如何在基层人大发展全过程人民民主

付宇程

习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会的重要讲话中提出“全过程人民民主”概念。全过程人民民主理念不仅需要理论上的系统阐释，而且需要深入基层，在人大立法、监督、代表等各项工作实践中切实加强同人民的密切联系，通过提升基层人大及人大代表为民履职的成效，丰富全过程人民民主的时代内涵，体现全过程人民民主的实践意义。

一、全过程人民民主为基层人大工作提供最新理念指引

作为中国特色社会主义民主的最新表述，全过程人民民主概念旨在描述民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的有机结合，并将我国的民主制度发展成维护人民根本利益的最广泛、最真实、最管用的民主。全过程人民民主的发展不仅需要理论上的系统阐述，而且需要自上而下的坚定贯彻，使得人大工作能切实加强同人民的密切联系。因此，新时期人大工作的发展应着力围绕全过程人民民主理念，在实践中进一步提升立法、监督、代表等各项工作水平，向全世界展示中国社会主义民主制度的活力。

二、全过程人民民主理念的发展离不开基层人大工作中的具体落实

1.在基层人大立法工作中贯彻全过程人民民主理念。基层立法联系点是立法工作中践行全过程人民民主的重要路径。当前基层立法联系点仍处于先行先试状态，存在的主要问题是覆盖范围有限、代表性不足等。接下来完善基层立法联系点的关键词是“扩点提质”，即逐步推进基层人大立法联系点全覆盖，并优化其“开门立法”、吸收民意的桥梁作用。

第一，依托立法联系点确定年度立法计划，科学立项，问计于民。例如，淄博市人大常委会的做法是通过立法联系点广泛征集人民群众对立法规划的建议，把人民群众最关心的社会问题，优先纳入年度立法计划，重点推进。

第二，依托基层立法联系点把立法听证会开到“人民群众家门口”。例如，山东省人大常委会制定《山东省长岛海洋生态保护条例》时，把立法听证会开到“渔民家门口”，依托立法联系点当面听取当地渔民、养殖户、导游、渔家乐从业者和有关管理部门代表、专家学者的意见建议，并根据意见反复修改条例草案。

第三，依托立法联系点解决群众面临的实际困难，力争做到小切口立法“真管用”。例如，《内蒙古自治区乌兰牧骑条例》具有鲜明的地方特色、民族特色，由于没有国家层面的法律指导，也没有其他省可借鉴的同类立法实践，立法工作难度较大。2018年至2019年上半年，内蒙古自治区人大常委会组织调研组深入盟市旗县，依托基层立法联系点公开征求各方面意见，了解乌兰牧骑发展的现状、困境以及队员的共性诉求。在开门立法的基础上，条例最终明确规定乌兰牧骑的性质是旗县级以上人民政府依法设立的公益一类事业单位，解决了乌兰牧骑发展最大的瓶颈，给队员安心工作吃下“定心丸”。

2.在基层人大监督工作中贯彻全过程人民民主理念，将人大代表最关心的问题纳入监督事项，聚焦民生实事，增强监督实效。

第一，主动听取人大代表反映比较集中的、本地比较突出的社会矛盾，形成监督工作的聚焦点。例如，2019年12月，云南省人大常委會预算工委组织座谈会时发现，代表集中反映了基层财政收支矛盾突出，“保工资、保运转、保基本民生”的“三保”压力较大的情况，因此对“三保”问题进行专项监督，用一年的时间持续跟踪“三保”问题审议意见的研究办理情况，形成聚焦难点、持续监督、推动解决的工作模式。

第二，为人大代表提供“随时随地监督”的渠道。例如，广州市天河区的“天河人大”微信公众号设“随手拍”专栏。从社区垃圾分类不到位，到学校门前的交通安全隐患……天河区的人大代表可以通过“随手拍”，以图文形式在微信上填写意见建议，然后由街道工委或区人大办转办、交办。

第三，编制专项监督的地方标准时听取人大代表的意见建议。例如，预算联网监督领域目前尚无全国层面的操作标准，为了提升省内各级人大预算审查监督工作水平，四川省人大常委会在广泛听取本地人大代表意见的基础上，编制了《人大预算联网审查监督数据信息提供规范》，首创人大预算联网监督标准化的“四川样本” 和6项地方标准，据此规范数据信息报送工作，解决信息提供范围不全面、内容不规范、标准不统一等问题，提升了四川省各级人大预算审查监督工作水平。

3.在基层人大代表工作中贯彻“全过程人民民主”理念，加强人大代表同原选举单位和选区人民的密切联系，提高代表履职能力。

第一，完善代表培训机制，重点改进履职实践培训。基层人大代表在学习人大工作理论知识之外要增加人大实务知识的培训，从人大的工作流程、程序、接待选民的方法，到如何拟写议案、书面意见等，让人大代表通过实例学习增进对人大工作的理解，通过反复实践提高履职水平。

第二，完善代表的履职记录机制，重点考核代表的履职积极性。以人大代表培训、代表述职活动和联系群众、履行职责等指标为考核内容，促进基层人大代表积极履职，通过各种方式密切同人民群众的联系，及时表达人民群众的愿望和要求，为政府决策提供广泛、真实的信息。

第三，把好人大代表入口关，把人大代表的履职情况作为再次提名推荐的重要依据。当前基层人大代表的提名工作中存在一种倾向，为了优化代表的年龄、知识和专业结构，在提名人大代表时硬性规定学历要求，客观上造成很多有时间履职且履职经验丰富的“老人大代表”由于学历不够被排除在外，而学历较高的、年轻的“新人大代表”却由于本职工作繁忙导致履职积极性不高。在人大代表的履职评价和连任中，应克服“一刀切”的形式主义，真正把履职能力强、履职热情高的人大代表树立为突出典型，把人大代表的履职情况尤其是主动联系群众、反映群众迫切需求的情况作为下一届继续提名推荐的重要依据。

人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，在深入践行习近平总书记提出的全过程人民民主理念时，应自上而下在各级人大（尤其是直接面对人民群众的基层人大）的工作实践中切实发挥全面、密切联系人民群众的制度优势。在全过程人民民主理念的指导下，我国基层人大工作实践必将迈入崭新的发展阶段，为社会主义人民民主制度的发展作出独特贡献。

（作者系中国社会科学院政治学研究所副研究员，中国社会科学院大学政府管理学院副教授）