集体经营性建设用地入市研究：基于城乡融合发展视角

田 旭

（沈阳工程学院经济与管理学院，辽宁沈阳 110136）

一、引 言

2015 年召开的第十二届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议审议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》，决定在全国33 个试点县（市、区）行政区域进行土地制度试点改革，允许集体经营性建设用地入市。2017年召开的党的十九大首次做出健全城乡融合发展体制机制的重大决策部署。2018 年的“中央一号文件”提出，坚持城乡融合发展，使市场在资源配置中起决定性作用，推动城乡要素自由流动、平等交换，加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系。①参见中华人民共和国农业农村部官网：《2018年中央一号文件》，http://www.moa.gov.cn/ztzl/yhwj2018/zxgz/201802/t20180205_6136444.htm，2021年4月19日最后访问。2019年中共中央、国务院发布的《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》中提出，还权于土地、赋权于农民和促进城乡劳动力双向流动等措施，建立有利于城乡要素合理配置的体制机制。2019年修正后的《中华人民共和国土地管理法》（下文简称《土地管理法》）允许集体经营性建设用地入市，破除了城乡二元土地制度，与国家提出的“城乡融合发展”战略相呼应。

城乡融合发展改变了过去农村支持城市、城市先行发展的单向发展模式，而是将城市和乡村整合在一起，整体把握两者间的平等、协调、互补发展。国内学者从要素市场、制度安排等方面对城乡融合发展进行了研究，研究理论可以归纳为：城乡融合发展就是使生产要素在城乡间自由流动，通过建立平等双向的土地交易市场，打破城乡二元土地制度，释放集体土地价值；城乡融合是“城乡平等”“互促互动”和“全民参与”的过程，②参见宋迎昌:《城乡融合发展的路径选择与政策思路——基于文献研究的视角》，《杭州师范大学学报（社会科学版）》2019年第1期，第131页。制度建设是城乡融合发展的保障，对阻碍城乡融合的制度进行改革创新，通过体制改革创新和政策建设，构建“城市乡村化、乡村城市化”的双重制度安排；①参见周凯、宋兰旗：《中国城乡融合制度变迁的动力机制研究》，《当代经济研究》2014年第12期，第74页。树立整体的、系统的城乡融合发展理念，城乡要素的平等交换、双向流动是城乡融合发展机制中的核心部分；②参见黄燕芬、张超：《“十四五”期间健全城乡融合发展机制研究》，《中国人口科学》2021年第1期，第13页。改变原有的城市先行发展的单向发展路径，要把工业与农业、城市与乡村、城镇居民与农民视为一个有机整体，促进城乡在政策、人才、土地、资本等多方面的融合。③参见陈炎兵:《健全体制机制 推动城乡融合发展》，《中国经贸导刊》2019年第3期，第50页。通过发展乡村产业，实现增加农民收入来源、改变农民收入构成、缩小城乡差距等目标。国外学者对城乡关系的研究也经历了乡育城市、城乡分离和城乡融合三个阶段，这与我国的城乡关系发展历程相似。国外研究主要从空间和要素流动角度研究城乡融合发展：弗里德曼和道格拉斯（1975）提出，应实行乡村城市化以促进乡村发展；④参见Friedman J., and Douglass M,“A. Gropolitan Development: Towards A New Strategy for Regional Planning in Asia,” F.Lo and K.Salih,eds. ,no.11 (1978), pp.163-192.道格拉斯（1998）提出了“区域网络发展模型”，即城乡间的人口、商品、资金和信息相互联系。⑤参见Douglass Mike,“A Regional Network Strategy for Reciprocal Rural-Urban Linkages: An Agenda for Policy Research with Reference to Indonesia,” Third World Planning Review,vol.20,no.1 (1998), pp.1-33.从国内外学者的研究中可以得出：城乡融合发展就是要打破阻碍城乡间要素流动的制度壁垒，构建要素自由流动的市场。

