坚持党对人大工作全面领导的重要举措

李伯钧

以中央名义召开人大工作会议，这在中国共产党、人民代表大会制度和人大工作的历史上还是第一次，是新时代坚持党对人大工作全面领导的重要举措。

2021年10月13日至14日在北京召开的中央人大工作会议，是在庆祝建党百年、我国开启全面建设社会主义现代化国家新征程的历史节点上召开的一次十分重要的会议，在我国社会主义政治发展进程中具有里程碑意义。习近平总书记出席会议并发表重要讲话。20世纪80年代中期以来，根据中央有关文件精神的要求，以地方党委名义召开人大工作会议已渐成共识，成为地方党委加强对人大工作领导的重要举措。以中央名义召开人大工作会议，这在中国共产党、人民代表大会制度和人大工作的历史上还是第一次，是新时代坚持党对人大工作全面领导的重要举措。

一、不断完善党对人大工作领导的举措

在社会主义发展史上，党组织与代表机关（权力机关）的关系问题，马克思没有遇到，列宁没来得及解决，斯大林未能解决好，毛泽东等中国共产党人在领导我国社会主义革命、建设和改革的实践中，同样遇到这个问题。对这个问题我们如果不解决好，或者是人民代表大会制度流于形式，或者是党的领导受到削弱，后果都是不堪設想的。

党的十一届三中全会后提出改革党和国家的领导体制，为解决这个问题提供了正确思路。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央提出，加强和改善党对人大工作的领导，改进党的领导方式和执政方式，坚持和完善人民代表大会制度、做好新时代人大工作。习近平总书记在庆祝全国人大成立六十周年大会上的讲话中指出：“我们必须坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用，通过人民代表大会制度，保证党的路线方针政策和决策部署在国家工作中得到全面贯彻和有效执行。要支持和保证国家政权机关依照宪法法律积极主动、独立负责、协调一致开展工作。要不断加强和改善党的领导，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，善于运用民主集中制原则维护党和国家权威、维护全党全国团结统一。”在党的十九大报告中，又重申坚持党对一切工作的领导、加强党的集中统一领导。进入新时代新的发展阶段，党中央进一步强调加强党的全面领导。这实际上是在理论和实践的结合上，明确了党和国家机关关系以及党领导人大工作的实现路径。

在中央人大工作会议上，习近平总书记提出“六个必须坚持”，其中第一个就是必须坚持中国共产党领导。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。我国宪法明确规定了中国共产党的领导地位。党领导国家机关，党也在宪法和法律的范围内活动，保证人民当家作主在现实生活中真正得以实现。人民代表大会制度是符合我国国情和实际、体现社会主义国家性质、保证人民当家作主、保障实现中华民族伟大复兴的好制度，是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排。这一根本政治制度以人民代表大会来命名，就说明坚持和完善这一根本制度，很重要的是要把人民代表大会即人大的工作做好。人大工作能不能做好，不仅取决于人大自身，主要还是取决于党如何坚持对人大工作的全面领导，因为人大首先是党领导下的政治机关。人民代表大会制度是包括和体现了整个国家政权组织各种关系及其运行的体系和制度，我们必须理顺这些关系。党的执政地位，很重要的一个方面就是通过对国家机关特别是对人大的全面领导来实现的。人大工作是党的工作的一个重要组成部分。尊重宪法法律规定的人大地位，把人大工作列入议事日程，纳入总体工作布局一体谋划、一体部署、一体推进，通过“四个善于”充分发挥人大及其常委会的作用，是各级党委的重要职责。人大要自觉坚持、接受和依靠党的领导，在依法行使职权的全过程、各方面中，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国三者有机统一，坚决贯彻党的路线方针政策和决策部署。这是充分体现人民代表大会制度特点和优势、创造性地做好人大工作的基本前提和根本保证。事实证明，哪里的人大工作开展得好、人大及其常委会的工作有声有色，其共同点都是坚持党的全面领导;哪个地方人大工作出了问题，其中一个重要原因就是这个地方弱化甚至放弃了党对人大工作的领导。2013年1月湖南衡阳和辽宁代表选举中出现的问题就说明了这一点。加强党的全面领导同发挥人大作为国家权力机关的作用是一致的，两者可以而且必须在代表和体现人民利益这个根本点上、在依法治国这个基本方式上统一起来。

