澳新两国对“一带一路”倡议的认知比较与机制化建设

岳圣淞

（中国社会科学院亚太与全球战略研究院，北京 100003）

南太平洋地区（以下简称南太地区）独特的自然地理条件赋予其特殊的地缘战略意义，使其成为域内外大国影响力交织与博弈的重要平台。澳大利亚和新西兰是南太地区综合实力最强的两个国家，能够对域内其他国家施加重要影响，因而成为该地区的权力中枢和沟通外界的重要通道。时至今日，域外国家在南太地区的活动仍须很大程度上借重于两国发挥的枢纽与媒介作用，也因此要在特定问题上顾及两国的态度与反应。中国始终重视澳新两国在“一带一路”建设中的关键角色，视其为构建“海上丝绸之路”南太支线的战略支点与重要合作伙伴。正因如此，两国对这一倡议的认知及由此形成的政策趋向将对未来“一带一路”框架下的南太地区合作产生重要影响。本文旨在通过对比两国对“一带一路”认知观点的异同，从地缘政治、对华认知和中美战略博弈等三个维度以解释认知形成的原因，并在此基础上提出中国应对的建议，从而展现机制化建设的未来。

一、澳新两国对“一带一路”倡议的认知对比：观点及趋向

随着“一带一路”倡议由规划布局进入落地深耕阶段，其作为国际合作机制的内涵也随着国际社会认知的深入而不断得到扩充和延展。由于辐射地域广阔，不同地区、不同国家因认知背景差异而选择从不同角度理解“一带一路”倡议。澳大利亚和新西兰对这一倡议的观点具有鲜明的本土化特质，是结合自身利益诉求、在特定的南太平洋语境下形成的对这一倡议本质、内涵和影响的系统性解读，具体可以划分三个层次：第一，探讨“一带一路”基本属性和目标对澳新乃至整个南太地区发展的意义；第二，通过对具体项目进展的考察，从机制层面评估“一带一路”的标准化水平；第三，对“一带一路”合作在南太地区现实效益与影响的评价。

（一）认知观点

在有关“一带一路”倡议属性和目标的讨论中，澳大利亚表现较为活跃。自2017 年以来，随着南太地区多个岛国相继签署共建“一带一路”协议、具体项目逐步落地，澳国内各界关于如何认知及应对“一带一路”的讨论日渐升温。2017 年3 月，澳大利亚智库洛伊研究所发布了《理解中国“一带一路”》研究报告，较为完整地阐述了澳国内对“一带一路”根本属性认知的两种代表性观点——将其界定为具有经济属性、但实质具有战略性质的政策工具，或是单纯的国际经济合作机制。①Peter Cai, Understanding China’s Belt and Road Initiative, Lowy Institute, March 2017, pp.1-2.报告认为，出现认知差异的主要原因是利益视角的不同，前者主要代表了澳政界保守派和部分学者的观点：随着“中国威胁论”和“中国渗透论”在澳持续蔓延的背景下，这一观点意图借助中国议题进一步推动对外政策向保守化发展，以维护澳区域主导的权力地位，因而体现出对中国政治和经济影响力以及中国塑造和引领国际规范的“软实力”在澳本土乃至整个南太地区持续强化的忧虑；后者主要是源自澳地方政府和商界的观点，认可倡议为澳带来的发展机遇，支持在改善基础设施条件的同时，通过加强双边经贸合作提振低迷的实体经济。但也有澳方学者结合对中资企业近年来在澳投资规模和增速的分析指出，鉴于中国已成为澳第一大贸易伙伴，中国对澳投资正在改变着澳本土的经济结构，导致对华依赖度持续上升，因此在未来推进“一带一路”合作过程中，应首先考虑优化利益分配模式，在确保澳自身利益的前提下实现双赢。②Greg Earl,“Economic Diplomacy: Australia’s BRI, Aid Revamp and Integrating,” The Interpreter by the Lowy Institute, November 19.但也应看到，随着澳方自2019年底开始采取的一系列负面对华政策行动，中澳关系水平急转直下；受此影响，澳官方趋于负面的“一带一路”认知不断得到强化。

新西兰各界对“一带一路”倡议属性和意图的认知总体上并未出现明显分裂，对“一带一路”倡议为新西兰经济社会发展所提供的促进作用普遍抱有积极预期。③Jason Young and Jake Lin, The Belt and Road Initiative: A New Zealand Appraisal, Wellington,NZ: New Zealand Contemporary China Research Center, Victoria University of Wellington, August 2018, pp.15-18.这种认知得益于长期以来新政府总体积极的对华政策，以及中新经贸关系发展的良好势头——在贸易自由化方面，新西兰始终走在发达国家前列。2008年起生效的中新自贸协定是中国与发达国家签署的第一个自贸协定，两国在2019年再次完成新一轮自贸协定升级。升级后的自贸协定已涵盖了包括货物、服务、投资、基建等十几个合作领域，以适应迅速增长双边贸易和投资的需求。在此背景下，面对全新的“一带一路”倡议，新西兰更迫切希望了解“一带一路”将为新西兰带来何种“边际收益”、如何确保双边关系未来在自贸协定和“一带一路”框架并行的“双轨模式”下继续实现平稳健康发展。④Peter J. Rimmer,“China’s Belt and Road Initiative: Underlying Economic and International Relations Dimensions,” Asian-Pacific Economic Literature, November 2018, Vol.32, No.2, pp.3-9.