2020 年开始实施的修正后的《土地管理法》破除了集体经营性建设用地流转的制度约束，其中赋予集体经营性建设用地入市权益是城乡融合发展中最重要的制度改革，这为集体经营性建设用地入市奠定了法律基础。但是，目前试点地区仍未能建成城乡统一的土地市场，城乡发展仍不平衡，集体经营性建设用地入市试点过程中出现的各种矛盾和问题仍未得到解决。显然，仅有新《土地管理法》⑥新《土地管理法》特指2019年修正的该法。还远远不够，还需要对土地交易过程中的配套措施进行改革，为集体经营性建设用地入市提供制度支持。本文以城乡融合发展为视角，对集体经营性建设用地入市试点中存在的问题进行梳理，得出了进一步完善集体经营性建设用地入市制度，发挥市场机制在引导土地要素城乡双向流动方面的作用，促进城乡统一的土地市场的形成，以推动城乡融合发展的政策启示。

二、集体经营性建设用地的制度沿革及其对城乡融合发展的作用

改革开放以来，我国城镇化进入了快速发展期，从1978年到2019年，中国城镇常住人口从1.72亿增长到了8.48 亿，城镇化率从17.92% 提高到60.6%。⑦参见魏后凯等：《“十四五”时期中国城镇化战略与政策》，《中共中央党校（国家行政学院）学报》2020年第4期，第5页。城镇化建设过程也是集体土地国有化的过程，原《土地管理法》与《中华人民共和国宪法》中关于征地目的的限定相互矛盾，使得地方政府肆意扩大征地范围，不断地将农村集体土地转为国有建设用地，最大限度地获取土地资本的增值收益。⑧参见温铁军、朱守银：《土地资本的增值收益及其分配——县级以下地方政府资本原始积累与农村小城镇建设中的土地问题》，《中国土地》1996年第4期，第25页。地方政府过度依赖土地财政，盲目扩大征地规模，致使征地矛盾凸显，征地收益分配不当导致的社会矛盾增多。在这种形势下，2019年国家对《土地管理法》进行了修正，新《土地管理法》对征地范围做了重大改革，以列举方式对土地征收的公共利益范围进行了明确界定，删除了原法第四十三条关于“任何单位和个人进行建设，需要使用土地，必须使用国有土地”的规定。⑨参见中华人民共和国中央人民政府网：《中华人民共和国土地管理法》http://www.gov.cn/banshi/2005-05/26/content_989_2.htm, 2021年4月19日最后访问。新法允许集体经营性建设用地在符合规划、依法登记，并经本集体经济组织三分之二以上成员或者村民代表同意的条件下，通过出让、出租等方式交由集体经济组织以外的单位或者个人直接使用。①参见中国人大网：《中华人民共和国土地管理法》，http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/201909/d1e6c1a1eec 345eba23796c6e8473347.shtml，2021年4月8日最后访问。这一规定打破了建设用地的单一供给模式，结束了国有建设用地和集体建设用地在价格和权益等方面的二元制度。集体经营性建设用地可以直接入市流转，为建立城乡统一的土地市场提供了法律保障。

（一）集体经营性建设用地流转的政策演变

改革开放以来，集体经营性建设用地流转经历了以下三个阶段：

第一阶段是1978年至1992年。这是集体经营性建设用地流转的宽松期，这一时期的国家政策鼓励农民利用集体土地创办乡镇企业，集体经营性建设用地规模逐年增加。1978年，全国的乡镇企业用地约为15.7 万公顷，到1985 年时约为56.3 万公顷。1987 年实施《土地管理法》后，集体经营性建设用地从1988年的约4.6万公顷增加到1992年的约6.2万公顷。②参见刘守英:《中国土地制度改革：上半程及下半程》，《国际经济评论》2017年第5期，第36页。原文中的土地面积单位为“亩”，笔者在引用时统一换算成“公顷”。

