深化农村土地制度改革 促进城乡融合发展

张桂文

（辽宁大学经济学院，辽宁沈阳 110036）

一、引 言

现阶段中国社会最大的发展不平衡是城乡发展的不平衡，最大的不充分是农村发展不充分。①参见韩俊：《破除城乡二元结构 走城乡融合发展道路》，《理论视野》2018年第11期，第5-8页。实施乡村振兴战略，促进城乡融合发展是解决新时代我国社会主要矛盾、实现中华民族伟大复兴的必然选择。土地不仅是农民安身立命之本，也是农民手中最重要的资产。深化农地土地制度改革，优化土地资源配置，既是综合解决乡村振兴“人、地、钱”三大核心问题的枢纽，又是实现“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”五大目标，促进城乡融合发展的关键。

改革开放以来，农村土地制度改革一直是学术界高度关注的热点问题。国内外学者围绕中国农村土地制度变迁、征地制度改革、承包地流转、农村集体经营性建设用地入市、农地三权分置，以及宅基地制度改革等问题进行了深入研究，取得了丰富的学术成果。但迄今为止，研究土地制度改革与城乡融合发展关系的国外文献却极为匮乏，针对这一问题，学者们多从农村减贫和农村经济发展的角度进行分析。Besley & Burgess（2000）认为获得土地这样关键的生产资源，可以夯实贫困家庭的资产基础，提高农业生产和非农创业潜力，并在学校教育、健康和性别赋权等方面给予社会回报。①参见Timothy Besley，and Robin Burgess，“Land Reform，Poverty Reduction，and Growth: Evidence from India，”The Quarterly Journal of Economics，vol. 115，no. 2 (May 2000)，pp.389-430.Finan, Sadoulet & Janvry（2005）对墨西哥农村情况进行了研究，半参数回归结果表明，增加农民的土地资源，可以显著提高农村家庭福利。②参见Frederico Finan，Elisabeth Sadoulet ，and Alain de Janvry，“Measuring the Poverty Reduction Potential of Land in Rural Mexico，”Journal of Development Economics，vol. 77，no. 1 (June 2005)，pp. 27-51.国内把农地制度改革与城乡融合发展结合起来进行研究的学术成果也较为匮乏，相关研究成果多产出于近两年，研究重点集中在三个方面。一是分析二元土地制度对城乡融合发展的影响。郑振源和蔡继明（2019）分析了集体土地产权没有得到平等保护的表现，以及集体土地产权残缺对集体经济和农民利益的损害，认为只有赋予集体土地与国有土地同等的权能，才能为城乡融合发展提供坚实的制度保障。③参见郑振源、蔡继明：《城乡融合发展的制度保障：集体土地与国有土地同权》，《中国农村经济》2019第11期，第2-15页。张云华（2019）把二元土地制度视为城乡二元制度的主要方面，认为城乡二元土地制度是掣肘城乡融合发展的关键环节。④参见张云华：《论城乡二元土地制度的融合》，《发展研究》2019年第11期，第4-8页。二是考察中国土地制度改革实践对城乡融合发展的影响。黄贤金（2018）分析了1978 年以来土地改革的逻辑过程，认为40 年来的土地制度改革一定程度上强化了城乡二元发展格局。⑤参见黄贤金：《中国土地制度改革40年与城乡融合的发展之路》，《上海国土资源》2018年第2期，第1-3页。叶红玲（2018）考察了陕西高陵农村土地制度改革的试点情况，认为农村三项土地制度改革试点的深化，缩小了城乡差距，促进了城乡融合发展。⑥参见叶红玲:《探索城乡融合发展新路径——陕西高陵农村土地制度改革试点观察》，《中国土地》2018 年第10期，第4-8页。三是探讨农地制度改革促进城乡融合发展的实现路径。乔科豪和史卫民（2019）认为，城乡融合发展的路径选择应是进一步深化农村土地制度改革，通过构建城乡统一建设用地市场，完善农地承包权有偿退出制度，以及放开宅基地使用权入市流转等措施，实现城乡互惠共生、融合发展。⑦参见乔科豪、史卫民：《从城乡二元土地制度破除论城乡融合发展》，《云南农业大学学报(社会科学)》2019 年第5期，第108-114页。涂圣伟（2019）指出，土地制度改革是城乡融合发展的重要突破口，收益分配关系到土地制度改革成败，要创设土地增值收益合理分配的制度条件，以解决利益分配不平衡所引发的各种矛盾。⑧参见涂圣伟：《把农村土地制度改革收益分配做好、激励搞对》，《农村经营管理》2019年第6期，第13-15页。

