农村信用体系如何提升乡村治理效能

2021-12-03谢新水吴双

党政研究 2021年6期

谢新水吴双

〔摘要〕广西A县“五位一体”农村信用体系的实践表明，通过科学方式将熟人信用转化为社会信用，打造了村民的信用身份证，是发挥农村信用的经济功能和社会治理功能，提升乡村治理效能的重要方式。从作用路径而言，农村信用体系建设创新了普惠金融的供给机制，丰富了乡村治理方式，促进了多元主体的协同，完善了乡村自治模式。从效应逻辑而言，农村信用体系激活了乡村治理的内生动力，进一步消解了乡村治理的风险，提升了乡村治理的能力，提高了乡村治理的法治化水平，推动了乡村文明进步。这是农村信用体系提升乡村治理效能的内在机理。然而，在指标体系建立、主体作用和协同效能方面，“五位一体”农村信用体系在提升乡村治理效能中还存在一些不足。“十四五”时期，理论界和实践界需要完善农村信用的指标体系，以法的赋能推进农村信用体系建设;全面践行社会主义核心价值，培育农村的现代信用文化;在党的领导下，充分发挥多元主体作用，提升协同效率，从而有效促进乡村治理效能的提升。

〔关键词〕“五位一体”总体布局;农村信用体系;乡村治理;信用评价;乡村振兴

〔中图分类号〕D638 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2021）05-0052-11

在我国五千多年的文明史中，农业文明占据了悠久的历史，这是理解我国乡村治理的历史前提。在小农经济的背景下，传统历史语境下的乡村治理是统治阶级对乡村社会的控制〔1〕，这种控制不是靠法律制度和官方组织而是靠内生性的宗族社会机制和伦理教化〔2〕。新中国成立后，乡村治理更多的是对农村的管理〔3〕，即运用国家权力引导和规范农村社会的发展〔4〕。改革开放后，乡村治理的自主空间不断打开，不断涌现的民主实践催生了村民自治制度〔5〕，基层民众用丰富的实践解决了困扰乡村治理的许多关键问题，但是结构性的体制问题未获得解决〔6〕。随着我国城镇化进程的加速，乡村社会的“复合性危机”随之出现〔7〕。这些问题都是我国乡村振兴与乡村治理现代化建设过程中需要解决的难题。然而，在我国农村还存在诸多制约乡村治理现代化的因素，包括乡镇政府自身角色定位失准〔8〕、国家法与民间法的冲突〔9〕、利益主体多元化和利益诉求多样化挑战〔10〕、村民参与治理积极性不高〔11〕、乡村人口大量流失〔12〕等，这些因素同样制约乡村治理效能的提升。在我国，大多数乡村的治理资源贫乏，以何种方式来切入、推进乡村治理，提升乡村治理的效能，一直是非常重要的问题。

《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》颁布后，社会信用体系成为经济社会治理的重要手段〔13〕;信用规制、信用奖惩等政府治理新工具的使用，提升了政府治理能力〔14〕。在乡村治理研究过程中，社会信用体系的价值越来越得到重视。一些文献遵循现状审视、发现问题、解决问题的思路，总结实践经验，评价社会信用体系的治理效能，提出了一些对策建议〔15〕〔16〕。一些文献认为农村信用体系缩小了农民与金融机构的信息不对称〔17〕，提高了农民和乡镇企业的贷款率〔18〕，更好地实现了金融扶贫的效果。有文献提出将农民品德状况纳入信用评价标准中，以此来增强农民文明诚信〔19〕，推进新农村社会主义精神文明建设〔20〕。随着数字社会的来临，有文献提出运用人工智能和神经网络技术对现有金融信用评级模型加以改造，希望构建农村信用评价模型。〔21〕〔22〕然而，如何根据国家“五位一体”的总体布局，以农村信用体系建设来提升乡村治理的效能，实践界和理论界的探索不是很多。