第二阶段是从1992年至2014年。集体经营性建设用地流转进入严管期，国家收紧了集体建设用地的用途，只有先转为国有土地的农村集体经营性用地，才能作建设用地之用。1998 年修订的《土地管理法》继续收紧农村集体土地转为建设用地的指标。1999 年，国家严格限制乡镇企业用地，农村集体建设用地在大多数地区的入市通道被关闭。1993—1998 年，非农建设用地从约22.5 万公顷增加到约36.8万公顷，其中乡镇企业用地却从约1.4万公顷减少到约0.82万公顷。③参见刘守英：《中国土地制度改革：上半程及下半程》，《国际经济评论》2017年第5期，第44页。原文中的土地面积单位为“亩”，笔者在引用时统一换算成“公顷”。

这一时期集体建设用地使用权的隐形流转一直存在，地方政府在实践中不断摸索，各地先后出现了不同的集体建设用地入市模式，如重庆市的“地票”模式、成都市的“还权赋能”模式、广东省的“同权市场”模式等创新性模式。集体经营性建设用地入市动机和入市实践不是对征地制度的否定，而是对征地制度的补充。集体建设用地市场的自发实践推进了土地制度改革。

第三阶段是2015 年至今。2015 年中共中央、国务院印发了《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》，对农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度进行改革试点。2019 年8 月26 日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议审议通过了《土地管理法》修正案，该修正案于2020正式实施。新修正的《土地管理法》明确规定，集体经营性建设用地，可以通过出让、出租等方式用于工业、商业等经营性用途，④参见中国人大网：《中华人民共和国土地管理法》，2021年4月8日最后访问。并对征地范围进行了限定，进一步约束地方政府的征地行为。国有建设用地供给规模的减少和集体经营性建设用地供给规模的增加，打破了政府对建设用地市场的垄断，促进了城乡土地市场的统一。

（二）集体经营性建设用地入市试点

中共十七届三中全会审议决定，在符合规划的前提下，依法取得的农村集体经营性建设用地与国有土地享有平等权益。⑤参见人民网：《中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议公报》，http://cpc.people.com.cn/GB/64093/64094/8160721.html，2021年4月8日最后访问。中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中进一步提出：在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地实行与国有土地同等入市、同权同价。①参见中国经济网：《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，http://www.ce.cn/xwzx/gnsz/szyw/201311/18/t20131118_1767104.shtml，2021年4月8日最后访问。2015年，国家在全国范围内选择了33个县（市、区）作为试点地区，在试点地区分类实施农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革，赋予试点地区的农村集体经营性建设用地出让权、租赁权和入股权。试点地区可以根据当地改革的实际情况，建立适合本地区的市场交易规则和服务监管机制，逐步推进改革进程。到2019年10月底，33个试点县（市、区）已有12644宗集体经营性建设用地地块入市，面积约0.83 万公顷，总价款约476.6 亿元，收取调节金50.4 亿元，办理集体经营性建设用地抵押贷款687宗，贷款额为85.2亿元。②参见自然资源部网：《对十三届全国人大三次会议第1318 号建议的答复》，http://gi.mnr.gov.cn/202010/t20201001_2563314.html，2021年4月8日最后访问。然而，集体建设用地的一、二级市场并未获得真正发展，③参见黄忠：《城乡统一建设用地市场的构建:现状、模式与问题分析》,《社会科学研究》2018年第2期，第86页。各试点地区在集体经营性建设用地入市的用途、规模和收益分配等方面仍存在差异，未形成国家层面的有效指导和监管制度。2019年发布的《中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》中明确提出两个目标：一是到2022 年“基本建成”城乡统一的建设用地市场；二是到2035 年“全面形成”城乡统一的建设用地市场。④参见《中共中央 国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，《人民日报》2019 年5 月6日，第1版。这是城乡融合发展背景下农村土地制度改革的重点和核心目标。⑤参见魏后凯：《十四五”时期中国农村发展若干重大问题》，《中国农村经济》2020年第1期，第14页。只有建立城乡统一的土地市场，才能发挥市场机制在配置城乡生产要素、提升农村生产要素价值、缩小城乡差距等方面的重要作用。