在对“一带一路”相关标准和规范的评估方面，澳新两国的关切具有较大共性，具体议题涵盖了金融服务、管理模式、劳工待遇、环保标准和争端解决等。通过将“一带一路”项目实施中的相关标准规范同世贸组织法律框架、联合国贸发会议（UNCTAD）、自由贸易协定（FTA）和双边投资协定（BIT）等相关的既有公认国际规范比照，此类观点普遍认为，在充分考虑项目落地国的物质条件和实际需求的前提下，“一带一路”未来在南太地区的推进应注重机制化水平的提升：如金融服务方面，由于目前参与“一带一路”共建的南太岛国普遍存在经济结构脆弱、抗风险能力低下、政府治理能力不足和法律体系不健全等问题，在对项目落地国的基本经济状况和债务可持续性的评估、以及投融资渠道和方式的确定上，应参考相关领域国际通行的原则和做法，以维护有关各方的利益和区域经济环境的整体稳定；⑤Jason Young,“Belt and Road: Australia Cautious, but New Zealand Sees Opportunity,” The Interpreter by the Lowy Institute, April 2017.在运营管理上，中国企业在海外的运营应区别于其国内模式，注重与项目落地国劳动保障与劳工权益标准对接，保证当地雇员的知情权与参与权；在生产资料配给上，应加大对当地企业的扶持力度，鼓励其更深入地参与项目运作，尽力提高供应链本土化程度；①Alice C. Hughes,“Understanding and Minimizing Environmental Impacts of the Belt and Road Initiative,” Conservation Biology, August 2019, Vol.33, No.4, pp.883-890.在具体项目的生产、运输和实际建设环节设立透明公开的监管与核查机制，在项目建成后建立运营成本的核算机制并提供后期技术支持；②Michael H. Glantz, Robert J. Ross and Gavin G. Daugherty, One Belt and One Road: China’s Long March Toward 2049, Ottawa: Sumeru Books Inc., 2019, pp.108-110.在项目征地、建设施工、资源开发、废弃物排放与污染治理等方面，确保符合当地的环保标准；③Michael Standaert,“Belt and Road Projects Could Spark Climate Tipping Point: Report,” Bloomberg Environment, September 2019, https://news.bloombergenvironment.com/environment-and-energy/belt-and-roadprojects-could-spark-climate-tipping-point-report, 访问时间：2019年12月16日。充分了解项目所在国社会、文化、风俗对项目实施带来的影响，同当地社群进行有效的信息披露和沟通；在争端解决方面，提供涉及贸易、投资、知识产权、产品检验和安全标准以及税法和反竞争法等领域的争端解决机制，保护各方当事人权益，维护公平公正的营商环境。④有关澳新对“一带一路”争端解决机制的研究和观点，参见Daniel Kliman,“China’s Power Play: The Role of Congress in Addressing the Belt and Road,” Asia-Pacific Security Program, Center for a New American Security, June 2019, pp.5-6; Zachary Mollengarden,“‘One-Stop’Dispute Resloution on the Belt and Road: Toward an International Commercial Court with Chinese Characteristics,” UCLA Pacific Basic Law Journal, 2019,Vol.36, No.1,pp.65-66.

在评价“一带一路”对南太地区产生的效益与影响方面，澳新两国视角存在差异。澳大利亚认为“一带一路”项目为南太国家提供了改善基础设施水平的机会，但同时也产生了大量长期债务。债务的可持续性与否、债务规模的增长速度都可能会对有关国家的经济发展产生不同程度影响，进而影响整个南太地区的经济稳定，须加以审慎对待；同时，鉴于南太地区特殊的生态条件，大规模推进基础设施建设还可能对当地的环境造成压力，破坏海洋生态和旅游资源。⑤Roland Rajah, Alexandre Dayant and Jonathan Pryke, Ocean of Debt? Belt and Road and Debt Diplomacy in the Pacific, Lowy Institute, October 2019, pp.22-23.另有澳学者指出，中国的影响力通过“一带一路”在南太地区得以持续放大，改变了此前长期存续的权力格局；特别是在安全领域，应当警惕中国在基础设施建设中的“军事化”倾向。澳大利亚作为域内主要大国，有必要在对外战略上作出相应调整。⑥Richard McGregor and Jonathan Pryke,“Australia Versus China in the South Pacific,” Nikkei Asian Review, November 2018.不仅要加强同域内有关国家的协调，也要同域外大国如美国、印度和日本展开合作。

相比之下，新西兰对“一带一路”在南太地区的效益和影响的评价更为客观。主流舆论肯定了“一带一路”基础设施投资对南太岛国经济发展的重要意义，认为中国的优势产能与港口建设经验将为南太地区航运水平的提升提供重要推动力。⑦这一观点是新西兰前驻华大使、现任惠灵顿维多利亚大学当代中国研究中心主任托尼·布朗尼（Tony Browne）于2019年11月15日在与中国社会科学院亚太与全球战略研究院调研团成员座谈时所发表，谈话记录由笔者自行整理。值得注意的是，新西兰对参与“一带一路”在南太岛国的共建项目兴趣浓厚，对开放第三方市场合作的前景与机制建设尤为关注。2018年8月，惠灵顿维多利亚大学当代中国研究中心发布题为《一带一路：来自新西兰的评估》的研究报告，从战略意义、经济影响和社会效益三个维度对在瓦努阿图、库克群岛、巴布亚新几内亚和斐济等国已经落地的十余个“一带一路”共建项目展开分析。报告针对项目推进中可能涉及的金融、安全、环保和社会等领域问题指出，南太地区复杂的自然与人文条件可能带来种种挑战，对于中国来说，短期内试图独立克服这些困难代价高昂，将面临较高的法律和道德风险，处理不当可能对“一带一路”的国际声誉带来负面影响。新西兰在同南太岛国的长期交往中积累了丰富的经验，且有意愿同中国合作、发挥互补优势，因此中新两国应考虑开展第三方合作，共同开发南太市场，进一步拓展合作的空间和范围。更重要的是，新方可通过此举避免同中国的恶性竞争，并一定程度制衡来自澳方的压力。