重视工作方式方法，是我们党的优良传统。毛主席说：“我们的任务是过河，但是没有桥或没有船就不能过。不解决桥或船的问题，过河就是一句空话。不解决方法问题，任务也只是瞎说一顿。” 落实加强党对人大工作的领导如同过河，也必须把“桥”架好、把“船”行稳，运用正确的方式方法或者举措才能事半功倍。1984年4月，中共中央先后下发了《关于印发彭真同志两个讲话的通知》和《关于任免国家机关领导人员必须严格依照法律程序办理的通知》。其中《关于印发彭真同志两个讲话的通知》指出：“中央认为，加强各级人大常委会的工作和建设，是完善我国人民代表大会这一根本政治制度的重要环节，对发展社会主义民主，健全社会主义法制具有重要的作用。请各级党委加强对人大常委会的领导，定期讨论人大常委会的工作，支持人大常委会依法行使职权，充分发挥国家权力机关的作用。”两个文件的下发，对坚持和完善人民代表大会制度，推动全国各级人大工作起到了积极作用。地方党委认真贯彻中央文件的精神，通过各种方式方法加强和改善对人大工作的领导，以党委的名义召开人大工作会议，就是其中的一个重要举措。这次中央人大工作会议的召开，应当说是一个重大历史事件，标志着从地方到中央党对人大工作全面领导的一个制度化、常态化的机制，已经建立起来。

二、地方党委人大工作会议的可贵探索和实践

按照当年中央文件精神的要求，1984年9月，重庆市召开首次市委人大工作会议，紧接着，吉林、云南、四川等地也都召开了第一次省级党委人大工作会议，这种方式很快就推广到全国各地。一些地方的党委每届召开一次人大工作会议，通过制度化的会议和安排，保证人大依法履职。这些年来，全国31个省、自治区、直辖市，从省级往下，包括许多市县区有的甚至乡镇，都以党委名义召开人大工作会议，极大地推进了人大工作。现在，地方党委人大工作会议的模式，已经成为加强党对人大工作全面领导、解决人大工作和建设具体问题的重要制度安排。

地方党委人大工作会议召开的时机，一般是根据形势任务发展需要而定，或者是贯彻落实中央重要精神和重大决策部署的关键时期，或者是重要关键节点，或者是换届前一年。其方式不少地方是人大常委会党组先提出报告，党委经讨论后批准;一些地方先由党委确定，会前党委常委会专门听取人大常委会党组关于会议筹备情况的汇报并进行讨论研究后确定。有的地方还把这个会议与人大工作座谈会、人大工作经验交流会等相结合。会议普遍规格高、规模大，本级党政和有关方面的负责同志均参加会议，党委书记以及人大常委会和“一府两院”的主要负责同志讲话，讲话或者专门形成的会议纪要以文件形式下发，并对贯彻会议的精神提出具体要求。一些地方党委通过这个会议，还专门出台《关于加强人大工作的意见》或者有关决定等。

地方党委人大工作会议的主要任务，是研究新形势下如何在党的领导下，进一步坚持和完善人民代表大会制度，更好地发挥人大及其常委会作用，推进所在区域的民主法治建设，保障改革开放和经济建设的顺利进行。解决的主要问题：一是提高认识，增强自觉性。要求所在区域的各级党委、国家机关等以思想自觉带动行动自觉，在知行统一中坚持和完善人民代表大会制度。二是摆上日程，增强主动性。党委改进对人大工作领导的方式方法，从各个方面支持人大及其常委会依法行使职权，关心人大的自身建设特别是思想和组织建设，人大常委会党组切实对同级党委负责并报告工作。三是明确要求，增强实效性。提出人大工作的指导思想、方向和主要任务要求，人大及其常委会振奋精神、开拓进取、真抓实干，不断开创人大工作新局面。

各地党委人大工作会议召开后，普遍重视会议精神的贯彻与落实。一是及时召开会议传达和贯彻会议精神，所在区域的各级党委、国家机关根据会议的要求或者部署，统一思想、端正认识，结合本地实际，研究落实改进和加强人大工作的具体措施。二是人大常委会组织检查落实会议精神的情况，一些地方人大常委会党组还就此向党委写报告，提出具体建议等。

从各地反映的情况来看，普遍认为党委人大工作会议是加强党对人大工作领导、进一步做好人大工作的重要会议。党委的同志表示，要增强人民代表大会制度意识，积极支持和保证人大依法行使职权。人大的同志表示，要坚定信心、不辱使命，充分发挥国家权力机关的作用。“一府两院”的同志表示，要主动接受人大的监督，不断提高依法行政、公正司法的自觉性和水平。大家的共识是，在党的领导下自觉坚持和完善人民代表大会制度这一根本政治制度，充分发挥这一制度的伟大功效。