（三）集体经营性建设用地入市对城乡融合发展的作用

新《土地管理法》的实施，打破了长期存在的二元土地制度，为城乡融合发展提供了制度保障。新《土地管理法》规定：工业用地和商业用地不再通过政府征地提供，允许集体经营性建设用地入市，可以有效补充建设用地缺口，减缓征地规模下降对城镇发展用地的影响。我国农村集体建设用地占城乡建设用地总量的72%，约为2.48亿亩，⑥参见张延龙：《完善农村集体经营性建设用地入市流转收益分配机制》，《中国社会科学报》2018年7月18日，第4版。如此大规模的集体建设用地入市，可以提供大量的工业和其他产业用地，满足城乡不同产业的用地需求，有利于土地要素在城乡间流动，将进一步推动城乡统一土地市场的建设。集体经营性建设用地入市将为城镇发展提供土地空间，缩短城乡距离，拉近城乡关系，促进其他生产要素的城乡双向流动。我国集体经营性建设用地主要集中在东部沿海地区，在乡镇企业众多的长三角和珠三角地区又更加集中。东部地区经济发展程度高、土地需求量大，部分城市甚至出现了用地紧张的情况。集体经营性建设用地入市将增加城市的土地供给，能够缓解东部城市用地紧张压力，产业用地供给的增加，对降低中小企业建设用地成本也具有重大意义。

集体经营性建设用地入市，打破了地方政府对土地市场的垄断，为构建城乡统一的土地市场提供了制度保障。城乡统一土地市场的建立，有利于土地资源在城乡间流转，将乡村产业纳入城镇产业一体化布局，释放了集体土地价值，增加了农民的土地财产性收入。通过优化集体土地资源配置，可以降低农民对土地的依赖，促进农民向城镇迁移，进一步推动城乡融合发展。

三、集体经营性建设用地入市存在的主要问题

由于各试点地区缺少可以借鉴的成功经验，自2015年开展集体经营性建设用地入市试点改革以来，在集体经营性建设用地入市的实践中出现了很多问题，如：是否可以超越《土地管理法》规定的用途范围？是否可以扩大集体建设用地入市规模？如何确定集体土地收益的分配主体和分配依据？试点过程中还表现出区域性问题的差异：东部地区集体土地入市意愿高，但符合入市要求的土地规模有限；中西部地区土地入市无序，土地使用效率低，对当地生态环境破坏严重。归纳起来，目前集体经营性建设用地入市存在的问题主要体现在以下几个方面：

（一）集体经营性建设用地入市监管制度缺失

新《土地管理法》明确了集体建设用地可以出让、出租给农村集体经济组织以外的单位或个人使用，赋予了使用者在取得农村集体建设用地之后，通过转让、互换、抵押的方式进行再次转让的权益。这是土地制度改革中的一个重大制度创新，为城乡融合发展扫除了土地制度障碍。但是在具体实践中，对集体土地入市交易流程、土地收益分配、监督管理等环节的配套制度建设明显滞后。由于农村集体组织民主化程度低，集体组织主体地位模糊，所以，在村委会和集体经济组织的产生过程中，集体内的村民作用被弱化，村民缺少对村委会、集体经济组织有效的监督手段。在执行职权过程中，村委会和集体组织管理者的行为可能会偏离集体意愿，削弱了其对村民集体利益的代表性。在集体建设用地入市的巨大利益的驱使下，集体组织恣意扩大入市土地范围，私下将农业用地转为建设用地，造成农业用地的流失，威胁国家耕地安全，也打破了建设用地的供给平衡。因此，政府亟须建立有效的监督机制，来约束村委会和集体组织的土地决策行为。