本文在上述研究的基础上，探讨农村土地制度改革促进城乡融合发展的作用机理，分析中国现阶段土地制度改革面临的症结性难题，提出深化土地制度改革、促进城乡融合发展的政策思考。

二、农村土地制度改革促进城乡融合发展的作用机理

（一）优化土地资源配置，促进工业化、城市化与农业现代化的良性互动

中国农村土地制度改革的目的是要打破城乡二元土地制度，优化土地资源配置。二元经济转型中土地资源的配置表现为，随着农业劳动力的非农化乡城迁移，土地资源在城乡间，以及城市与乡村内部的重新配置过程。土地资源的城乡间配置，主要表现为原有城市的空间扩张和原有乡村由于人口与非农产业聚集成为新的城镇。土地资源的城市内部配置主要表现为，随着城市规模的扩大，土地资源在大、中、小城市及小城镇之间的配置。土地资源在乡村内部配置，主要是指由于农业劳动力非农化的乡城迁移，土地资源在不改变农业用途条件下的重新配置过程。中国作为一个发展中国家，其土地资源的优化配置对于促进工业化、城市化与农业现代化良性互动，实现城乡融合发展具有重要意义。

首先，二元经济转型中土地资源在城乡间的合理配置，不仅有利于非农产业的资本积累，也可以通过非农产业的发展带动农业劳动力的非农转移，进而通过农村内部土地资源的合理配置，促进农业经营规模的适度发展。

二元经济转型过程既是农业劳动力的乡城迁移过程，也是土地在农业与非农业、乡村与城市间的再配置过程。伴随着人口城市化与土地城市化，非农产业及其生产要素向城市聚集，一方面降低了企业的生产成本和交易成本，另一方面扩大了产品的市场需求，进而提高了企业的经济效益，促进了非农产业的资本积累，加速了工业化进程。二元经济转型过程中土地资源城乡间再配置过程，实质就是通过人口与生产要素的空间聚集促进土地资源的价值增值过程，即级差地租的形成过程。如果土地要素所有者把土地的增值收益用于非农产业投资，则可以促进资本积累推进工业化进程；政府把与土地增值有关的税费收入用于城市基础设施建设，也可以为企业经营创造良好的外部条件。

随着生产要素在城市聚集所带来的城乡间土地资源的合理配置，农村内部土地资源也会出现重新配置。这突出表现在随着农业劳动力与农村人口在城市聚集经济的吸引下不断流向城市非农产业，农村内部人均土地资源占有量的不断增加，促进了农业的规模化经营，从而为农业现代化创造了良好条件。农业现代化水平的提升，又会提高农业劳动生产率，进一步推进农业劳动力与农业人口流向城市非农产业，从而形成农业与非农产业相互促进的良性循环。

其次，土地资源在城市内部合理配置，可以形成合理的城市空间体系，在促进城市健康发展的同时，带动农村经济发展。在二元经济转型过程中，人口与生产要素的空间聚集及土地资源城乡间的再配置，促进了原有城市规模的扩张和新城镇的形成。但是厂商与居民向城市聚集也是有成本的，随着生产要素与非农经济活动的集中，土地要素的稀缺性必然会增加，从而造成地租水平或土地价格的上涨。而地租或土地价格的上涨，又导致劳动者居住费用的增加，不仅增加了企业的用地费用，也提高了企业的用工成本，进而出现聚集不经济。如果说聚集经济作为聚集收益，会形成城市空间吸引力，促进城市规模的扩大，那么，聚集不经济作为聚集成本，则会对城市规模产生分散力。在聚集经济与聚集不经济的综合作用下，城市规模将在人口与要素聚集的边际收益与边际成本相等时形成最佳规模。发达国家在二元经济转型过程中，城市空间结构大多呈现出由单一中心向多中心演化，多中心城市体系又带动了城市带和城市群的形成和发展。