广西A县地处广西西北部，全县辖3个镇、7个乡、109个行政村，聚居着瑶、壮、汉等12个民族，是县域历史悠久、农业文明深厚的革命老区。在新时代乡村振兴的背景下，如何转变乡村社会治理方式，推动乡村治理体系和治理能力现代化，成为重要的任务。〔23〕自2016年以来，广西A县根据“五位一体”的总体布局构建了“五位一体”农村信用体系，创新了乡村治理模式，取得了良好的治理成效。为了深入分析农村信用体系建设在乡村治理中的成效，本文探究了三方面的问题：一是梳理了广西A县“五位一体”农村信用体系及其治理价值;二是分析了以农村信用体系提升乡村治理效能的内在机理及其制约因素;三是提出了“十四五”时期农村信用体系提升乡村治理效能的政策建议。

一、广西A县“五位一体”农村信用体系及其治理成效

“五位一体”农村信用体系是从经济、政治、文化、社会和生态文明五个维度设计的农村信用评估指标体系，包括信用评估指标体系、信用评估方式和信用结果应用方式几个部分。近几年来，广西A县运用“五位一体”农村信用体系来提升乡村治理效能，取得了良好的治理价值。

（一）“五位一体”农村信用体系的评估指标体系

根据国家“五位一体”的总体布局，广西A县从经济、政治、文化、社会、生态文明五个维度，构建了“五位一体”农村信用体系评估指标体系。一是经济维度，为激发农户脱贫的内生动力，该体系将国务院扶贫办精准识别指标下沉，把家庭收入情况、住房、财产、占有土地资源等指标纳入经济评价维度。二是政治维度，为发挥基层党组织的引领作用，该体系将爱党爱国、热心村级公共事务等指标纳入政治评价维度。三是文化维度，为了引导农户自觉传承优秀传统文化，将做好控辍保学工作、传承和发扬优秀传统文化、自觉抵制腐朽文化等内容纳入文化评价指标。四是社会维度，为了强化社会公德意识，提高农村文明水平，将社会公德、职业道德、社会秩序和社会平安等指标纳入社会评价指标。五是生态文明维度，为了提升农村的生态环境水平，将家园干净整洁、爱护公共资源、公共环保自觉等内容纳入生态评价指标。

“五位一体”农村信用体系在权重上细分，将经济、政治、文化、社会、自然生态五个维度的权重，分别定为50分、10分、10分、20分和10分。在指标体系上，“五位一体”农村信用体系不断细化、充实每个维度的评价信息，形成了涵盖26大类共360个评价指标的体系，而且，每个维度的指标都给出了考核标准及对应分数。最后，根据评价指標对应的信用信息，综合评价形成农户的信用分，根据信用分数高低将农户的信用等级分为5A级、4A级、3A级、2A级、A级、B级。

（二）“五位一体”农村信用体系的评估方式及结果应用

在信用信息采集、信用评价评级、信用户授信和信用联合奖惩四个方面，“五位一体”农村信用体系形成了系统的运行模式（如图1所示）。

在信用信息采集过程中，有效的工作机制十分关键。为了有效采集信用信息，县政府建设了信用信息数据系统，打造了“村干部采集+自我主动申报+部门联动导入”的工作机制。先是各村和社区的网格员定期入户访谈采集信用信息。再是县政府设立微信公众号，农户通过该公众号主动申报信用信息。然后，经严格审查，公安部门将户籍信息和处罚记录、民政部门将救助信息、金融机构将评估信息定期导入系统，为完善信用信息提供动态补充。最后，经乡镇一级政府核实，各农户的信用信息进入数据系统，完成信用信息采集工作。

在信用评价过程中，为了确保信用评价的准确性，各层级政府领导、金融机构及其他相关负责人组成信用等级评价小组。依托县、乡（镇）、村（社区）三级行政组织形成了三级组织主架构的信用评价机制。首先，根据数据系统和对农户的综合了解，村级信用评级小组完成信用等级初评。其次，乡镇级小组完成信用等级复核审查工作。再次，县级评价小组则完成农户信用等级最终核查工作。最后，经过有效确认的农户信用的等级评价结果以行政村为单位公示。农户信用评估结果的公示，意味着农户信用评价结果被固化、传播。为了充分利用信用评价结果，“五位一体”的农村信用体系不仅将信用评估结果用于贷款，还充分吸纳金融机构、医疗、教育等事业单位和社会团体参与，从而将信用等级结果应用到社会治理的各个方面。例如，当地人民医院、民族医院、妇幼保健院可以为信用等级为4A级以上的农户提供优先就诊、优先缴费、优先检查等绿色通道服务;该县域内的国家级景区对4A级以上的农户，给予不同程度的门票优惠;在入党、党员评优、村干部选拔中，获得3A以上等级评定的用户可获得优先机会，等等。这样，农村信用体系就嵌入了乡村治理过程中，充分发挥了信用评价奖惩机制的作用，对村民的生产生活产生了很大影响。