（二）地方政府土地收入下降

新《土地管理法》对政府征地用途进行了限定，并首次采用了列举的方式，将政府征地限定在军事、外交、由政府组织实施的基础设施、公共事业和扶贫搬迁、保障性安居工程建设等用途，以此约束地方政府的征地行为。地方政府征地规模的下降，将大幅减少当地的土地出让金收入，这对地方政府的财政收入冲击较大，尤其是一些高度依赖土地财政的城市，其政府收入会出现断崖式下跌。如何防止由此产生的财政收入下滑对地方经济造成的冲击，是摆在地方政府面前的一大难题。

从价值来源角度分析，集体建设用地价值与地方经济辐射作用之间的关联性较强，而与集体对土地的投入关联较弱。如果土地流转收益全部归村集体所有，则违背了按价值贡献分配的原则。集体经营性建设用地收益的公平分配关乎土地改革能否顺利推进，只有科学分配土地收益，才能最大限度地保障各利益主体的权益。按照价值贡献原则，地方政府应该参与集体经营性建设用地的收益分配，只有对地方政府征地收入的下降进行恰当地补充，才能维持地方政府发展经济的动力。因此，集体经营性建设用地入市过程中政府角色的科学定位，是土地得以顺利流转、权益得以有效保障的关键。

（三）集体经营性建设用地用途限定过窄

从集体经营性建设用地改革试点地区的实践经验看，集体经营性建设用地入市主要采用转让土地使用权和出租土地的方式。新《土地管理法》将入市的集体建设用地限定在“工业和商业等经营性用途”。从各地的试点情况看，集体经营性建设用地主要以仓储用地、工矿用地和养殖用地为主，用地集约度低，土地使用效率低。同时，土地转让年限的制定欠科学，实践中多以短期为主，个别极端的情况也有发生：转让期限短的仅为一年，转让期限长的则为永久转让。这些做法都缺乏对土地的长远发展规划，不利于对土地的可持续开发。对现有试点地区集体建设用地入市情况调查发现，集体经营性建设用地的使用效率和单位土地产出等指标都低于同期国有建设用地，如：广州集体经营性建设用地入市的平均单位土地产出率仅为同期国有建设用地的十分之一；①参见陈嘉平：《村庄集体经济发展用地的合理开发与高效利用》,《农村经济与科技》2018年第11期,第14页。浙江德清2013—2019 年集体建设用地和国有工业用地的交易数据也显示，集体建设工业用地价格和利用效益明显低于国有工业用地。①参见黄忠华、杜雪君：《集体建设用地入市是否影响城乡统一建设用地市场？》,《中国土地科学》2020 年第2 期,第24页。此外，在投资广度、土地单位产出和吸纳就业等方面，集体经营性建设用地与国有建设用地之间也存在较大的差距。集体经营性建设用地入市用途的限定也影响了土地价值的充分实现。为了让集体经营性建设用地与同区域国有建设用地达到同样的产出效率，其使用用途能否进一步扩大（如用于廉租房和公租房建设等）？这需要在未来的实践中进一步探讨。

（四）可供流转的集体经营性建设用地规模有限

目前，符合国家法律规定可以入市的集体经营性建设用地仅占集体建设用地总量的十分之一，②参见张延龙：《完善农村集体经营性建设用地入市流转收益分配机制》，《中国社会科学报》2018年7月18日，第4版。且分布不均。集体经营性建设用地分布零散、地块细碎，不利于土地的集中使用，难以通过区域整片开发获取土地规模效益，土地利用效率低。同时，大量的集体经营性建设用地处于绿地、河湖、湿地等国家资源保护区域，这类土地开发难度大，生态保护成本高。

集体经营性建设用地空间分布的不均衡主要体现在：东部地区集体经营性建设用地数量多，中西部地区用地数量少；城乡接合部的集体经营性建设用地多，远郊地区用地少。这就导致不同区域或不同区位的集体土地收益差异巨大。另外，开发成本中基础设施建设和生态补偿占比高，造成土地效益低，土地的需求意愿弱。目前，符合入市条件且开发成本低的集体经营性建设用地供给量尚无法满足城市发展的用地需求。