由此可见，土地资源在城市内部的动态配置及不断趋于合理化的过程，也是城市由单一中心向多中心发展、大中小城市与小城镇合理分布的城市空间体系逐渐完善，以及城市群和城市带逐渐形成的过程。从城乡融合发展的角度考察，土地资源在城市内部合理配置,一是可以减轻大城市，尤其是特大城市人口聚集的压力，提高城市体系的资源环境承载能力，对于根治城市病，促进城市化健康发展具有重要作用。二是通过城市对乡村的辐射和带动作用，促进城乡融合发展。在开放的城市体系中，城市与农村存在着以分工为基础的相互依存相互促进的关系。一方面广大的农村腹地为城市经济提供食品、农业原材料和劳动力、土地等生产要素；另一方面城市又为农村提供大量非农消费品、农业投资品及其他服务。随着城市空间范围的扩大，城市空间体系的形成，以及城市之间联系的不断强化，城乡间通过商品交换、要素流动的联系不断深化，城市对农村腹地的辐射与带动作用也就越加突出。如果说，单一中心的城市发展阶段，城市对农村辐射作用只是体现在中心城市郊区的话，那么，随着多中心城市体系和城市带的形成，城市对农村的辐射作用则表现为通过城市网络体系覆盖整个农村区域。

（二）公平分配土地增值收益，缩小城乡发展差距和居民收入差距

发展中国家城乡非融合发展，突出反映在城乡发展差距和城乡居民的收入差距上。改革开放以来，我国城乡居民的收入差距经历了由缩小到扩大再到缩小的曲折历程：20世纪80年代中期，城乡居民收入比由1978 年的2.57 下降到1.86，之后城乡居民收入比开始不断提高，到2010 年达到3.23。此后，在各项惠农政策的带动下，城乡居民收入比开始下降，2020年为2.56，收入差距依然较大。①数据来源于国家统计局网站：http://www.stats.gov.cn/。

导致我国城乡发展差距和居民收入分配差距较大的原因是多方面的，但其中城乡二元土地制度无疑是非常重要的原因。在城乡二元土地制度下，农地转为城市非农用地必须通过国家征地程序，征地补偿只按被征土地的原用途给予补偿，这样被征地农民在土地增值收益分配中只能获得土地原用途30 倍以下的补偿，却失去了对未来土地增值收益的分享权利。在土地增值收益分配中，地方政府既可以通过行政性征收与市场化转让获得巨额的土地差价，又可以获得土地征收过程中的税费收入，甚至以土地作抵押获得土地融资性收入。城市用地者依法获得了城市用地的使用权，也就获得了该土地在转让期限内的占有、使用、收益、转让以及担保抵押权。城市用地者通过市场化的方式，以较高的价格获得了非农用地的使用权，同时也获得了土地未来增值的收益权。土地增值收益在城乡间分配的严重不公，使农村居民无法通过土地增值收益进行物质资本与人力资本投资，而大量的土地财政收入用于城市非农产业和基础设施建设，不可避免地拉大了城乡间发展差距和城乡居民的收入差距。十八大以来进行的新一轮土地制度改革要缩小征地范围，允许农村集体经营性建设用地在符合规划和用途管制的前提下，与国有土地同等入市、同地同权，让农民参与土地的增值收益分配，分享工业化和城市化的发展成果，在缩小城乡发展差距的同时，通过增加农民的财产性收入，缩小城乡居民的收入差距。

（三）促进农业转移人口市民化，治理“农村病”与“城市病”