（三）“五位一体”农村信用体系的主要治理成效

“五位一体”农村信用体系创新了广西A县的乡村治理体系，达到了四个方面的效果，提升了乡村治理效能。一是改革了农村金融体系，为农民小额信贷服务提供了新思路，较好地解决了农民贷款难的问题;农村的普惠金融取得了明显成果——不但提升了村民自主脱贫的意识和能力，而且促进了农村产业的可持续性发展。二是通过信用评价和信用奖惩机制将市场契约精神有机融合了农村熟人社会，可以说，击中了乡村治理的痛点。随着农村信用可变现为资本的观念深入人心，农村隐蔽、封闭的无形信用转化为了有形资产;好人好报、恶人恶报的社会风气逐渐形成。三是农村信用体系激活了乡村治理中多方主体的积极性，使懒人、信用不好的村民无法在扶贫过程中得到“便宜”，提升了精准扶贫的成效。截至2020年4月底，该县实现13503户61969个贫困人口脱贫，52个贫困村出列，贫困发生率从25.50%下降到1.24%。①2020年5月，该县实现了全县整体脱贫摘帽，正式退出国家贫困县名单。四是 “五位一体”农村信用体系促进了村民参与乡村公共事务的积极性，一些陈规陋习逐渐被摒弃，村民自主管理的意识逐渐增强，村民间的矛盾减少，农民的安全感得到了很好的提升。2019年，该县获得“广西平安建设活动先进县”的称号。

二、农村信用体系提升乡村治理效能的内在机理与制约要素

传统金融业以收回本息为基本要求，其基本任务在于追求商业价值，而不是主动去担负社会治理功能。在我国，一些村民缺少可抵押的资产，又没有形成科学的金融意识，贷款违规行为相对较多，乡村营商环境封闭，农村金融运行成本高且存在运营风险。因此，外界资本很少流入农村市场，农村市场的自筹资本也有流向外部的倾向〔24〕。在我国农村，金融机构参与社会治理不是常态，贷款、融资机制得不到有效应用，金融机构对农村发展的支持作用不足，更不要说主动去满足乡村治理需求，提升治理效能了。

在我国，农村信用主要具有三方面的特性。一是农村信用的稳定性。我国广大农村大多还是熟人社会，传统文化的约束力比较强，村民信用隐含在熟人网络之中，以此形成的“熟人信用”有较强的稳定性。二是农村信用的重要性。农村信用是农村、农民不可多得的无形资产，绝大多数村民和农户都注重维护信用形象，都在乎信用评估结果。毕竟，在熟人社会失信的主体很难有效行动。三是农村信用的封闭性。目前，农村信用相对封闭，流动性弱，利用率相对较低。在一定程度上，农村封闭、缺乏流动性的“熟人信用”制约了乡村治理现代化。可以说，农民对金融服务的迫切需要与金融服务供给不足，是一对矛盾。在乡村振兴和精准扶贫的过程中，如果金融机构只追求经济效益，就不可能发挥协同治理的功能。上述“五位一体”农村信用体系建设形成的公正、公平和公开的信用评价体系，将“熟人信用”转化为“社会信用”，打造了村民的“信用身份证”，使农村信用成为乡村治理的资源，发挥了农村信用的经济发展功能和社会治理功能。

为进一步推广农村信用体系，使之应用于乡村治理，需要进一步从理论探究“五位一体”农村信用体系提升乡村治理效能的作用机理。只有这样，才能更好地解决农村信用体系如何提升乡村治理效能的普遍性问题。

（一）农村信用体系提升乡村治理效能的作用路径

从治理实践看，“五位一体”农村信用体系通过創新金融供给机制，丰富了乡村治理手段、改善了乡村治理模式、完善了多元共治的乡村治理体系，提升了乡村治理动力，取得了良好的治理成效。透视这些良好的变化可以发现农村信用体系提升乡村治理效能的作用路径。