各地以党委名义召开人大工作会议产生了积极的影响。一些原来人大工作基础较差的地方，工作有了起色;人大工作做得较好的地方，工作又上了一个新的台阶。主要成效是：深化对人民代表大会制度、人大工作重要性的认识，纠正了一些以往这方面存在的问题和倾向;党委领导人大工作的制度机制进一步完善，党委集中研究部署如何加强人大工作;人大自身建设得到加强，人大职能、代表作用得到进一步发挥;其他国家机关更加主动对人大负责、接受监督，与人大协调一致地开展工作等。应当说，这些年来地方人大工作在许多方面卓有成效，与党委召开人大工作会议不无关系，在有的地方甚至关系极大。党委人大工作会议的召开，也极大地推动了所在区域社会主义民主法治建设以及其他各项事業的发展。

以三个省为列。浙江省于1989年12月召开了首次省委人大工作会议，2004年5月又召开了第二次会议。这次会议上，时任浙江省委书记、人大常委会主任的习近平同志在讲话中指出，要把人大工作摆上党委重要议事日程，健全党委领导人大工作的制度和机制，把人大工作纳入党委的总体布局，积极支持人大开展工作。会后，浙江省委很快专门下发《关于进一步加强人大工作的意见》。此后在浙江，根据习近平同志的要求，“每届党委至少应召开一次人大工作会议”的惯例延续至今。1990年8月，甘肃省委首次召开全省人大工作会议，会后形成了包括有五个方面内容的《中共甘肃省委人大工作会议纪要》。这次全省人大工作会议影响之大、收获之多、效果之好，以至于当时“不少同志称它是给甘肃人大工作带来了第二个春天”。在湖南省人大历史上，省委先后召开过五次人大工作会议，加强和改进党对人大工作的领导、解决人大工作中的实际问题，是贯穿历次会议的主题，每次会议又都有个侧重点。2021年7月召开的第五次省委人大工作会议，出台了《中共湖南省委关于加强和改进新时代人大工作的意见》，对全省人大工作进行了全面安排部署，提出了许多创新举措和硬性措施，对于在新的起点上切实提升和推动全省人大工作高质量发展具有重要意义。

新的形势和任务给坚持和完善人民代表大会制度提出了新的更高的要求，人大工作任重道远。许多地方建议，党中央在适当时候召开全国性的人大工作会议。

三、学习贯彻中央人大工作会议精神提升人大工作实效

应当说，以中央名义召开人大工作会议已议论多年了，根本的还是政治体制改革问题。1986年9月，六届全国人大常委会委员长彭真在各省、自治区、直辖市人大常委会负责人工作会议上的讲话中说：“体制改革是个大问题，非改不可。经济体制要改革，政治体制也要改革，党的领导体制包括在政治体制里面。但改革确实又很艰巨，不容易，要有一个过程。战略上我们要藐视，非改不可;战术上要重视，十分慎重。生产力发展了，生产关系要适应生产力的发展，上层建筑也要改革，党的领导当然也要改善。这个问题不解决，要全面讨论人大的问题，条件还不具备。” 1990年3月，七届全国人大三次会议期间，江泽民同志对党委召开人大工作会议的形式给予了肯定，全国人大常委会领导同志也认为这是新形势下加强人大工作的一个好办法。此后一段时间，有关方面为中央召开人大工作会议进行了积极准备。2000年9月，在北京召开的省级人大常委会主任研讨班上，九届全国人大常委会委员长李鹏讲，地方人大要进行开拓性工作，全国人大向地方人大学习。关于党中央召开全国性人大工作会议，要做好准备，关键是要解决什么问题，现在马上开条件不成熟。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持中国特色社会主义政治发展道路，以是否符合完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标为根本尺度，不断深化政治体制改革，高度重视、全面加强党对人大工作的领导，推动人民代表大会制度建设和人大工作取得历史性成就。党中央和各级地方党委不断加强和改进党对人大工作的领导方式、健全领导制度机制，把人大工作纳入党的工作总体布局中，及时研究重大事项、解决重要问题，为人大工作把方向、出题目、交任务、提要求，支持和保证人大及其常委会依法行使职权。党的十九大后，中央有关部门研究落实大会有关要求，其中召开人大工作会议提到议事日程。进入中国特色社会主义新时代新的发展阶段，如何在党的全面领导下坚持和完善人民代表大会制度、做好人大及其常委会的工作，为全面建设社会主义现代化国家作出应有的贡献，需要有新的擘画和顶层设计。这次中央人大工作会议的召开适逢其时，体现了习近平总书记、党中央对坚持和完善人民代表大会制度，不断发展全过程人民民主，做好新时代人大工作的高度重视。

