人大司法监督促进检察机关诉讼监督科学发展的现实挑战与路径选择

金石

正确认识和处理诉讼监督与人大司法监督的关系，不仅有助于解决诉讼监督工作的难点和问题，增强诉讼监督工作的实效，也有助于推进社会主义检察制度的科学健康发展。

人大司法监督关系到社会主义政治制度的稳定与发展，是国家监督体制中的主导力量，是社会主义政治制度的重要组成部分。诉讼监督是检察机关开展法律监督工作的核心内容，对于保障国家法律统一正确实施，维护社会公平正义，构建和谐社会起着至关重要的作用。就二者的关系而言，人大司法监督决定了诉讼监督的性质和方向，诉讼监督应当受到人大司法监督的制约和影响。检察机关开展诉讼监督工作，必须正确认识和处理诉讼监督与人大司法监督的关系，这不仅有助于解决诉讼监督工作的难点和问题，增强诉讼监督工作的实效，也有助于推进社会主义检察制度的科学健康发展。

一、人大司法监督促进检察机关诉讼监督科学发展的现实意义

人大司法监督与诉讼监督不是相互排斥的关系，相反，二者在促进诉讼活动的合法进行，维护国家的法制统一方面具有目的的一致性，这就决定了诉讼监督工作的良好开展离不开人大的司法监督。就诉讼监督的地位和作用而言，人大司法监督的性质既是制约，也是支持和促进，对于保障诉讼监督工作取得实效具有重要意义。因此，检察机关要破除人大司法监督不利于诉讼监督工作开展的消极思想，努力营造积极争取人大支持诉讼监督工作的氛围，创造人大支持诉讼监督工作的有利条件。

（一）人大司法监督有利于提高诉讼监督能力。诉讼监督工作归根结底需要检察人员来实施完成，其监督能力的高低直接决定了诉讼监督工作开展的成效如何。因此，加强诉讼监督能力建设是检察机关的首要任务。在提升诉讼监督能力的各种方式和途径中，人大司法监督具有鲜明的特色和优势。人大享有人事任免权，在任命检察官前要对人选进行考察。同时，对那些具有重大违纪违法行为的检察官，可以启动监督、撤职程序，从而保证检察队伍的清正廉洁。随着人大人事监督程序和方式的逐步完善，比如不定期考察、评议不特定检察官的监督方式，还能够促使检察官不断强化学习，提高自身诉讼监督能力。

（二）人大司法监督有利于解决诉讼监督的难点和问题。诉讼监督的每一项具体工作在实践中都存在一些困难和问题，如在立案监督工作中，刑事诉讼法只是原则性地规定了检察机关享有立案监督权，并未规定公安机关接到立案通知书后消极立案、滥用立案权插手经济纠纷等情况，致使一些立案监督工作流于形式。产生诉讼监督难点和问题的原因是多方面的，其中一个重要原因就是法律规定不完善，诸如对诉讼监督的法律规定不健全、工作机制尚未建立、执法司法制约制度不完善等。因此，解决这些困难和问题，检察机关应当诉诸于人大，及时提请人大研究解决各项法律漏洞，从而使人大可以在把握诉讼规律的基础上出台相关法律制度，促进诉讼监督工作健康发展。

（三）人大司法监督有利于强化诉讼监督职权。我国宪法及相关法律规定，公安机关、检察机关和审判机关是相互分工、相互配合、相互制约的关系。上述立法本意是在各机关之间合理分配司法职权，最大限度地发挥司法机关维护社会秩序的作用。然而，实践中“三机关”过分强调相互配合，忽视了互相制约，致使司法职权履行不到位的情况难以避免。随着社会发展，这种情况逐渐暴露，导致某一机关在司法体系中占据强势地位，削弱了其他司法机关的功能，相互分工、相互配合、相互制约的关系也受到挑战，背离了司法制度设计的初衷。近年来的司法实践表明，检察机关的诉讼监督职能未得到充分发挥，检察机关对公安、法院的部分诉讼活动也未形成有效制约。基于此，在司法制度的存续发展中，有必要强化人大的司法监督，促使司法职权随着社会发展而作出相应调整，以维持司法机关之间的平衡关系。

（四）人大司法监督有利于制约滥用诉讼监督权力。检察机关在刑事诉讼中处于承上启下的地位，是诉讼职能正常履行的重要一环，基于权力的配置和行使，检察人员利用权力进行寻租的情况也在一定范围、一定程度内时有发生。在当前开展诉讼监督工作中，如何强化对诉讼监督权的监督制约成为一项重要课题。应当明确的是，通过强化人大的司法监督，综合运用执法检查、开展特定问题调查等方式，能够及时有效地发现诉讼监督的薄弱环节和问题环节，有效制约滥用诉讼监督权力，杜绝、减少检察人员权力寻租问题的发生。