第一，农村信用体系建设创新了普惠金融的供给机制。在农村社会发展过程中，经济是重要基础。如若解决了乡村借贷问题，就能促进资本流动，增强乡村发展动力，提升乡村治理效能。“五位一体”农村信用体系将金融机构吸纳、嵌入到乡村治理之中，主要产生了三方面的治理效果。其一，拥有先进管理理念的金融机构将社会征信体系和乡村信用体系融合起来，既为评价农村信用提供了可靠依据和有效手段，又提升了乡村治理科学化和标准化的水平，提高了普惠金融的覆盖面。其二，农户信用的等级化有利于解决市场信息不对称的问题，有利于降低金融借贷风险，在一定程度上能缓解、甚至破解农村借贷难的问题。此外，农村信用体系使农村的传统信用加速转变为现代信用，激活了农村闲置资本，增强了金融的流动性，扩大了农村市场的交易规模，帮助农民扩产增收，推动了农村经济的发展。其三，以此为带动，让更多的资本流入农村，可以缓解政府扶贫财政支出的压力，赋能乡村振兴。农村信用是创新金融供给，提升乡村治理效能的重要机制。

第二，农村信用体系建设丰富了乡村治理方式。农村信用奖惩机制能否提升乡村治理效能的关键，在于它是否适应乡村治理的社会环境，能否准确、有效地回应村民需求。农村信用体系建设在以下四个方面丰富了乡村治理方式。一是促进了乡村普惠金融的发展，信用度高的村民的资金需求，得到了更高的回应。二是根据不同信用评级结果，村民可以获得不同额度的贷款，有助于正向激励、引导村民主动维护信用、有效提升信用水平。三是农村信用体系能够将农村金融改革和精准扶贫理念结合起来，激发村民脱贫的积极性，使之成为自主、有效推动乡村振兴的力量，最终达到治理贫困的目的。四是村民信用的数字化可以形成横向比较的信用分，不同农户差别化的信用评定结果的公开，能够达到正向激励和负向惩戒的效果。所以农村信用体系中的奖惩机制既是金融创新，又是社会治理创新，丰富、充实了乡村治理方式。

第三，农村信用体系建设促进了多元主体的协同参与。新中国成立以来，基层政府主要承担了乡村的政治、经济、社会管理功能。改革开放后，乡村自治体系逐步建立，“乡政村治”治理模式逐渐确立。在这一模式中，乡镇政府负责各村行政管理，并通过领导村民选举产生村委会开展自治。在乡村治理结构中，乡村的“两委”依然是政府权力的延伸。随着经济社会的深刻变革，乡村治理缺少的是多元主体间的协调与联动〔25〕。在农村信用体系的带动下，公安、税务、财政、教育、金融等政府部门与金融机构一体化地合作，自上而下确立了制度性的安排，集合了多元主体力量，共同发挥治理作用，为乡村治理打造了以信用为连接的多元共治体系。

第四，农村信用体系建设完善了乡村自治模式。在农村，强有力的血缘关系交织、重叠，形成比较稳定的熟人信用共同体，主要依靠儒家伦理道德和乡绅自治的行为模式来维持乡村社会的秩序和稳定〔26〕。虽然这种源于农业文明的乡村自治模式有很多的弊端，目前依然是我国农村治理的重要基础和重要背景之一。在新时期，基于地缘划分形成的“网格”成为村民自治和信用监督的单元，以信用规制作为治理工具，完善了乡村自治模式。通过开放互动的“网格”管理体制，农村信用体系“网格”内的农户成为地缘“邻居”，弱化了血缘和人情的束缚，在一定程度上，重构了以现代信用为基础的乡村社会。农村信用体系既可以保证政府实施精细化治理理念，又能够回应村民相互支持、相互监督的自治需求，提升了村民参与乡村治理的主体地位，完善了乡村自治模式。