新《土地管理法》未明确新增的集体经营性建设用地是否可以入市。全国村庄建设用地存量约为1653 万公顷，“空心村”中的宅基地闲置面积占农村土地总量的10%—15%，③参见倪明胜：《“以宅基地换房”: 天津新农村建设的创新选择》，《中国乡村建设》2009年第1期，第82页。原文的土地面积单位为“亩”，笔者引用时换算为“公顷”。农村原有的集体公益性用地也基本处于闲置状态。宅基地自愿有偿退出与集体经营性建设用地入市难以有效衔接，④参见沈坤荣、赵倩:《“十四五”时期完善建设用地市场的重点和难点》,《经济学家》2020年第11期,第22页。废弃的集体公益性用地也未能转为集体经营性建设用地。如果能够盘活这部分闲置的宅基地和废弃的集体公益性用地，将释放巨大的入市土地供给量，扩大集体建设用地的入市规模。在严格控制征地用途的情况下，只有扩大集体建设用地的入市规模，才能解决建设用地供给短缺的问题。

四、集体经营性建设用地入市的对策

二元土地制度下国有建设用地和集体建设用地之间不能自由流通，严重阻碍了“城乡融合发展”目标的实现。针对农村土地制度改革的顶层设计也在逐步深化：中共十七届三中全会首次提出建立城乡统一的建设用地市场；中共十八届三中全会明确了农村土地制度改革的方向和任务，并在全国范围开展农村土地制度“三项改革”试点；中共十九大提出建立健全城乡融合发展机制体制和政策体系；2020 年实施的新《土地管理法》从法律制度层面为盘活集体建设用地、实现集体建设用地价值提供了法律保障。通过对集体经营性建设用地入市存在问题的分析，集体经营性建设用地入市改革的深化应从以下几方面展开：

（一）强化对集体建设用地入市的监管

我国拥有比较完善的国有土地监管体系，为构建城乡统一的土地市场，可将集体土地纳入国有土地的监管体系，利用该体系，对集体经营性建设用地的入市流程、入市规模、入市用途、收益分配等问题进行有效监管。这不但可以降低监管成本，还能提升监管效率，规避入市风险。在巨大的土地收益的驱动下，集体组织具有扩大土地入市规模的强大动机。因此，政府要通过建立严格的土地监管系统，加强对集体经营性建设用地入市用途的管制，杜绝超范围使用土地的行为。同时，进一步规范对交易后土地用途的持续性监管，将入市用途及收益分配纳入长期监管，防止土地需求者私下转变土地使用用途，侵害集体和农民的土地权益。

有关部门应加速推进集体建设用地使用权确权登记颁证工作，让土地使用权人严格按照土地的规划用途使用土地。政府应对集体建设用地使用权的年限进行指导，可以参照同类用途的国有建设用地执行，实现农村集体建设用地与国有土地同等权益。新《土地管理法》规定，城镇化进程中工商业用地需求不再通过征地获取，这就为集体建设用地预留了市场空间，今后土地市场的供给主体为国家和集体。但在执行过程中，地方政府有扩大征地规模的内在动机，因此，完善农村土地征收制度，规范土地征收程序，加强对征地程序的监管，保障被征地农民和农民集体权益是重中之重。地方政府在征地之前，应开展土地状况调查，将相关信息予以公示，与被征地农民协商，必要时应组织召开听证会，与农民签订协议后，方可提出征地申请，依法办理征地的审批手续。①参见中国人大网，http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202001/16c8af63a96e483a90f17966cbd27b5e.shtml.2021年4月20日访问。通过这些举措可以有效化解征地过程中可能产生的社会矛盾。