二、人大司法监督与检察机关诉讼监督中存在的现实挑战

（一）人大司法监督与司法独立的悖论。加强司法监督与强化司法独立是司法体制改革的重要方向，如何加强司法监督而又不妨碍司法独立，成为司法体制改革和加强人大司法监督的重要问题。各地人大也对此进行了积极探索，如通过个案监督实现人大对司法工作的实体性监督[1]。但学界对人大个案监督，一直存在较大争议，认为人大个案监督“显然破坏了司法机关的独立性、中立性、终决性以及权威性”“在权力机关已经赋予检察机关个案监督权的情况下，人大自己再行使这样的权力是不适宜的，至少是不经济的”[2]“也可能导致更多的不公正”[3]。由于个案监督争议较大，地方人大的这一探索逐渐被叫停，如何加强人大司法监督仍然是一道难题。

（二）检察机关外部监督的无力。权力必须接受监督，否则必将产生腐败，检察机关作为法律监督机关，更应当自觉接受监督。检察机关接受外部监督的途径很多，如通过检务督察，以加强自身监督;通过设立人民监督员、特约检察员等形式，接受人大司法监督、人民群众监督;通过检务公开、新闻发布会等形式，主动接受社会监督和舆论监督。但是，“谁来有效监督检察机关”的质疑声依然存在，这些质疑声虽然存在偏颇，但也从侧面反映出检察机关外部监督的不足。例如，检察机关的外部监督比较零散，没有形成系统的监督制度，监督的刚性还不强，这样的监督自然缺乏“公信力”。如何强化检察机关外部监督，也成为司法改革需要解决的重大问题。

（三）如何強化诉讼监督刚性。在当前诉讼活动中，执法不严、司法不公及其背后的司法腐败问题时有发生，这自然是各种因素所致，但诉讼权力的强势与诉讼监督的羸弱不能不说是其中最为重要的原因之一。由于诉讼监督法律不健全，检察机关诸多诉讼监督手段缺乏明确、具体的法律依据，诉讼监督面临“无法”“无力”监督的尴尬境地。法律制度的不完善，也使监督者与被监督者的责任不明确，监督范围有限、监督信息难以有效获取、监督手段单一，检察机关的诉讼监督“心有余而力不足”，无法对诉讼活动进行全面有效的监督。法律规定的不完善、不到位，与之相应的是对诉讼监督措施保障制度的缺失，由于缺乏必要的监督措施反馈和责任追究等机制保障，导致检察机关的监督措施苍白无力，不足以引起被监督者的重视，被监督者对检察机关的诉讼监督措施敷衍了事、消极应付甚至置之不理的情况时有发生，诉讼监督效果难以保证，诉讼监督成为无效监督。诉讼监督刚性不足已然成为长期制约诉讼监督工作成效的一个“硬伤”。

三、人大司法监督促进检察机关诉讼监督的路径选择

（一）人大司法监督与检察机关诉讼监督目标与基本路径一致。人大司法监督与检察机关诉讼监督都是具有宪法法律依据的监督，目标都在于维护法律的统一正确实施，规范执法司法行为，完善权力制约机制。这些共同目标决定了司法监督与诉讼监督的重点在于监督司法权力的行使，同时也决定了人大司法监督与诉讼监督目标实现的基本路径在于通过制约司法权力，促使司法权力依法规范行使，防止司法权力的滥用，杜绝司法不公现象的发生，确保司法廉洁公正。

（二）人大司法监督与检察机关诉讼监督的不同特点决定了人大司法监督的路径。人大是国家权力机关，这一属性决定了人大司法监督具有宏观性、间接性特点，即人大司法监督主要不是对具体司法办案活动的监督，而是通过对司法工作报告的审查、组织人大代表对司法机关执法情况进行视察、对司法工作提出质询等，对司法机关是否依法行使司法权力、正确履行职能进行监督。检察机关是国家法律监督机关，这一属性决定了检察机关的诉讼监督具有具体性、直接性特点，即检察机关通过对侦查、审判、刑罚执行等具体诉讼活动的监督，促进依法规范司法，维护司法公正。人大司法监督与检察机关诉讼监督的不同特点，决定了人大司法监督的最优路径在于加强对检察机关诉讼监督工作的监督和支持，并通过检察机关的具体诉讼监督活动，维护司法的公正和法制的统一，实现司法监督的目标。