（二）农村信用体系提升乡村治理效能的作用逻辑

如果没有家庭联产承包责任制的制度安排，那么农民自治就缺乏政策环境和利益空间。〔27〕经济基础决定上层建筑，如果没有产业经济的发展，乡村治理就缺少物质基础，农村发展、乡村振兴、精准扶贫都成了空中楼阁。经济没有快速发展是农村治理问题及其矛盾产生的重要原因，发展农村经济是解决这些复杂问题的重要途径。“五位一体”农村信用体系表明，在乡村治理过程中引入信用要素，用制度手段呈现、凝结农村信用、农户信用，可以将金融之“水”灌溉到农村、农业中，可以滋润农村发展的“干旱”之路，夯实乡村治理的根基。从“五位一体”农村信用体系建设的实践看，农村信用体系能激活乡村治理的内生动力，提升乡村治理的制度化水平，培养乡风文明，提升乡村治理能力，有效消解乡村的治理风险，从而达到提升乡村治理效能的目的。

其一，农村信用体系建设激活了乡村治理的内生动力①。改革开放以来，在农村经济中，家庭联产承包责任制确立了农民的主体地位。这一生产关系的巨变重塑了农村的经济结构和社会结构，赋予了农民自由安排生活和自主发展经济的责任。与之相随，通过民主选举、决策、管理与监督，村民委员会这一基层群众自治组织成为了村民协商自治的主要组织。然而，在集体经济基础比较薄弱的农村，由于经济个体化越来越突出，村委会的治理能力没有提升，反而下降。在一些乡村中，村委会发挥的作用较小，带动村民致富的能力和动力都没有提升。由于村委会组织能力缺乏，更缺少提升农民物质权益和民主权利的耦合机制，乡村治理的内生动力就激发不出来，诸多村民只关注自身利益而不注重集体利益。同样，由于金融等其他治理力量和乡村发展联系相对松散，对农村发展、治理促进的作用较小，现有的农村金融体系很难把农民对于美好生产生活的向往同农村发展和乡村治理制度结合起来。随着我国城市化进程的加快，农村人口流出，空心村、留守村的形成，乡村治理遭遇了深层困境，既缺乏内在动力，也带来了政民关系的变化。而农村信用体系将农村发展与乡村治理整合在一块儿，激活了乡村治理的内生动力。一是激活了乡村治理的责任。农村信用体系引入乡村治理体系后，农村信用体系将不同的政府部门纳入到了乡村治理体系中，政府体系、专业性金融性机构和乡村发展、乡村治理的责任联系就重新建立了起来，从而进一步紧密了政府体系、金融体系同农村发展和乡村治理的联系。二是通过公开方式吸收村民意见激活村民自治的信念，因为信用评价指标体系的确立、信用信息的采集、评级和应用是村民自治价值实现的表现形式。三是通过丰富的信用应用场景，农民感受到了信用资本带来的切实回报，提升了村民参与乡村发展的积极性，激活了村民自主发展动力。四是农村信用体系反映了农民行为轨迹，科学的信用指标可为村民“信用画像”，信用规制成为激活乡村治理内生动力的“无形之手”。

其二，农村信用体系建设提升了乡村治理的能力。农村治理关系的松散是提升乡村治理效能，缺乏工具和方法的重要原因之一。自我國社会征信体系建立以来，信用的社会价值逐渐呈现。在设计理念和作用范围方面，社会征信体系和社会信用体系不同，前者以经济利益为指向，以提升还款能力为目标;后者以社会治理为取向，以提升社会治理效能为目标。2014年，随着我国社会信用体系建设的发展，原来拘泥于商业领域的“信用”，逐步扩大、辐射到公共领域和社会领域。无论是政务诚信、司法公信、社会诚信，还是商务诚信都兼具市场治理和社会治理的双重属性。以社会信用体系建设来推动社会协同治理，成为理论界和实践界普遍接受的观念。新时期提升乡村治理能力需要创新治理机制，需要改善政府与乡村的关系来激发乡村治理的深层活力。在新时代以人民为中心的发展思想的指导下，乡村治理和社会发展都需要整合多元治理主体的力量。以社会多元力量共担治理责任实现从总体支配到技术治理的结构性转型是一个新的治理方向。〔28〕农村信用体系的建立，加大了普惠金融资源的供给，银行的智慧乡村综合管理服务平台，为农民提供多种业务服务，构建了线上与线下相融合的乡村便民服务体系〔29〕。它通过机制嵌入更好地发挥了金融的乡村治理功能，成为乡村治理方式，既革新了乡村治理技术，又丰富了政府治理乡村的抓手，更容易达到提升乡村治理效能的目的。