我国二元经济转型过程中城乡关系的不协调不仅表现在城乡间经济社会发展差距和城乡居民的收入分配差距上，还突出地表现在“农村病”与“城市病”的相互强化上。在二元土地制度下，征地范围广，补偿标准低，对绝大多数地区来说，土地补偿难以弥补农业转移人口的市民化成本，低价征地高价出售又抬高了房地产价格，增加了农业转移人口的居住成本；收回承包地的规定提高了农业转移人口市民化的机会成本；受集体建设用地流转的限制，农业转移人口无法获得土地用途转换的增值收益；由于承包地不可抵押，加之宅基地的转让限制与不可抵押，农业转移人口难以获得其土地及房产的资本化收益。土地不仅不能为农民在城市永久定居提供财力支持，农村土地资源的浪费也日益严重。20 世纪90 年代之后，随着市场经济发展和城镇化水平的提高，各地在土地制度改革中均突破了上述制度安排。但很多改革措施都把着眼点放到了争取更多的城镇建设用地上，具有很强的功利化色彩,不仅没有更好地推进农业转移人口市民化，反而增加了农业转移人口市民化的机会成本，造成人口输入地与输出地之间人口与土地资源配置的严重失衡。①很多发达地区的征地标准远高于国家规定的征地补偿标准，一些地方政府甚至鼓励开发商与农民直接谈判、自主开发。这种做法虽然可以使被征地者获得更多的征地补偿，但由于缺乏对土地增值收益的合理分配，发达地区有些农民一夜暴富，不仅加大了发达地区征地农民与城市居民、边远地区农民的收入差距，还由于土地增值预期的提高，使农民更加不愿转让土地。现阶段我国许多地区都开展了“土地换社保、土地换住房”的实践。对于农业转移人口来讲，土地不仅具有生产资料和生存保障的双重功能，还是最重要的家庭财产。由于这些改革措施增加了农业转移人口市民化的机会成本，随着土地增值潜力不断增长，农业转移人口放弃土地获得市民身份的机会成本会越来越高，这就不可避免地会影响农业转移人口的市民化意愿。当前城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的政策还仅局限于县域范围内，尽管重庆、成都等少数试点地区在全市（省）范围内进行，但都没有与吸纳农业转移人口的数量结合起来。从而造成人口输入地与输出地之间人口与土地资源配置的严重失衡。

农业转移人口不能在城镇定居，不仅会固化小规模的农业经营格局，还会因青壮年劳动力的流出，形成“空心村”，恶化农村生产、生活条件；数以亿计的农业转移人口进入城市，却不受城镇公共服务体系的保障，农民工在城镇化进程中只被当作廉价劳动力，难以融入市民社会，日益成为城市的边缘群体，恶化了“城市病”。问题的严重性在于，在城乡二元土地制度下，“农村病”与“城市病”会相互强化。这是因为，二元土地制度增加了农业转移人口的市民化成本，减少了其市民化收益，不利于农业转移人口的永久性乡城迁移。农业转移人口市民化受阻导致“农村病”程度加深，进一步加大农村人口外流的推力，使更多农村人口流入城市，成为城市的边缘群体；这些边缘群体越是无法在城市定居，就越需要把承包地和宅基地作为自己就业与生存的保障，这不仅影响农业的规模化经营，也加剧了农村的空心化。十八大以来进行的新一轮土地制度改革，要建立城乡统一建设用地市场，在缩小征地范围的同时，允许农村集体经营性建设用地入市，与国有土地同地、同权、同价；承包地和宅基地“三权分置”改革，取消了农民在城市定居取得城市户籍必须返还承包地和宅基地的要求，突破了承包地、宅基地不可抵押的限制，使农业转移人口获得土地资本化收益，在提高其市民化能力的同时，降低了其市民化的机会成本。显然，新一轮的农村土地制度改革，不仅可以通过促进转移人口市民化，促进土地规模经营，解决“空心村”等“农村病”，而且还可以避免农业转移人口成为城市的边缘群体，有利于“城市病”的治理。

（四）促进三大要素市场的相互作用，破解乡村振兴的“人、地、钱”难题

促进二元经济转型，实现城乡融合发展必须补齐“三农”短板，重点解决乡村振兴中的“人、地、钱”难题。乡村振兴中“人”的问题有两方面含义：一是在农业劳动生产率不断提高的条件下，农村人口面临的就业问题；二是在村庄空心化、农户空巢化、农民老龄化问题凸显的条件下，农业、农村现代化建设面临的人才短缺问题。乡村振兴中“地”的问题也包括两方面内容，一是在农地细碎化的条件下，农业适度的规模化经营难以实现；二是在现有土地用途管制的条件下，农村非农产业发展面临土地供给不足的约束。乡村振兴中“钱”的问题是指农业、农村现代化所面临的资金短缺问题。