（二）提高集体经营性建设用地的利用率，降低土地使用成本

当前城镇建设用地市场的主要矛盾是建设用地指标的供给对需求的适配性不足，集中表现为国有建设用地供应结构的失衡和建设用地指标的空间错配。②参见沈坤荣、赵倩:《“十四五”时期完善建设用地市场的重点和难点》,《经济学家》2020年第11期，第19、20页。2016 年的“中央一号文件”提出了城乡建设用地增减挂钩的试点政策：将土地整治中增加的耕地作为占补平衡补充耕地的指标，允许集体建设用地指标的跨省交易；整合全国的土地置换交易指标，根据区域间土地供需情况跨地区整合指标交易；做好入市土地用途规划，依据地区经济产业布局规划，引导集体土地流转向地区扶植产业和重点产业领域倾斜，服务地区经济发展宏观目标。中西部可以与东部地区进行建设用地指标交易，获取指标交易资金，最大限度地实现用地指标的真实价值，实现土地资源在全国范围的优化配置。③参见邵挺等：《土地利用效率、省际差异与异地占补平衡》，《经济学季刊》2011年第3期，第1103页。规划整合集体建设用地资源，通过土地置换，将分散的建设用地整合为成片区域，并集中打造成工业园区、仓储区等功能性区域，形成土地成片开发的规模效益。参照国有建设用地的管理流程，将集体经营性建设用地的流转信息在土地储备中心公开挂牌，由地方土地管理部门统一发布土地流转信息，土地需求者采用公开竞价方式获得土地使用权。鼓励双方签订长期转让合同，降低土地周转成本，减少土地闲置，以便于土地资源开发。

（三）合理分配集体建设用地入市的增值收益

新《土地管理法》允许集体经营性建设用地入市，这为推进城乡融合发展、实现集体土地和国有土地同地同权同价扫清了制度障碍。从各地试点改革经验看，地方政府通过对转让的集体建设用地收取土地调节金的方式实现了土地入市增值收益的再分配，通过对不同用途的土地收取不同比率的调节金来优化收益分配。随着集体经营性建设用地入市的全面放开，土地交易规模将进一步扩大，土地调节金也会随之增加。但是土地调节金不属于税收，这不利于相关部门对资金使用情况的有效监管。为解决这一问题，用土地增值税来替代土地调节金势在必行。土地增值税作为税收的一种，将其纳入国家的税收体系，可据此监督地方政府合规合法使用土地收入，发挥税收对地区间土地增值差异的调节作用。

前文提到，从价值来源角度来看，集体土地价值主要受益于城市经济发展，与集体对土地的投入关系较弱；远郊土地的区位优势低于近郊土地，土地价格不高，土地需求也低。这可以作为国家对集体土地交易征收土地增值税的依据，将征收的土地增值税用来提供城市基础设施建设，还可进一步提升集体土地价值。具体操作中，因全国范围集体土地区位价格存在差异，同一地区近、远郊价格差异悬殊，土地增值税率不宜统一，不同区域、不同地区宜应采用不同税率。由于东部的集体建设用地价格高于中西部的土地价格，城市近郊集体建设用地价格高于远郊土地价格，那么，东部地区和城市近郊的集体经营性建设用地入市交易的土地增值税率理应高于中西部和远郊地区。这样还可以更好地提高土地资源的利用效率，优化土地资源的分配，促进城乡进一步融合。

另一方面，在试点地区实践中，集体经营性建设用地入市采用土地入股方式，集体可以获得土地的长期增值收益，实现土地的经济效益。①参见田旭：《中国城镇化进程中征地收益分配研究》，博士学位论文，辽宁大学经济学院，2014年，第129页。集体获得的土地增值收益要在集体成员内部进行二次分配，集体及其成员可以按比例获得土地流转收益。集体所获收益可由集体组织管理，为集体成员提供福利、发展集体经济等，为促进城乡融合作贡献。这里需要注意的是，二次分配前，首先要明确集体成员资格权的认定标准，完成集体成员资格认定，具有资格的集体成员才有权参与土地收益分配，分配方式应当由集体成员共同确定。