其三，农村信用体系建设消解了乡村治理的风险。长期以来，我国农民整体收入水平、购买力低于城市居民，一些农村成为低收入群体的聚集地。阿马蒂亚·森强调，“在发展中国家应对各类未知风险的过程中，侧重保护弱者的兜底性福利制度和政策对于社会稳定至关重要”〔30〕。乡村治理风险主要来自乡镇、村组织执行政策的偏离、失效，抑或抵制。一段时间以来，政策红利不足、乡村发展缓慢、个别村民不信任基层政府带来冲突，这些都是需要解决的重要问题。农村信用体系嵌入乡村治理后，成为了有力的乡村治理工具，因为信用评价结果为上级政府指导、监督和任免基层干部提供了重要参考指标。此外，农村信用体系能降低村民的融资成本，提升乡村信用的价值，有利于提升农民收入、改善生活水平。农村信用体系建设增强了农民抵抗经济风险和社会风险的能力，提高了村民的心理安全感，减少了不稳定因素，增强了农村社会的韧性，有利于防止经济压力和社会问题的双向传导和相互强化〔31〕。农村信用体系使乡村治理更公开透明，可以预防基层腐败，从而有效降低乡村治理风险。

其四，农村信用体系提升了乡村治理的法治化水平。法治是乡村治理的价值基础和要求。农村生態环境治理、经济运行、矛盾纠纷的解决都需要发挥法治理性的权威价值;乡村发展需要制度性支持，乡村治理的合法性、合理性需要制度红利为基础。推进国家治理的现代化，其核心是推进国家治理的法治化。〔32〕然而，我国乡村社会差别巨大，宏观的法律法规很难照顾到乡村治理的独特性，农民法律意识较为淡薄，在乡村治理过程中融入法治系统，往往会面临“效率贴现”陷阱。从“五位一体”农村信用体系实践过程可以看出，随着农村信用体系的嵌入，农村经济、政治、文化、社会、生态文明五个维度都被制度化，从而提升了乡村治理的制度支持和制度化水平。农村信用体系在党的领导下，在各种行政力量、经济力量和社会力量共同推动下，乡村治理制度化、法治化水平得到提高。信用采集、信用评价、信用结果的运用，不仅包含了党和政府的意志，还体现了农民、村民委员会、农村经济主体及其他组织的意志，从而使乡村治理有章可循、有法可依，促进了村民依规办事、依法办事的法治意识。农村信用体系的适用范围更广泛、适用方式更灵活，既降低了乡村法治的成本，又可以解决乡村治理的制度瓶颈;既改善了政府治理乡村的方式，又提升了乡村自治的制度水平。

其五，农村信用体系推动了乡村文明进步。“道德是适应一定经济基础和阶级需要而产生的一种社会意识形态，以独特的方式为经济基础服务，并随着经济基础的发展变化而发展变化。”〔33〕随着社会转型加速，多元文化冲击乡村传统，乡土文明对农民的约束力越来越弱。城市发展的“虹吸效应”加剧了乡村流动，“熟人社会”正在逐渐离散。当前随着农村信用体系的嵌入，整合、外化和稳定农村信用，乡村治理机制发挥着农村信用的“软治理”优势。这是提升乡村治理效能十分重要却极容易被忽视的思路。因为科学有效的信用信息采集和信用评价技术能客观反映村民的信用状况，而农村信用体系内含传播农村信用信息的机制，所以，农村信用体系激活了农村“熟人社会”的信用资源，建构了以契约和信息为基础的新型信用关系。通过信用信息的共享，多部门联合奖惩，乡村社会中“好人有好报，坏人会惩戒”的社会共识将进一步深入人心。在一定程度上，农村信用体系替代了乡贤和宗族首领的带领作用，增强了信用文化的覆盖范围和约束力，为乡村治理营造了良好的社会基础和舆论氛围。农村信用体系的持续建设和不断应用，将逐步推进乡村文明的快速提升。