（二）政策趋向

总体上，澳大利亚地方政府和商界对参与“一带一路”合作普遍表现积极，与联邦政府的态度形成对比。①Jane Golley and James Laurenceson,“Australia and the BRI: Cooperate, Compete or Challenge,” Asia Society Australia, July 2019, https://asiasociety.org/australia/australia-and-bri-cooperate-compete-or-challenge, 访问时间：2019年12月14日。受国内不同政治派别和公共舆论的影响，联邦政府对“一带一路”倡议的态度始终犹疑不决、不做倾向性表态。从具体的政策行为上看，联邦政府的态度趋于“折衷”（neutral），暂不考虑在国家层面签署全面合作协议，也不支持地方政府签订相关协议，但鼓励澳企采取“一事一议”（case-by-case）方式、在明确风险和盈利前景的前提下参与共建“一带一路”的具体项目。②Elena Collinson,“Australia and the Belt and Road Initiative: An Overview,” Facts by Australia-China Relations Institute,UTS, December 5, 2017, pp.5-7.面对国内保守派的疑虑，联邦政府呼吁澳企在无法确切评估风险的情况时，参考国际通行的标准，提高合作透明度，以维护自身利益。这体现出澳官方面对”一带一路“倡议所展现出的复杂心态——既不愿放弃“一带一路”所带来的重要发展契机，亦无法完全无视澳国内对华战略疑虑的呼声，因而选择以间接方式表达政策默许，同时提出制度标准以回应保守派关切。③Myriam Robin,“Benefits of China’s One Belt One Road to Flow to Australia,” The Australian Financial Review, May 16, 2017, p.27.澳总理斯科特·莫里森（Scott Morrison）在2018 年10 月接受采访时表示：“澳大利亚期待与中国在符合国际标准的管理水平和透明度基础上，加强在区域投资和基础设施发展方面的合作”。④Li Xin and Ke Dawei,“Exclusive: Australia’s Prime Minister says China not targeted by investment restrictions,” Caixin, October 9, 2018, https://www.caixinglobal.com /2018-10-09 /exclusive-australias-primeminister-says-china-not-targeted-by-investment-restrictions-101333112.html., 访问时间：2019年12月25日。2019 年“第二届一带一路国际合作高峰论坛”期间，澳外交贸易部常务副部长孙芳安（Frances Adamson）再次强调，“澳大利亚已准备好更加深度参与‘一带一路’合作……但合作应符合国际通行的管理标准，且能够保证债务可持续性”。⑤Frances Adamson,“Remarks at Australia-China Reception, Ambassador’s Residence,” Beijing, April 25,2019, https://china.embassy.gov.au/bjing/Speech190425.html.,访问时间：2019年12月25日。

新西兰官方和各界对参与“一带一路”倡议的总体态度较为明朗。在前任新西兰国家党执政期间积极对华政策的驱动下，双边经贸合作水平不断提升。目前，中国已经成为新西兰第一大贸易伙伴和第二大外资来源国；双方于2018 年正式签署关于加强“一带一路”倡议合作安排的备忘录，新西兰由此成为首个同中国签署相关协议的西方国家。但自2017 年新西兰工党与右翼政党新西兰优先党（New Zealand First）组成联合政府执政以来，新方政府内部开始出现对华认知的消极声音。相较于新西兰国家党和工党两大主流政党，新西兰优先党成立时间较短，在国内和对外政策方面均较为激进，体现出强烈的本土意识和保守主义倾向。①Stephen Jacobi ed, Belt and Road Initiative-A Strategic Pathway, PWC & New Zealand China Council,March 2018, pp.34-36.在对华政策方面，新西兰优先党曾数度渲染所谓“中国影响力对新西兰本土的威胁”，消极看待不断扩大的中新经贸合作，对中新自贸协定持反对态度，等等。2018 年3 月，新西兰外长、新西兰优先党创始人兼党魁温斯顿·彼得斯（Winston Peters）在接受新西兰媒体采访时指出，在尚不清楚参与“一带一路”倡议可能会为新西兰带来何种影响的情况下，前任政府签署“一带一路”协议之举“过于仓促”，可能会对新西兰及南太地区其他岛国带来不可预知的经济和安全风险。他指出中国对南太岛国的援助规模正逐渐超过新西兰，因此呼吁新西兰政府立即修订对南太平洋岛国的援助政策，大幅提高援助比例，以体现新西兰同南太岛国间的“传统关系”。②“NZ Foreign Minister Questions China’s Influence in the Pacific,” Pacific Media Watch, March 4, 2018,https://asiapacificreport.nz/2018/03/04/nz-foreign-minister-questions-chinas-influence-in-the-pacific/, 访问时间：2019年12月16日。

尽管新西兰优先党的对华立场对中新关系的负面影响有限，从长远来看，中新双边的务实合作大局不会被左右，③这一观点是新西兰-中国关系促进委员会首席执行官史蒂夫·杰科陛（Stephen Jacobi）于2019年11月15日在与中国社会科学院亚太与全球战略研究院调研团成员座谈时所发表，谈话记录由笔者自行整理。但这种地域保守主义对“一带一路”推进可能产生的影响仍旧值得关注——事实上，新西兰始终对域外国家在南太平洋地区的经济活动持保留态度。对近年来日本和英国等国家不断增加对南太岛国援助规模的做法，新西兰也曾提出质疑，认为域外国家并不了解南太平洋地区的实际情况，特别是南太不同岛国差异化的发展需求，因此“域外大国实施援助的出发点并不总是为南太平洋地区的国家考虑”，“域外国家的援助机制缺乏应有的透明度，过度介入只能对这一地区的稳定与繁荣带来负面影响”。④“New Zealand may exit China’s Belt -Road scheme,” SBS News, February 2018, https://www.sbs.com.au/news/nz-may-exit-china-s-belt-road-scheme, 访问时间：2019年12月26日。但与此同时，新西兰也逐渐意识到，受自身经济规模限制，新西兰的援助已无法满足南太地区迅速增长的基础设施投资需求。据统计，2018年新西兰对外援助和投资占GDP的比重仅为0.21%，约合4.3亿美元。⑤新西兰2018 年的国民生产总值（GDP）约为2049.24 亿美元。数据来源：世界银行国别数据（新西兰），2019 年1月，https://data.worldbank.org/country/new-zealand，访问时间：2019年12月26日。2030年前，南太平洋地区的总体投资需求预计将超过31亿美元，仅凭澳大利亚和新西兰两国的援助已无法满足旺盛的投资需求。而一味排斥域外国家参与南太地区投资反而会招致南太岛国的反感，更无助于维护其在南太地区的影响力和声誉。基于现实考量，新西兰逐步改变了对域外国家参与南太地区投资建设的态度，但仍希望推动合作机制的规范化和透明度水平，以确保自身利益。