破除城乡二元土地制度，可以通过土地、劳动力、资本三大要素市场的相互作用，统筹解决乡村振兴中“人、地、钱”的难题。承包地与宅基地“三权”分置改革可以通过农地经营权和宅基地使用权的流转，以及承包地和宅基地的有偿退出，提高土地资源利用效率，促进土地的规模化经营，为农业现代化创造良好条件。对集体经营性建设用地的合理使用、综合整治和内部调整，既可以增加农村非农产业用地，促进农村“产业兴旺”，又可以改善农民居住条件，促进“生态宜居”。上述土地制度改革，反映在劳动力市场上，则可以通过劳动力和人口的双向流动，解决乡村振兴中“人”的难题。一是在通过土地规模化经营，进一步释放农业劳动力的同时，通过农村非农产业的发展，扩大就业需求；通过提高市民化能力，降低市民化成本，促进农业转移人口的市民化。二是通过农业规模化经营和农村非农产业的发展，吸引农民工返乡和各类人才到农村从事农业和非农产业。缩小征地范围，允许集体经营性建设用地直接入市，以及承认土地的承包经营权和宅基地使用权的用益物权属性等一系列措施，不仅可以直接增加农民的土地财产收入，也可以利用资本市场的融资机制，解决乡村振兴中“钱”的难题。

三、农村土地制度改革面临的症结性难题

中国由计划经济向市场经济转型是从农村土地制度改革开始的，始于1978年的家庭联产承包责任制是一次伟大的制度创新，这一制度于1983年开始在全国范围内全面实行。①张桂文、冯双生等：《中国二元经济转型与农村土地制度改革》，北京：经济科学出版社，2017年，第96页。从1978年到20世纪末，我国农村土地制度改革以推行和完善家庭承包制为重点，有效地解决了农业生产的激励问题，将大量的劳动力从农业生产中释放出来，为工业化发展提供了充足的劳动力资源。进入21 世纪，我国农村土地制度改革开始沿着两条主线向纵深推进：一条主线是以法律的形式规范土地承包制度，另一条主线是对农村土地征用制度和建设用地制度进行改革。②张桂文、冯双生等：《中国二元经济转型与农村土地制度改革》，第99页。党的十八大以来，党和政府加大了农村土地制度的改革步伐：2013 年党的十八届三中全会对土地制度改革进行了总体部署；2014 年底开始推行农地集体所有权、农户承包权、农地经营权的“三权分置”改革；2015 年初全国人大常委会决定授权国务院在北京市大兴区等33个县（市、区）试点“征地、集体经营性建设用地、宅基地”制度改革。农村承包地“三权分置”改革和“征地、集体经营性建设用地、宅基地”改革试点，标志着中国农村土地制度改革进入了新一轮制度创新与全面深化阶段。新一轮土地制度改革，为探索集体土地所有制的实现形式，统一城乡建设用地市场积累了宝贵经验。但受土地产权结构的高度复杂性、土地制度变迁的路径依赖和低效锁定等多重因素的影响，我国现阶段土地制度改革还面临着以下症结性难题。

（一）土地经济价值与社会、生态价值的矛盾

与资本、劳动力要素不同，土地是高度复杂的多功能综合体，土地资源不仅具有作为一般生产要素的经济价值，还具有保障国家粮食安全、保障农民基本生存需求、保障居民基本居住需求、提供公用事业和基础设施用地等方面的社会价值，更具有调节气候、涵养水源、净化空气、保持土壤肥力、提供绿色景观、维护物种多样性等方面的生态价值。从土地经济价值的角度考察，非农用地的市场价格远高于农业用地。放活农地经营权和宅基地使用权、允许集体建设用地直接入市，虽然可以增加农民的土地财产性收入，但也存在着农地非农化失控的风险。一些地方政府和农民在农地与非农用地之间巨大利差的诱导下，违规扩大建设用地规模，不仅导致耕地面积减少和耕地质量下降，还会加剧环境污染，破坏农村自然生态。2010 年至2017 年我国耕地面积净减少52 万公顷；一些地方占好地、补差地，导致耕地退化、污染严重，2016年全国优高等耕地面积比例仅为29.5%。③数据来源：https://www.sohu.com/a/419796374_100137189 。原文中土地面积单位为“亩”，笔者引用时统一换算为“公顷”。如果这一矛盾如果不能得到有效解决，不仅将影响乡村振兴“五大目标”的实现，也将影响中国的粮食和生态安全。