（四）解决集体经营性建设用地用途限定过窄问题

新《土地管理法》将集体经营性建设用地入市范围确定为工业、商业等经营性用途。从土地改革试点地区的经验来看，扩大集体经营性建设用地流转范围，能更好地优化土地资源配置，满足城镇化发展对土地的需求。从国有建设土地的使用情况看，工矿仓储用地、交通运输用地的土地供给量大，住宅用地供应量小，尤其是廉租住房、公共租赁住房的土地供给量更低，无法满足城市低收入人群的住房需求。②参见沈坤荣、赵倩：《“十四五”时期完善建设用地市场的重点和难点》，《经济学家》2020年第11期，第20页。住宅用地供给量的明显偏低，将推动城市房价的高涨，加重城市居民生活成本，增加毕业生的择业成本，这些问题都阻碍了城乡融合进程。

建议增加集体经营性建设用地进入住宅用地市场的规模，鼓励廉租房和公共租赁房建设，对住宅用地供给严重不足地区及房价成本高的城市，可以扩大集体经营性建设用地供给规模，增加廉租房和公共租赁房的供给，降低城市低收入居民的居住成本，缓解住宅供需矛盾。现在，国家下放土地审批权，缩短了土地利用审批时间，因此，更要严格执行审批负责制，要“放得下、接得住、管得好”，约束地方政府的土地审批行为。对高地价地区集体土地入市规模实行更加严格的管控，防止占用耕地和破坏生态安全的现象发生。

2017年在北京、上海、成都等13个城市开展利用集体建设用地建设租赁住房首批试点，获得了明显的社会效益。通过允许集体建设用地进入公共租赁房用地市场，增加公共租赁房的土地供给和公共租赁房的供给数量，满足了城市低收入人群的住房需求，缓解了城市房价上涨的压力；通过对城市近郊的集体建设用地进行置换整合，降低公共租赁房的配套设施建设成本，满足人们的出行需求和工作生活需求。

（五）扩大集体建设用地入市规模

城镇化发展对农村富余劳动力具有巨大虹吸作用，城镇就业机会的增长，使大量农村适龄劳动力从农村迁徙到城镇。大部分“农一代”外出务工者选择退回农村，重操农业生产；“农二代”则与父辈选择不同，多在城镇安家，逐渐脱离农村生活和农业生产，更能适应城镇生活和生产。农村劳动力向城市的迁移，产生了大量的空置村落，耕地闲置和宅基地等集体建设用地闲置，造成土地贬值，土地资源的效益无法得到实现。另外，农村宅基地还普遍存在“一户多宅”“超标多占”“建新不拆旧”等问题。中国社科院发布的《中国农村发展报告（2018）》显示，可以用于整治的农村闲置的宅基地约有667 万公顷。针对农村宅基地的这些问题，2019 年《中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》和新《土地管理法》对闲置的宅基地提出改革，在农民自愿前提下，集体可以依法有偿收回闲置的宅基地，将收回的宅基地和废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地，完成转变手续后可以入市交易。试点地区也对宅基地改革进行了探索，如贵州湄潭县的“分割登记”模式，①参见黄砺、姚钰洁：《新时代农村集体建设用地入市模式研究:基于交易费用视角》，《南京农业大学学报(社会科学版)》2021年第1期，第86页。通过整合集体宅基地用地，在符合土地利用规划前提下，实现了不同类型的集体建设用地的灵活转换，既盘活了闲置的集体宅基地用地，又扩大了集体经营性建设用地入市规模。在日后的改革中，要推动对“城中村”和“城边村”的土地整治，促进土地的连片开发和整合入市；要依法对村级工业园等连片开发区域的土地进行合规整治，进一步扩大集体经营性建设用地规模；将闲置宅基地和荒废的集体公益用地纳入集体经营性建设用地，从供给端缓解城市建设用地供给不足的问题。