二、澳新“一带一路”认知的形成动因：地缘政治、对华认知与中美博弈

澳大利亚和新西兰对“一带一路”倡议的认知体现了两国对中国在南太地区活动的基本态度，也反映出两国试图同中国在南太地区围绕“一带一路”框架展开长期互动的行为逻辑。其中，地缘政治、对华认知与中美博弈是影响澳新认知与决策的三大关键动因。

（一）地缘政治

南太地区独特的历史与地理条件造就了澳新两国复杂的地缘身份。其中，澳大利亚和新西兰地理上相互毗连，具有相近的历史经历，同属英联邦国家，在政治、经济、安全及人文社会等领域均形成了较之于普通国家间更紧密的官方联系。在涉及共同利益的区域对外战略上，两国总体保持了较高协同性，“澳新”（ANZ）一词所代表的不仅是单纯的地缘概念，更是一种利益共同体的身份指称。但同时，两国对彼此内在身份的认知却并不对等——凭借在南太地区的综合实力优势，澳大利亚长期以“地区领导者”身份自居，以各种方式对包括新西兰在内的南太国家施加权威影响；新西兰始终试图摆脱这种影响，在特定问题上与澳大利亚立场保持距离，以示其决策的独立自主。①Robert Ayson,“Choosing Ahead of Time? Australia, New Zealand and the US-China Contest in Asia,”Contemporary Southeast Asia, December 2012, Vol.34, No.3, pp.338-364.这也是两国对“一带一路”倡议认知及近年来对华政策趋向产生明显差异的原因之一。

在处理同南太其他国家关系时，澳新则倾向于以共有身份维护一种“准从属”（quasi-subordination）关系，视整个南太地区为自身的势力范围。②Stuart Macintyre, A Concise History of Australia (Fourth Edition), Melbourne: Cambridge University Press, 2018, pp.56-89.南太地区大小岛国分散于广阔海域内，形成了地理上各自独立，但区域治理上相互依存的独特交往模式。③Tim Bryar and Anna Naupa,“The Shifting Tides of Pacific Regionalism,” The Round Table, March 2017, Vol.106, No.2, pp.155-164.历史上，两国对南太岛国的控制自殖民时期就已开始。二战后，美国选择由澳新两国代为施加对这一地区的实际影响。④Pan Chengxin, Matthew Clarke，and Sophie Loy-Wilson,“Local Agency and Complex Power Shifts in the Era of Belt and Road: Perceptions of Chinese Aid in the South Pacific,” Journal of Contemporary China, May 2019, Vol.28, No.117, pp.387-390.南太地区多数岛国直至20 世纪70 年代中期才在全球反殖民化运动中陆续实现独立，但澳新两国的影响始终占据主导。⑤Matthew Castle,“Embedding Regional Actors in Social and Historical Context: Australia Integration and Asian-Pacific Regionalism,” Review of International Studies, 2018, Vol.44, No.1, pp.151-173.随着澳新保守地域主义意识的不断增强，在身份认同中逐渐生成了一种意图模糊整个南太地区国家间的地理界限的、整体的“自我”（self）身份，在很多国际场合仅强调一种超国家层面的集体身份标签，以区别域外国家的“他者”（other）身份。⑥Stephanie Lawson,“Australia, New Zealand and the Pacific Island Forum: a Critical Review,” Commonwealth & Comparative Politics, April 2017, Vol.55, No.2, pp.214-235.这也是澳新对中国在南太地区活动、对中国与南太岛国关系发展始终密切关注的根本原因。

进入21 世纪以来，中国与南太岛国间的关系发展越发受到关注。2014 年，习近平在访问澳大利亚、新西兰和斐济三国期间，同包括巴布亚和新几内亚总理、斐济总理和汤加首相等8 个与中国建交的南太岛国领导人举行集体会晤，一致同意建立“相互尊重、共同发展的战略伙伴关系”，全面提升了中国与南太岛国间的整体关系水平。⑦韩锋：《中国与太平洋岛国建立战略伙伴关系的重要性及意义》，《太平洋学报》2015年第1期，第3页。此后，斐济、瓦努阿图和萨摩亚群岛先后加入亚洲基础设施投资银行，与中方建交的8个南太岛国全部签署了“一带一路”国际合作框架协议。⑧目前，南太平洋地区（大洋洲）同中国正式签订“一带一路”合作框架协议的国家共9个，除新西兰外，其余8个均为小岛国，包括：巴布亚新几内亚、萨摩亚、纽埃、斐济、密克罗尼西亚联邦、库克群岛、汤加和瓦努阿图。参见“已同中国签订‘一带一路’合作文件的国家一览”，中国亚太经济合作中心，2019 年4 月30 日，http://www.zgyt.org/index.php?c=article&id=8792，访问时间：2019年12月15日。南太地区因此成了新时期中国对外经济合作的前沿地带，为世界所瞩目。

澳新两国始终将经济援助作为其维持在南太地区地缘影响力的关键手段，因而格外关注“一带一路”框架下中国对南太岛国的经济援助与投资行为。事实证明，“一带一路”的政策吸引力正逐步超越澳新两国传统的援助模式，为南太多国提供了新选择和新机遇：①John Gibson and Li Chao,“The‘Belt and Road Initiative’and Comparative Regional Productivity in China,” Asia & the Pacific Policy Studies, May 2018, Vol.5, No.2, pp.168-170.相较于澳新两国附加条件苛刻且规模有限的援助，“一带一路”倡议并无强制约束，通过经济合作与援助相结合的灵活方式，保证了受援国在项目运作中的话语权和决策权，使其能够自主选择更适合自身发展的项目与合作模式，因而受到广泛欢迎。从这一角度来看，“一带一路”在南太地区的推进事实上打破了澳新多年来在这一地区的“援助垄断”，在激发了整个南太地区市场活力的同时，也引发了两国一定程度的疑虑。