（二）土地财产功能与社会保障功能的矛盾

对于广大发展中国家来说，土地不仅是农民最重要的财产，也是其基本的生存保障。从提高经济效率的角度出发，土地制度改革就要清晰界定与有效保护农民的土地财产权利，赋予农民对土地财产的处置权，通过市场化的土地流转，使土地资源得到更高效的利用。从社会保障功能的角度考察，则要对农民的土地处置权进行限制，以避免农民由于对土地处置权的使用不当，失去土地这一基本生存保障，成为居无定所的无业游民，进而危及社会稳定。如何兼顾土地的财产功能和社会保障功能，一直是我国土地制度改革需要动态权衡的一大难题。农地“三权分置”改革试图通过“稳定承包权”和“放活经营权”来兼顾承包地的保障功能和财产功能，①参见宋志红：《中国农村土地制度改革研究——思路难点与制度建设》，北京：中国人民大学出版社，2017 年，“代前言”，第2页。但仍处于理论创新与实践探索阶段，②参见魏后凯：《70年新中国农业农村发展研究》，北京：中国社会科学出版社，2019年，第250页。由于集体所有权、农户承包权、农地经营权的边界和内含还未能得到清晰的界定，在放活土地经营权，促进土地规模经营的同时，如何切实保障农户土地承包权所承载的保障功能不受损害，仍有诸多问题需要解决。宅基地的“三权分置”改革，也是要通过保障农民宅基地的资格权，适度放活其使用权，兼顾宅基地的保障功能和财产功能。但由于宅基地只能在集体经济组织内部流转，在一户一宅和农村人口大规模进城就业的条件下，宅基地难以实现真正的流转，这不仅影响了农民宅基地财产权的实现，也让宅基地使用权的抵押融资难以取得实质性进展。

（三）增加农民土地财产收入与地方政府对土地财政高度依赖的矛盾

新一轮土地制度改革的目的之一是增加农民的土地财产收益，实现土地增值收入由“取之于农，用之于城”向“取之于农，用之于农”转变。但在现有制度条件下，土地转变用途的增值收入已成为地方政府的重要收入来源。2003 年以来，土地出让金占地方财政收入的比重都在35% 以上，其中2010年高达67.62%。近年来，土地出让金占地方财政收入的比重虽有所下降，但2017年仍高达56.83%。③根据《中国国土资源统计年鉴（2011-2018）》的土地出让金数据和《中国统计年鉴2020》的地方财政一般预算收入数据计算得到。城市基础设施和开发区建设主要依赖于土地出让收入和土地抵押融资。传统征地制度虽然存在着诸多问题，但客观地讲，政府利用这些土地财政收入进行城市基础设施和公用事业建设，不仅带动了地方经济发展，也在很大程度上改善了城市居民的生产和生活条件。缩小征地范围、允许集体经营性建设用地直接入市，不可避免地会减少地方政府的土地财政收入，进而影响地方政府对城市基础设施和公用事业的投资，甚至会进一步加大地方政府的债务风险。如何在增加农民土地财产收入的同时，减轻地方政府对土地财政的依赖？这是新一轮土地制度改革中需要解决的一大难题。

（四）改变城市建设用地的供地结构与城市建设用地需求的矛盾

我国《宪法》《物权法》《土地管理法》都明确规定征地范围限于公共利益的需要，但由于农村用地转为城市用地必须经过国家征地程序，即把农村集体土地所有权转为国有土地所有权，实际上征地范围扩大到包括公益性和非公益性的所有城市用地。新一轮土地制度改革的一项重要内容是通过严格界定公共利益用地来缩小征地范围，与之相配套的改革措施是允许农村集体经营性建设用地入市。这两项改革措施同时实施，改变了城市用地的供给结构，由原来通过国家征地形成的国有土地单一供给，改变为国家征地和农村集体建设用地入市共同供给。在原土地资源部颁布的《农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革试点实施细则》（国土资发〔2015〕35号）中，把农村集体经营性建设用地的入市范围限定在土地利用总体规划和城乡规划确定的工矿、仓储、商服等经营性用途用地。但目前符合国家法律规定入市的经营性建设用地占集体建设用地总量的比重很低，如果严格按照公益性用地征收，现有的集体经营性建设用地无法满足城市建设用地的需求。