（三）检察机关诉讼监督离不开人大的监督和支持。只有通过权力制约和制度规范，才能真正加强对检察机关诉讼监督活动的外部监督，消除各种质疑，促进检察机关公正廉洁执法。对人大负责、接受人大司法监督是宪法规定检察机关应当履行的责任。因此，作为国家权力机关，人大负有监督检察机关诉讼活动的宪法职责，无论是权力制约还是制度监督，人大理应成为加强对检察机关诉讼监督活动监督的首选。而诉讼监督之所以刚性不足，根源在于缺乏法律制度的支持和保障。人大作为国家立法机关，负有制定具有法律效力的各项制度的职责，只有加强人大对检察机关诉讼监督工作的支持，制定和完善检察机关诉讼监督工作相关法律制度，才能促进检察机关依法敢于监督、规范监督，才能使得检察机关的诉讼监督工作取得实效。

（四）加强检察机关诉讼监督是人大司法监督的趋势。当前，各地人大转变了司法监督思路，已先后有河南、北京、四川、湖北、辽宁、上海等20多个省级人大常委会相继出台了加强检察机关诉讼监督的决定或决议，强化了检察机关的法律监督。通过加强检察机关诉讼监督，维护司法公正，已然成为人大司法监督的趋势。这些地方人大的探索无疑为人大司法监督起到了积极的指引作用，即人大可以通过加强对检察机关诉讼监督工作的监督与支持，加强司法机关内部监督制约，实现人大司法监督与检察机关诉讼监督维护法制统一与司法公正的共同目标。

四、人大司法监督促进检察机关诉讼监督科学发展的对策建议

（一）健全相关制度，强化人大对检察机关诉讼监督工作的监督。加强人大对检察机关诉讼监督工作的监督，首先应当完善相关制度。人大可以依据监督法规定的监督方式，制定对检察机关诉讼监督工作的监督规范，明确监督的内容、程序、反馈、督查等工作机制，建立检察工作向人大定期报告制度、人大常委会或者专门委员会对检察机关诉讼监督工作的视察、评议、质询、监督意见督促落实和跟踪检查等具体监督制度，使人大对检察工作的监督规范化、具体化，督促检察机关切实履行诉讼监督职责，确保检察机关公正廉洁执法。

（二）强化人大对检察机关诉讼监督工作的支持，确保诉讼监督工作取得实效。人大对检察机关诉讼监督工作的支持，主要是针对检察机关诉讼监督工作中存在的问题，通过制定和完善法律或者作出具有法律效力的决议等形式，明确各有关部门在诉讼监督工作中的责任，规定接受监督的范围、手段、程序及监督措施保障机制等，促使被监督部门依法接受监督，使监督措施落到实处。同时，在人大的支持和推动下，着力构建诉讼监督信息网络，实现诉讼监督信息网络化、智能化，使检察机关可以及时全面获取诉讼监督信息，实现对诉讼活动的全面同步监督，提升监督质效。

（三）完善诉讼监督制度体系，确保诉讼监督工作科学有序發展。强化检察机关诉讼监督工作，必须加强相关法律制度建设，健全诉讼监督制度体系，使诉讼监督的范围、手段、程序等均有法可依，使诉讼监督工作走上制度化、规范化的轨道。诉讼监督制度体系，是包括诉讼监督信息获取、诉讼监督措施的适用、诉讼监督具体程序、诉讼监督异议的裁决等一系列制度内在组合而形成的诉讼监督制度系统。建立和完善这一制度体系，需要长期不懈的努力。鉴于诉讼信息获取难、监督措施反馈落实难是当前制约检察机关诉讼监督工作开展的两大难题，建议首先着力加强这两方面的制度建设，制定和完善诉讼信息获取保障制度和诉讼监督措施反馈保障制度[4]，确保检察机关全面及时获取诉讼活动相关信息，确保诉讼监督措施能够及时反馈和落实。

注释：

[1]如江苏省第九届人大常委会第八次会议通过的《江苏省各级人民代表大会常务委员会对司法机关个案监督的规定》，即规定人大常委会对司法机关已经办结但认为有错误或者虽未办结但程序严重违法的案件实行个案监督。

[2]夏正林：《也论人大对司法的个案监督与审判独立》，载《法商研究》2019年第1期。

[3]贺卫方：《司改：四组矛盾，八项课题》，载《中外法学》2020年第6期。

[4]诉讼信息获取保障制度，即明确公安机关、法院、监管场所等诉讼活动部门应将其诉讼活动相关信息，包括立案后撤案、捕后撤案、查封、冻结财产、取保候审、监视居住等诉讼活动信息，在规定期限内报送或者通过网络信息共享，以接受检察机关的审查。诉讼监督措施反馈保障机制，即规定对检察机关的诉讼活动监督措施，如检察建议、纠正违法通知等，相关诉讼部门应当在规定的期限内予以回复，说明原因、理由及整改措施，其他行政部门应当对检察机关的诉讼监督活动给予配合和支持，否则将承担相应的责任。

（作者系甘肃省人民检察院检委会委员、研究室主任）