习近平总书记在这次会议上的重要讲话中，从完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的战略高度，明确提出加强和改进新时代人大工作的指导思想、重大原则和主要工作。要全面贯彻实施宪法，维护宪法权威和尊严。加快完善中国特色社会主义法律体系，以良法促进发展、保障善治。用好宪法赋予人大的监督权，实行正确监督、有效监督、依法监督。充分发挥人大代表作用，做到民有所呼、我有所应。强化政治机关意识，加强人大自身建设，成为自觉坚持中国共产党领导的政治机关、保证人民当家作主的国家权力机关、全面担负宪法法律赋予的各项职责的工作机关、始终同人民群众保持密切联系的代表机关。加强党对人大工作的全面领导，各级党委要把人大工作摆在重要位置，完善党领导人大工作的制度，定期听取人大常委会党组工作汇报，研究解决人大工作中的重大问题;支持人大及其常委會依法行使职权、开展工作，指导和督促“一府一委两院”自觉接受人大监督;各级人大常委会党组要认真执行党的领导各项制度，落实好全面从严治党主体责任。

根据栗战书委员长出席中央人大工作会议所作的总结讲话、在十三届全国人大常委会第三十一次会议闭幕会上的讲话和全国人大常委会党组会议的要求，各级人大及其常委会要全面地、系统地、深入地学习贯彻中央人大工作会议和习近平总书记在会议上重要讲话的精神，将其作为重大政治任务抓紧抓好，坚定制度自信，提升人大工作实效。要坚持党的全面领导这一最高政治原则，坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路，发挥人民代表大会制度和人大及其常委会在发展全过程人民民主中的重要作用，围绕大局履职尽责不断提升人大工作质量和水平，按照“四个机关”的定位和要求全面加强人大自身建设，加强对社会主义民主、人民代表大会制度的理论研究和宣传阐释。

中央人大工作会议的召开和习近平总书记在会议上的重要讲话在全国各地引发热烈反响，迅速掀起了深入学习贯彻会议和习近平总书记重要讲话精神的热潮，广大干部群众深受鼓舞。人大代表和在人大工作的同志更是倍受激励，纷纷表示，会议和习近平总书记重要讲话精神是做好新时代人大工作必须牢牢掌握的强大思想武器，要以学习贯彻为契机，统一思想和行动，担当使命、主动作为、守正创新，不断提升新时代人大工作质量和水平。一分部署、九分落实，关键要确保学习贯彻会议和习近平总书记重要讲话精神落地生根，自觉有效地落实到、体现在人大工作各方面、各环节、全过程，推动人大各项具体工作求真务实、与时俱进。要在党的全面领导下，充分发挥人民代表大会制度的优势，使人大及其常委会履行好“四个机关”的职责。各级党委要把人大工作摆在重要位置，完善党领导人大工作制度，建立并不断完善听取人大工作报告机制、重大部署沟通机制、重要工作协调机制，切实把党的全面领导贯彻到人大工作全过程;党委主要负责同志对人大工作中的重要问题把关定向，推动形成对人大工作全覆盖、常态化的领导制度。各级人大及其常委会要准确把握加强党对人大工作全面领导的重要要求，严格执行请示报告制度，重要会议和职权行使中涉及的重要事项，先报经同级党委决定或者批准后再进入法定程序，把坚决贯彻党的路线方针政策和决策部署具体体现在各项人大工作中;加强自身建设，以党的建设、政治建设带动制度、作风、队伍等建设，推动人民代表大会制度不断进展，推动全过程人民民主不断发展，推动人大工作整体质效不断提高。

中央人大工作会议的召开，掀开了中国特色社会主义民主政治建设的全新篇章，对在新时代新的发展阶段人民代表大会制度的坚持和完善、人大工作在党的全面领导下与时俱进和提质增效，意义十分重大。相信通过会议和习近平总书记重要讲话精神的学习贯彻和落实，坚定坚持正确的政治方向，以卓有成效的工作，通过人民代表大会制度把坚持党的领导、人民当家作主、依法治国真正打通、有机统一起来，更好地在党的全面领导下发挥人大“四个机关”的重要作用，新时代新的发展阶段的人大工作，一定会百尺竿头、更进一步，开创新的局面。

（作者系全国人大常委会代表资格审查委员会办公室原主任、办公厅联络局原巡视员）