（二）对华认知

在“一带一路”的特定语境中，澳新对作为“域外大国”的中国的认知同样影响了两国的决策行为。在战略层面上，澳大利亚将自身定位为“能够在亚太区域均势中发挥关键作用的中等强国”，对由中国崛起而引发的整个亚太地区权力格局的变化非常敏感。②Brendan Taylor, Australia as an Asia-Pacific Regional Power: Friendship in Flux?, New York: Routledge,2007, pp.23-35.长期以来，安全与经济始终是澳对外战略的两大核心议题——既要确保在南太地区的海上打击优势、维护南太地区总体和平与稳定、保持与美国的区域战略协同，又要加强与以中国代表的新兴经济体在经贸领域的合作、维护自身贸易大国地位。这种利益平衡令其在对华政策上始终徘徊于“竞争者”与“合作者”之间难以决断。③徐善品、张涛：《权力·历史·文化：澳大利亚对华战略疑惧的由来》，《印度洋经济体研究》2019年第5期，第32-52页。从近两年来的情况看，受美国以及澳国内舆论对华负面评价的影响，澳对华身份认知的“他者化”倾向逐步显现，主要体现为对中国“地缘影响力竞争者”的身份建构。在澳华人数量持续增加和华人社团影响力扩大、④据统计，截至2018 年底，中国移民已成为澳大利亚第二大外来人口群体，仅次于英国，占澳人口总数的2.4%。同其他国家和族群移民相比，中国移民受中国文化传统的影响程度更深，具有更强的自我身份认同，总体上更难融入澳大利亚主流社群。参见Len Ang,“Engaging Australia’s Chinese Diaspora,” East Asia Forum Quarterly, October-December, 2017, Vol.9, No.4, pp.38-39.中国在南太地区经济活跃度提升、中国与南太国家间关系不断升温以及中方在有关南海问题上的表态与行动被主观地串联拼接，构成了所谓“中国渗透论”和“中国威胁论”的佐证。在这一背景下，“一带一路”倡议的多边主义经济属性被刻意淡化，逐步让位于具有鲜明权力政治和价值观色彩的消极判断，令澳大利亚对“一带一路”的进攻性认知日益固化。

新西兰的对华认知更趋务实和理性，经贸关系始终是新西兰对华政策的基础。“朋友与伙伴”的对华关系定位经约翰·基（John Key）政府确立以来得到广泛认同，⑤约翰·基在2008年至2016年间担任新西兰总理期间积极发展对华友好政策。在其任内有关对华政策的演讲中曾数度以”好朋友、好伙伴“作为对中新关系的定位。2013年4月，约翰·基在”中国-新西兰伙伴关系论坛“上的致辞中再次明确了这一定位。双边经贸关系的持续发展也为新西兰确立积极的对华认知奠定了基础。新西兰视中国为重要的合作者，认为双方在保持“强大而富有灵活性的政治关系”基础上，不断延伸合作领域对两国来说是双赢选择。⑥约翰·基：《推动中新合作关系迈上新台阶》，《全球化》2013年第5期，第117-119页。中国不断扩大的中产阶级群体为新西兰对华出口和投资提供了重要机遇。目前，中国已成为新西兰最大的贸易伙伴，第二大和增长最快的旅游目的地国，最大的留学生来源国以及最重要的外资来源地之一。⑦“New Zealand-China FTA overview,” New Zealand Foreign Affairs & Trade, June 2018, https://www.mfat.govt.nz/en/trade/free-trade-agreements/free-trade-agreements-in-force/china-fta/nz-china-fta-overview/, 访问时间：2020年1月10日。在战略层面上，新西兰虽重视并密切关注中国崛起对其自身的影响，但并不倾向于将中国视为其地缘意义上的威胁与挑战。①Robert Ayson,“China’s Rise: South Pacific Perspectives: Robert Ayson Discusses New Zealand and Australian Security Perceptions of China,” New Zealand International Review, July-August 2011, Vol.36, No.4.这主要是源于新西兰对自身安全利益的界定影响了其对威胁的感知——作为偏离南太地区中心板块的岛国，新西兰将毗邻的澳大利亚大陆视为其天然的安全屏障，将对外防御的半径限定为南太地区周边，以最大限度地避免卷入地缘战略竞争。总体积极的对华认知有效削减了新西兰在理解并接受”一带一路“倡议过程中的战略疑虑，为双边务实合作的开展提供了重要的观念共识基础。

（三）中美战略博弈

同为当今具有全球影响的大国，中美同南太国家战略关系的交织和对外政策影响的叠加构成了当今南太地区大国战略博弈的基本形态。作为域内主要国家，澳新两国的对外决策须以维护地区稳定和自身利益为前提，同时顾及中美两国的态度与反应。因此，两国对“一带一路”的态度也不可避免地受到政策权衡的影响。

在战略关系上，中国将澳新两国纳入“伙伴关系网络”，分别同澳大利亚和新西兰建立了高层级的“全面战略合作伙伴关系”；②中国与澳大利亚和新西兰分别于2014 年建立了“全面战略合作伙伴关系”。笔者认为，这一伙伴关系定位在中国整体的外交体系中处于较高水平。有关中澳、中新伙伴关系，参见Shengsong Yue,“Towards a Global Partnership Network: Implications, Evolution and Prospects of China’s Partnership Diplomacy,” Copenhagen Journal of Asian Studies, 2019, No.2, Vol.34, pp.1-17.美国同澳新两国分别建立了同盟关系，将两国作为在南太地区发挥其同盟体系“轴幅效应”的核心。③“轴辐体系”（hub and spokes）是学界对美国在亚太地区同盟体系结构的别称。美国在亚太地区的盟国包括日本、韩国、菲律宾、泰国、澳大利亚和新西兰，这些盟国围绕在美国周围，形成了以美国为“轴”、以盟国为“辐”的放射状关系网络。美国对特定区域的施加影响力的行动并非由其亲自完成，而是借助于在此区域的盟国间接实现。有关“轴辐体系”的演化及影响，参见Victor D. Cha,“Powerplay: Origins of the U.S. Alliance System in Asia,” International Security, 2010, Vol.34, No.3, pp.171-176.相较而言，中国的伙伴关系结构松散，本质上并无强制性，主要以务实经济合作为纽带；美国主导的同盟体系具有鲜明的安全导向性，且要求同盟友在共同的价值观基础上建立战略互信。不可否认，澳新两国作为区域中等强国的军事实力具有局限性，在安全防御领域依赖于美国主导的区域安全架构；但与此同时，作为出口导向型国家，澳新两国的经济高度依赖于对外贸易，因而对华经贸关系对两国的发展至关重要。在这一背景下，如何在对外政策中同时践行对中美两国的关系承诺、平衡自身的安全与经济利益是澳新两国面临的现实问题。从当前情况看，澳大利亚与美国的政策协同性更强，呈现出明显的“安全上亲美，经济上亲华”的“两面下注”倾向；新西兰得益于自身外交政策的独立传统，在很大程度上避免了被盟友和近邻的舆论所左右：尽管与澳大利亚同为美国盟友，但新西兰在安全政策和对外战略上始终坚持同澳美两国保持一定距离，因而两国大肆渲染的“一带一路”的“地缘安全威胁”对新西兰影响始终有限。