（五）土地增值收益分配的多重利益矛盾

新一轮土地制度改革使土地利益分配关系发生了重大变化，农地“三权分置”把经营权从承包经营权中分离出来，并赋予其用益物权属性。如何处理集体所有权、农户承包权和农地经营权所承载的不同经济主体的利益关系，不仅需要理论创新，更需要实践探索。土地征收制度改革要求除公共利益用地可以通过土地征收取得外，其他用地均需通过集体经营性建设用地入市的途径加以解决。这一变革所涉及的利益关系调整则更为复杂。其一，缩小征地范围和集体经营性建设用地入市，不仅涉及政府、农村集体和农村居民对土地增值收益的分享，也是城乡利益关系的重大调整。其二，集体经营性建设用地的分布极不均衡，乡镇企业发展较早的东部地区集体经营性建设用地的存量较多，而广大中西部和东北地区的集体经营性建设用地存量较少，集体经营性建设用地入市，可能会进一步加大东部地区与中西部和东北地区的经济发展不平衡。其三，受产业聚集效应的影响，非农产业的用地需求主要集中于城市，特别是大城市的郊区，集体经营性建设用地入市，会使城郊地区，特别是大城市周边的农民获得大量的土地增值收益，而偏远农村的农民却仍然难以分享由工业化与城市发展带来的土地增值收益。其四，土地利用条件对土地的价值增值具有重要影响。同一区域不同用途土地的市场价格差异巨大，这就导致同一村落农民的土地转让价格大不相同。各地试点中均出现了参与经营性建设用地入市的农民所获得的土地增值收益远远高于被征地农民的情况。①参见吴次芳等：《中国农村土地制度改革总体研究》，杭州：浙江大学出版社，2018年，第180页。

四、深化农村土地制度改革与促进城乡融合发展的对策思考

（一）正确处理土地资源配置中政府与市场的关系

化解土地制度改革多重矛盾的关键是正确处理土地资源配置中政府与市场的关系。土地资源的合理配置，是土地要素与其他生产要素在空间聚集效应作用下的动态匹配过程。由于土地要素空间区位的固定性，土地资源的配置就表现为其他可流动性生产要素在城乡之间、城市内部、农村内部的流动与组合，从而形成了人口与产业在不同区域的空间布局。与可流动性生产要素不同，在资源配置过程中土地不会通过自身的物理运动改变其地理位置，但会因承载其上的其他要素的流动、重组，而发生所有权或使用权的转让。从土地经济价值的角度考察，企业和居民追求利润和效用最大化的市场竞争促使各种可流动性生产要素从聚集效应弱的区域向聚集效应强的区域转移，进而提高了土地资源的配置效率。

土地资源不仅具有经济价值还承载着诸多社会与生态功能。从土地多功能使用价值的角度分析，土地资源的合理配置是实现土地的经济价值、生态价值、社会价值之间的动态平衡。由于土地资源的社会价值和生态价值具有公共物品或准公共物品的特点，单纯依赖市场机制无法保证上述两方面价值同时实现。为了弥补市场失灵，提高土地资源的综合配置效率，政府必须合理规划生产、生活、生态用地空间，形成既能实现土地的经济、社会和生态效益，又能协调近期与远期发展的土地资源规划体系；通过土地征收制度满足经济与社会发展对公益性用地的需求；调控土地价格，保障土地与房地产市场的平稳运行；调节土地增值收益分配，促进社会公平；规范市场交易规则，降低土地交易成本。