（三）农村信用体系提升乡村治理效能的制约因素

作为一种新的乡村治理方式，以农村信用体系提升乡村治理效能，具有很好的创新性和治理价值，但农村信用体系建设仍处于探索阶段，依然面临诸多制约。

首先，农村信用评价指标体系有待完善。在一般意义上，在所有的信用体系中设置奖惩机制，都是运用信用评价结果对信用主体实施有差别的激励或惩戒。但是，以何种信用奖惩机制来达到信用规制的效果，无论在理论和实践层面都是难题。其实，任何信用体系中最关键的是评价指标体系，同样，制约农村信用体系提升乡村治理效能的关键因素也是评价指标体系。“五位一体”农村信用体系将村民房屋面积、家电种类和家庭成员人数以及健康程度等家庭固有属性列为信用评价指标，是否合理，有待商榷。毕竟，村民家庭的发展状况与历史缘由和固有的经济状况等因素相关，仅将农户现有经济状况简单统计，以此作为信用评级指标，是否合情合理，是否可能削弱农村信用体系的治理效能，还有待观察。此外，“五位一体”农村信用体系未设置明确的信用修复机制。根据广西A县农村信用建设实施方案，在信用评级结果公示7天内，村民可提出异议;信用评级结果一经确认便有三年有效期，期间可按年根据信用转变情况进行修正。由于理论界对信用修复研究不够，相关修复办法和修复流程未有正式规定，村民信用修复的需求难以满足。为使农村信用体系更加快捷化、人性化，要允许失信村民通过信用培训、信用承诺、公益活动等方式修复信用，迅速改善信用评级结果。

其次，村民的治理主体作用尚未充分发挥。乡村治理的现代化是人的现代化。〔34〕村民是乡村治理的直接受益者，也是政策效果的最终衡量者。不论是建设农村信用体系还是推进乡村治理现代化，尊重农民的主体地位，发挥农民的主体作用，维护农民的主体权益，都非常关键。从“五位一体”农村信用体系看，村民的主体作用还需要进一步发挥。一是大多数村民自主参与乡村事务的积极性不高，这与既有的乡村治理环境有关;二是一些村民缺乏现代金融意识，对信用评价结果关心不够，应用不够;三是一些行政人员工作方式简单，权力意识强，致使村民只能处于服从地位;四是参与渠道不畅通，随着外出务工的村民增多，村民的参与度较差，因此相关信用评级指标体系以及程序设定，都难以广泛听取意见。在以农村信用体系提升乡村治理效能的过程中，这些制约因素都需要认真消除。

最后，多元主体的协同治理效果有待提升。信用是一个覆盖面很广的要素，农村信用体系可辐射到村民生活的方方面面。在农村信用体系建设中，政府、金融机构、村民和其他农村组织都是参与主体。只有各主体充分合作，才能完善农村信用体系，提高乡村治理效能，这是一个基本原则。从“五位一体”农村信用体系的实践看，虽然初步形成了多元主体共治的格局，但农村信用体系建设仍处于探索和发展阶段，建立健全党委领导、政府负责、金融机构主抓、村级组织与农民参与的高效治理机制，任重道远。一方面，合作是人类社会最难的问题之一。目前，社会治理中的多元主体对农村信用认识不够，要达成有效合作，提升治理的效率，也是非常困难的。另一方面，从协同主体的力量来看，在多元主体的格局中政府、金融机构、政府内各部门间的力量不一，村民和农村社会组织难以获得充足的话语权，协同难度较大。此外，主体间权责分配不均也容易形成责任推诿，既削弱了主体合作的力量，又增加了农村信用体系的治理成本，不利于提升乡村治理效能。这些也是以农村信用体系提升乡村治理效能的关键问题。

三、以农村信用体系提升乡村治理效能的政策建议

“十三五”时期，在《社会信用体系建设规划纲要（2014-2020年）》的指导下，各级政府颁布了信用规划，促进了信用基础设施建设，农村信用体系建设得到了提升。“十四五”时期，我国农村信用体系建设必须加强党委领导，政府负责，相关主体协同共建共享，从而达到提升乡村治理效能的目的。