“一带一路”倡议与“印太战略”在南太地区的政策对冲是中美战略博弈的又一体现。自“印太战略”提出以来，外界对其最鲜明的认知莫过于其强烈的地缘战略色彩——仅从其命名便可看出，美国试图将自身在亚太地区的权力影响半径进一步扩展至印度洋地区，同时提升与印度和印太地理范畴内国家在防务领域的合作水平。根据美国国防部发布的《印太战略报告：未雨绸缪、伙伴关系和网络化区域的构建》来看，“印太”所体现出的新的地缘内涵不仅指印度洋区域，还明确涵盖了南太地区。报告指出，美国未来将通过“印太国家伙伴计划”提升同南太地区国家间的关系水平，进一步加强澳新两国在这一区域的主导地位、支持南太岛国的发展，以实现这一区域“基于规则和秩序”的整体繁荣与稳定。①“印太国家伙伴计划”是“印太战略”构建区域网络化的重要措施，旨在通过进一步加强美国与盟友和伙伴间的关系水平，实现战略协同能力的提升。计划到2019年底，美国将与86个国家建立79对伙伴关系。亚太地区除印度外，还包括孟加拉国、柬埔寨、印度尼西亚、马来西亚、蒙古、菲律宾、泰国、汤加、斐济、越南和斯里兰卡等11个印太国家。此外，报告还特别突出了印太战略中有关经济合作的议程——为维护两洋间海上通道对全球海上贸易的核心地位、支持印太国家间的海上商贸往来，拟加大对包括澳新两国和以斐济为代表的南太岛国的基础设施建设投资。②“Indo-Pacific Strategy Report: Preparedness, Partnerships, and Promoting a Networked Region,” Department of Defense, June 1, 2019, p.38.根据美国的设想，印太基础设施投资第一阶段将以日本和印度的“亚非增长走廊”计划为基础，吸引澳新等区域强国参与，加大对地区内具有战略要冲地位国家的基础设施投资，初步形成南亚次大陆的“公路网”和印太“港口链”。

由此看来，印太战略在经济领域，特别是基建投资的规划具有明显对标“一带一路”倡议的意图，未来二者在南太地区的推进过程中将不可避免地在涉及资金、安全、标准和能源等领域展开竞争。作为南太地区的主要国家，澳新两国的态度在很大程度上决定着“一带一路”倡议与印太战略未来在南太地区将引发何种叠加效应，是恶性竞争，抑或是协同推进；澳新的选择不仅影响着自身的发展和利益，还将对南太岛国产生示范效应。总体来看，澳大利亚对印太战略的反应积极，“印太”概念正逐渐被系统地纳入对外政策话语体系，成为澳政府思考和处理国际问题的主要地区概念框架。因此可以预见，在未来相当长时间内，印太战略在澳对外决策中都将获得高于“一带一路”倡议的政策优先级。③周方银、王婉：《澳大利亚视角下的印太战略及中国的应对》，《现代国际关系》2018年第1期，第29-36页。相比之下，新西兰对印太战略的态度更为温和，尽管已明确表态参与由美国牵头的印太基础设施多边合作，但仍对“一带一路”倡议持总体开放态度。④Kai Loyens,“New Zealand Unevils Updated Indo-Pacific Defense Strategy,” Foreign Brief Geopolitical Risk Analysis, JUne11，2019，https://foreignbrief.com/daily-news/new-zealand-unveils-updated-indo-pacificdefence-strategy/, 访问时间：2020年1月17日。

三、中国的应对：目标与路径

鉴于澳新两国现实诉求不同，在推动共建“一带一路”过程中，宜实施差异化合作模式：对澳合作中主推“以民促官”方式，加强同澳地方政府和本土企业合作，打造示范项目、逐步提升“一带一路”在澳美誉度和认可度；同新西兰率先开展第三方市场合作，提升互信水平，确保自贸协定与“一带一路”合作并行不悖、优势互补。在此基础上，为推动南太地区成为“21 世纪海上丝绸之路”的发展高地，还应努力提升“一带一路”合作的机制化水平、构建“一带一路”的话语体系。

（一）中澳合作

澳地方政府和企业总体上对参与共建“一带一路”抱有较高热情，在联邦政府尚未签署全面协议的背景下，“以民促官”无疑是现实选择。目前在澳六个州和两个区中，新南威尔士、维多利亚、西澳大利亚、南澳大利亚和昆士兰州政府均已明确表态希望参与“一带一路”共建，北领地和塔斯马尼亚州已有“一带一路”项目投产或运营。2018年10月，维多利亚州同中方正式签署了“一带一路”合作谅解备忘录。这也是澳大利亚各州区政府同中方签署的首个“一带一路”合作协议。2019年10月，双方签署了“共同推进‘一带一路’建设框架协议”，标志着务实合作进入全面推进阶段。根据维州政府2019年发布的双边合作数据显示，在“一带一路”推动下，维州吸引的中国投资额暨占全澳投资份额的比例已从2017年的8% 跃升至25%，超越了此前制定的十年规划目标。①”Victoria’s China Strategy-Progress Report 2018,” Victoria Government, Review at 25 October, 2019,https://www.vic.gov.au/sites/default/files/2019-01/Victorias-China-strategy-progress-report.pdf, 访问时间：2020年1月25日。未来双方将在贸易、投资、旅游和教育四大领域深化合作，将维州打造成为中澳共建“一带一路”的门户。②“Victoria’s China Strategy,” Victoria Government, Reviewed at 25 October, 2019, https://www.vic.gov.au/victorias-china-strategy, 访问时间：2020年1月25日。