（二）加强土地制度改革的内部关联

农村土地可划分为两大类：农业用地和农村建设用地。农村建设用地又分为经营性建设用地、公益性用地和宅基地。在现有法律制度框架内，农业用地可转变为宅基地或集体经营性用地，以及其他公益性建设用地，农村建设用地也可以通过复垦转变为农业用地，农业用地和农村建设用地都可以通过依法征收的方式转变为国有建设用地。可见，从土地资源动态配置的角度看，各种类型的土地是一个整体，不同用途的土地可以依法相互转换。与此相契合，农业用地的家庭承包制、农村建设用地制度、国家征地制度三者之间也高度关联，具有牵一发而动全身的联动效应。从这个意义上讲，深化农村土地制度改革，必须加强农业用地的“三权分置”、征地制度改革、集体经营性建设用地入市、宅基地改革等多项土地制度改革的内部关联，以提高土地资源配置的整体性和协调性。征地制度改革必须与集体经营性建设用地入市统筹安排，缩小征地范围的力度要与集体经营性建设用地入市的规模保持动态平衡，要探索通过宅基地有偿退出、废弃中小学等公益用地整治等途径，增加集体经营性建设用地规模；在房价上涨过快的特大城市、大城市近郊，探索利用集体建设用地建廉租房和公租房，在提高农民土地财产性收入的同时，解决城市低收入群体的住房难题；促进放活农地经营权、集体经营性建设用地整合、宅基地使用权流转和有偿退出的联动机制改革，在提高集体建设用地入市效率的同时，实现土地的适度规模化经营。

（三）加强土地制度与相关制度改革的外部关联

土地是人类生产、生活的空间载体，对土地利用和管理不仅关系到各个产业的生产成本和交易成本，也关系到城乡居民的生活成本、社会福利和收入分配。土地资源配置关系到经济增长、财政收入、工业化与城市发展、居民就业、社会保障、粮食安全、生态安全等诸多重大问题。土地制度改革涉及不同地区、不同部门、不同社会群体的经济利益。在经济与社会转型过程中，不同部门的政策目标和关注重点也不尽一致，经常会出现相互矛盾、相互掣肘的情况。基于上述考虑，深化农村土地制度改革不仅要强化土地制度改革的内部关联，还需强化土地制度与相关制度改革的外部关联。具体来说，就是要促进土地制度与户籍制度的联动改革，健全农民工市民化的配置政策和激励机制，实现人口城镇化和土地城镇化的动态平衡；要统筹城乡基本公共服务供给，淡化土地的社会保障功能，提高土地资源的利用效率；要促进土地制度与财税制度改革联动，在增加农民土地财产性收入、减少土地财政收入的同时，保障地方政府税收来源的稳定性，以满足城乡基础设施建设和公共服务需求；要促进土地制度与金融体制联动改革，引导资金向农村回流，并注意规避与化解金融风险。

（四）建立公平合理的土地增值收益分配机制

土地制度改革是不同利益主体间收益分配关系的重大调整，通过土地制度改革形成公平合理的土地增值收益分配机制是新一轮土地制度改革的核心内容。公平合理的土地增值收益分配应遵从土地增值收益产生原理。①国务院发展研究中心农村经济研究部：《从城乡二元到城乡一体——我国城乡二元体制的突出矛盾与未来走向》，北京：中国发展出版社，2014年，第65页。土地增值收益主要包括级差地租Ⅰ和级差地租Ⅱ两部分，级差地租Ⅱ是指土地权利主体追加投资所带来土地价值的增加；级差地租Ⅰ则与土地区位的优劣高度相关。在现代市场经济条件下，土地区位优劣不仅取决于土地的自然地理位置，也取于政府的基础设施建设和城市化带来的要素聚集，同时受到土地规划和用途管制的影响。农地非农化所带来的土地价值增值，显然属于级差地租Ⅰ，即主要是由非生产性因素引起的，基本上与土地权利主体的劳动付出和物质资本投资无关。根据土地增值收益产生的原理，这部分土地增值收益不能完全归原土地权利主体所有，而应通过建立公平合理的土地增值收益分配机制，对其进行合理分配。一是要根据不同地区的具体情况，合理确定国家、集体和农民的分配比例，既要防止土地增值收益完全归地方政府所有，甚至部分成为地方官员的体制外收入，又要防止土地增值收益完全归原土地权利主体，形成一夜暴富的少数食利者阶层。二是要构建农地发展权，在保障粮食安全和生态安全的同时，使农业用地的权利主体能够分享工业化、城市化带来的土地增值收益。三是要探讨不同集体经济组织之间经营性建设用地入市的收益平衡机制，减少不同集体经济组织因规划用途、土地区位不同所产生的收入差异。四是要构建公众参与土地增值收益分配的制度，引入公众监督机制，提高土地增值收益分配的公众认同度。