其一，完善信用评价指标体系，以法的赋能推进农村信用体系建设。目前，作为治理工具的农村信用体系依然是新事物，信用法律体系不健全，信用立法难度较大，理论研究相对不足，基层政府实践常常面临“摸着石头过河”的窘境。进一步规范农村信用制度体系建设，不仅是“民之所向”，更是“政之必需”。法的赋能是我国社会信用体系推进的有效路径。〔35〕推进农村信用体系建设进入法治化轨道是赋能乡村提升治理效能的主要任务，而以法赋能的基础是完善农村信用评价的指标体系。为了协同推进农村信用体系建设，需要重点解决以下三个方面的问题。一是要逐步形成科学的信用评价指标体系。理论界和实践界要深入调研农村发展现状、农村信用现状，了解农村、农户、农民对信用的需求，形成有效的信用指标体系，具体细化相关措施，完善农村信用指标体系。二是促进正式制度和非正式制度的融合共治。非正式制度是人们在长期社会交往中自发形成，并被人们无意识接受的行为规范，主要包括意识形态、价值观念、道德以及风俗习惯等。〔36〕乡村治理中的非正式制度具有“亲民性”，可以补充兼容正式制度。通过村规民约、塑造新习俗等方式，使农村信用融入社会共识和道德规则，协同作用，有利于提升乡村治理效能。三是防止信用泛化，要从制度法规层面明确信用结果的使用边界，增强以农村信用体系治理乡村的合法性。

其二，全面践行社会主义核心价值，培育现代的农村信用文化。农村治理是一种现实行动，农村信用体系建设的基础是农村信用文化的变革〔37〕。在新时期，农村信用体系能否扎根乡村治理，与农村信用文化环境紧密相关，培养农村的现代信用文化是加强农村信用体系建设的重要路径。一是深化对农村信用体系的认识。通过定期举办讲座、学习班，邀请专家解读重要会议和文件精神，提高镇村干部特别是村民对农村信用体系治理价值的认识。二是加强农村诚信文化教育。要综合运用政府网站、报纸、标语、电视、广播、新媒体等多种渠道、多途径宣传、践行社会主义核心价值观，推广国家惠农政策，普及金融知识，提高农村信用意识，营造良好的农村信用环境。三是加强信用惩戒机制的运用。要借助宣传媒介特别是新媒体开展“守信村”“守信村民”等示范创建活动，通过榜样力量引导农民形成“守信光荣、违信可耻”的意识，树立诚信村民和诚信村落的形象。四是科学控制信用评估结果的应用范围、力度和针对性。总之，各级基层政府、村委会要有效总结，因地制宜，及时完善农村信用体系，特别是要提升农民的信用理性，使信用传统、信用意识、诚信美德转化为守信、守法的自觉，培育现代农村信用文化。

其三，坚持党的领导，发挥多元主体作用，三治融合提升协同乡村治理效率。办好中国的事情关键在党。从宏观方面而言，一是要健全党委领导、政府負责、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的现代乡村社会治理体制，充分发挥党领导下的自治、法治、德治相融合的乡村治理体系;二是要调整政府与社会、政府与市场的关系，引导多方力量参与乡村治理，形成多元主体融合互动的长效机制，形成有效协同治理的路径。从微观方面而言，一是积极培育其他社会治理主体，充分发挥经济合作社、专业协会以及农村公益志愿者等在政策宣传、村民服务中的积极作用;二是消除信用信息共享壁垒，重视信用信息共享，动态调整乡村治理多元主体的利益诉求，建立平等有效的商事机制，充分发挥多元主体的治理功能;三是通过听证会、议事会等形式，充分发挥“村两委”的组织功能，广泛听取意见，完善公共事务监督机制，渐进性地推进农村信用体系建设。

综上，作为乡村治理体系的重要一环，将农村信用体系嵌入乡村治理，加快乡村振兴进程，推动农业、农村的高质量发展，实现乡村治理体系和治理能力的现代化，是“十四五”时期乡村治理的重要问题，既需要理论工作者积极关注、深入研究，又需要多元治理主体协同实践。我国乡村广阔、发展阶段差异性大、文化习俗多样，以一套农村信用体系来提升乡村治理缺乏科学性与有效性。在全面建设社会主义现代化国家新征程背景下，如何因地制宜，以农村信用体系创新乡村治理模式，提升治理成效，加快推进乡村治理现代化，实现乡村振兴的战略目标，依然需要理论界和实践界着重关注。

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