由于澳不同区域的现实条件和需求不尽相同，在合作中应首先考虑同地方发展战略对接，从双边战略契合度高的领域入手，加快打造示范性工程。目前，“一带一路”通过与一批区域发展战略的精准对接，已在澳成功实现多个重大基建项目落地，包括“北部大开发”水力资源基础设施开发项目、维多利亚州西门隧道与东北连接路项目、西澳大利亚皮尔巴拉基础设施一揽子项目和塔斯马尼亚牧牛山风电项目等。此外，在项目推进中注重同当地企业的合作，提升本土化水平以适应当地经济社会发展需求，是打造“一带一路”品牌效应、赢得口碑的关键。在这一方面，可以参考中资企业运营的澳北领地达尔文港项目的做法。自2015年以来，中国岚桥集团运营的达尔文港从高管到员工全部聘请外方团队，保证了港口的专业管理和高效运转。同时，岚桥集团还围绕达尔文港周边布局酒店度假村等旅游基础设施建设，继续加大投资；四年来累计出资100 万澳元资助当地组织机构开展社区活动，为中国企业在当地树立了良好形象。

（二）中新合作

作为首个同中国正式签订“一带一路”合作协议的西方国家，新西兰同中国在“一带一路”框架下的合作具有重要的里程碑式意义。双边官方的认可令中新“一带一路”合作得以超越经济结构、政治体制和社会制度的差异而实现政策对接。在与新西兰推进共建“一带一路”过程中，中国应始终坚持以经贸关系为基础，不断扩大合作领域。2018年5月，新西兰-中国关系促进委员会（New Zealand China Council）根据新西兰外交贸易部授权，在广泛征集意见的基础上发布研究报告：《一带一路：战略行动路线》。报告从“一带一路”倡议的“五通”愿景出发，结合新西兰的自身优势，确定了中新战略对接的四个关键方向：从生物安全、清关便利化与供应链布局三个方面实现贸易自由化，发挥新西兰的区位优势、打造联通中国与南美洲之间的人员与商品流通门户，第4个方面即以文化创意产业为基础实现民心相通，以及科研和应用创新推动第三方市场合作。

新西兰对在更广阔的南太地区参与共建“一带一路”项目抱有浓厚兴趣，认为新西兰的区域影响力将带来“背书效应”（endorsement effect），能够有效提升各方对合作的信心。对于部分南太岛国来说，新西兰的参与将有效降低其对项目可行性和效益的担忧；引入新西兰投资有助于推动融资渠道多元化，降低债务风险；同时，鉴于新西兰在跨国商事服务与具体项目的标准和规范方面具有同国际主流接轨的优势，其参与标准制定将有助于推动”一带一路”整体机制化水平的提升。③Jason Young and Jake Lin, The Belt and Road Initiative: A New Zealand Appraisal, Wellington,NZ: New Zealand Contemporary China Research Center, Victoria University of Wellington, August 2018, pp.26-27.鉴于此，未来中新”一带一路“合作可考虑统筹国内和国际两个方面，着力推动双边在南太地区的第三方市场合作试点，打造多元化合作模式的标杆。这既符合双方的共同利益，也是”一带一路“倡议多边主义内涵的重要体现——习近平主席在第二届“一带一路”国际合作高峰论坛开幕式主旨演讲中表示，要秉持共商共建共享原则，倡导多边主义，推动各方各施所长、各尽所能，通过双边合作、三方合作、多边合作等形式，把各国优势和潜能充分发挥出来。①习近平：《齐心开创“一带一路”美好未来——在第二届“一带一路”国际合作高峰论坛开幕式上的主旨演讲》，2019年4月26日，北京，新华网，http://www.xinhuanet.com/2019-04/26/c_1124420187.htm，访问时间：2020年1月1日。

截至2019年底，中新首个南太地区第三方合作项目——中新两国共同援建库克群岛输水管道翻新工程（The Tripartitie Rarotonga Water Project）已经启动。根据目前公布的项目进展，中新库三国在合作机制创新方面形成了较高程度的共识，通过确立包括组织架构、项目融资、技术支持、劳工标准和环境保护等方面的详细条款以提高合作机制的透明度，②Mark Brown,“Te Mato Vai Cook Islands-China and NZ Delivering Water to Rarotonga,” China Research Center, Victoria University of Wellington, June 2015, pp.2-12.但三国同时认为，仍有必要在充分参考国际标准的基础上，结合库克群岛的现实条件与需求对部分条款进一步细化，明确权责分工、风险防范、争端解决以及项目权属等问题的具体解决方案。③Jackie Frizelle,“The Tripartite Cook Island/China/New Zealand Project in the Cook Islands-A New Zealand Perspective,” Aid Program, New Zealand Ministry of Foreign Affairs & Trade, September 2017，The Tripartite Cook Island/China/New Zealand Project in the Cook Islands-A New Zealand Perspective, 访问时间：2019年12月27日。这一项目有望为中国未来在更多地区开展“一带一路”框架下的第三方市场合作提供重要的机制建设经验。

（三）提升“一带一路”机制化水平

通过分析澳新两国对“一带一路”倡议的认知观点可以发现，两国对倡议的机制化程度均表达了高度关切。事实上，作为一个正在不断推进中的大型国际经济合作倡议，“一带一路”机制化水平的提升势在必行，这不仅是为保障参与合作各方现实利益的需要，更是多边主义和区域经济一体化实践的本质要求。④李向阳：《“一带一路”机制化建设与大国新区域合作倡议》，《财经问题研究》2018年第10期，第7页。由于涉及国家和地区广泛，不同国家间的经济社会发展水平差异巨大，政治制度、文化宗教和历史传统多元，令未来“一带一路”机制化建设任务充满挑战。而通过与现有国际机制的对接可以大大缩短机制建立的周期，并能够有效降低因新机制不成熟而引发的政策风险。

在机制对接和融合过程中，应以现有制度为依托，包括我国现有的法律资源、我国主导或参与的双边和多边经济合作机制，如中国同沿线国家和地区签订的自贸协定等，以及“一带一路”保障性机制，如亚洲基础设施投资银行、金砖国家新开发银行、丝路基金和上海合作组织银行联合体等。在充分考虑“一带一路”沿线不同国家的现实诉求差异的基础上，参考国际通行的相关标准和规则，对现有机制进行改革完善，但应遵循机制对接的适切性和兼容性原则，不全盘照搬现有规则。由于“一带一路”沿线存在多种形式的区域经济合作组织，应考虑同这些机制进行对接融合，实现机制间的相互促进、优势互补，如东盟经济共同体（AEC）、欧亚经济共同体（EEC）、海湾合作委员会（GCC）、南盟自由贸易区（SAFTA）和欧盟等。⑤李向阳：《构建“一带一路”需要优先处理的关系》，《国际经济评论》2015年第1期，第62-63页。

鉴于部分沿线国家已经规划了符合自身国情和需要的发展战略，也应在符合共同利益的前提下考虑与之将“一带一路”合作框架对接。这一过程有助于满足不同国家对合作机制的差异化需求，为具体项目的实施提供符合本土化运作模式的制度保障。在机制对接中需坚持高标准和适度对接原则、注意维护“一带一路”合作框架的主体性地位和正确的义利观，从具体项目的对接入手，逐渐过渡到机制的全面对接。

（四）构建“一带一路”的话语体系

自“一带一路”倡议正式提出以来，中国利用各种双边和多边场合开展了内容丰富、形式多样的对外宣传，以中国的视角和话语主动阐释了“一带一路”倡议的背景、内涵、目标和意义，为加强国际舆论引导、促进国际社会深入了解“一带一路”提供了权威的信息渠道。①张昆：《传播先行，实现民心相通——服务丝绸之路经济带建设的国家传播战略》，《人民论坛·学术前沿》2015年5月，第62-64页。然而，面对西方不断增强的负面话语攻势，中国的对外宣传压力进一步加大，凸显出在话语体系、话语质量和传播渠道等方面的不足。

未来中国在有关“一带一路”的对外宣传中，首先，应着力构建“一带一路”的话语体系，努力从中国自身的历史发展脉络出发阐释“一带一路”倡议的根本内涵，避免落入基于普世价值的西方话语和中国意识形态理念的对立语境。事实上，当前西方对“一带一路”倡议整体意图的偏见认知话语正是由这种“移花接木”式的叙事结构所导致，当中国话语被错置于西方的语境中进行阐释，中国传统文化所具有的深刻内涵在很大程度上被压制和摒弃，取而代之的是西方传统权力观念下对中国战略走向的进攻性和威胁性解读。

其次，未来“一带一路”对外宣传应注重话语体系的提升，在充分考虑宣传对象国历史、宗教、语言和风俗等人文因素的基础上，制定差异化的宣传策略和内容，可适当强化“一带一路”倡议的经济合作属性，建立官方的话语发布和交流机制，及时回应有关国家的关切和质疑。同时应最大限度坚持话语的客观性和逻辑性，对负面话语的驳斥做到以事实为依据，注意适度规避涉及争议问题的具体争论，以免陷入西方舆论的“话语陷阱”。

最后，话语渠道畅通是实现对外传播的基础。信息披露不充分、不及时也是国际社会对“一带一路”倡议产生认知偏差的重要原因。以南太地区为例，造成部分岛国对“一带一路”倡议认知模糊甚至负面的主要原因是中国对外宣传在这一地区的整体缺位。南太地区长期受西方舆论影响，加之部分岛国仍属中国台湾地区的所谓“邦交国”，因此对“一带一路”的有限了解基本依赖于西方舆论具有主观偏见的话语渠道。②这一观点是斐济南太平洋大学政府发展与国际事务学院院长桑德拉·塔特（Sandra Tarte）教授于2019年11月19日在与中国社会科学院亚太与全球战略研究院调研团成员座谈时所发表，谈话记录由笔者自行整理。未来中国应加大对这一地区的对外宣传力度，以实现权威、及时和准确的信息投送。

四、结语

在“一带一路”国际合作持续深入的当下，南太地区已成为全球参与度最高、投资最活跃和项目推进最快的区域之一。澳大利亚和新西兰是推进“海上丝绸之路”南太支线建设的重要支点与合作伙伴。对比两国对倡议认知的异同，分析其原因及影响，有助于提升相关政策的针对性和有效性，为“海上丝绸之路”未来在南太地区的布局和规划提供参考。

不可否认，澳新两国对“一带一路”倡议的认知具有明显的主观性和地域特征，且不同程度地受到外界因素影响；但据此仍能看出西方国家整体在认知“一带一路”倡议过程中呈现出的一般化倾向，即囿于西方中心主义和冷战思维，西方国家对中国提出的国际倡议怀有疑虑，其根源依旧是意识形态、社会制度和价值观差异所造成的主观不安全感和战略互信的缺失；对倡议实质进展与效应的评估坚持以西方标准为参照，故而难以做到客观公允的价值评判。但与此同时也应认识到，作为一个规模庞大、辐射地域广阔、涵盖领域多元的新型国际合作机制，“一带一路”在运行初期所面临的现实情形十分复杂，作为倡议的发起和主导方，中国应在审慎评估基础上，从主客观两方面入手，采取适当措施应对挑战，确保“一带一路”国际合作的持续高水平推进。经过六年的发展，共建“一带一路”倡议正从谋篇布局的“大写意”阶段转型精谨细腻的“工笔画”阶段。对此，中国应当继续保持战略定力，最大限度地避免外界消极因素干扰，坚持在实践中稳妥推进”一带一路“国际合作。