我国外语战略建设：现状与展望

徐 英

引言

历史经验与教训告诉我们，外语战略与外语能力是关系到一个国家安全和发展的关键问题（徐英，2018）。在“9·11”事件后，外语战略对国家安全的重要意义更是得到了各界的广泛关注，不仅受到媒体前所未有的报道，而且各国政府普遍开始重视这一问题（Robinson et al.，2006）。例如，英国于2002 年推出《全民语言：终身语言——英国语言战略》，勾勒出英国在2002—2012年10 年内提高英国国民外语素质的语言规划蓝图；日本于2002 年和2003 年先后制定了外语教育“战略构想”和“行动计划”，明确要将外语教育作为国家战略进行发展；美国于2006 年出台了“国家安全语言计划”（National Security Language Initiative，NSLI），并由美国国防部、国务院、教育部和国家情报主任办公室等4 个政府机构共同实施，这一全方位、多层次的关键语言①本文中的“关键语言”指关键外语。人才培养战略实施至今，成效显著。目前，我国尚未制定出以国家安全为导向的外语战略；在当前复杂的国家安全环境之下，为满足国家安全和发展的需要，我国外语战略的制定势在必行。

一、外语战略建设的必要性

外语战略对国家安全至关重要。我们的历史经验、当前的国家安全需求和我国国家外语能力现状都说明加强外语战略建设是大势所趋。

1. 历史经验和教训

历史经验和教训表明，外语战略与国家命运息息相关。清朝闭关锁国、盲目排外的政策使我们错失变革兴国的机会，鸦片战争的失败与《南京条约》的签署使满清政府发现，与西方列强交涉时，语言不通、文字隔阂会给国家主权利益造成极大损害。同时，大清帝国国门被西方列强的坚船利炮打开后，中外交涉活动日渐纷繁，国家对外交人才特别是外语人才的需求越来越迫切。1862 年，恭亲王奕䜣等人在北京设立了中国近代第一所专注于翻译活动和外语教育的学校——京师同文馆，为中国培养了最早一批通晓外语、熟知西方文化的有用之材。

在新中国的发展史上，外语也和国家命运息息相关。20 世纪50 年代，俄语是我国学校教育的第一外语，俄语教育为新中国政治、经济、文化以及外交等领域提供了重要的人才支撑。后来，随着中苏关系走低，全国俄语教育的规模开始收缩，更多学校开设英语。1964 年，依据《外语教育七年规划纲要》，英语成为学校教育中的第一外语。1978 年底开始改革开放，我国社会主义现代化建设进入了一个崭新的历史时期，外语教育也得到了迅速的恢复和发展。1992 年，当时的国家教委高等教育司组建了高等学校外语专业教学指导委员会。1998 年发布的《关于外语专业面向21 世纪本科教育改革的若干意见》指出，社会对外语人才的需求已呈多元化的趋势，外语专业必须转向宽口径、应用型、复合型人才的培养模式（高等学校外语专业教学指导委员会，1998）。

2013 年秋，习近平总书记提出“一带一路”的倡议，而“一带一路”需要语言铺路（李宇明，2015）。当前，我国国家实力不断增强，国际地位和国际话语权不断提高，作为全球性大国的责任和义务也在不断增加，这就对我国公民的外语能力和区域知识提出了更高的要求。

2. 当前我国国家安全需求

我国目前的国家安全需求是外语战略制定势在必行的第二个原因。

20 世纪90 年代以前，我国国家安全观主要着眼于政治和军事安全等传统安全领域。2002 年，党的十六大报告明确提出了我国的新国家安全观，既包括传统的政治安全和军事安全，也包括非传统的经济安全和应对恐怖主义威胁等方面，是一种讲究“互信、互利、平等、协作”的综合性国家安全观（李敏，2016）。2014 年，习近平总书记在中央国家安全委员会第一次会议上首次提出的国家总体安全观涵盖了相互关联和相互影响的政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全等领域（宫力，2016）。

语言安全既是国家安全的构成要素之一，也是确保国家安全的手段之一，国家外语能力不足不仅将影响国家安全，也会影响国家发展。因此，我国当前的国家安全需求对我国公民的外语能力提出了新的挑战和要求。

3. 我国国家外语能力现状

目前，我国的国家外语能力尚不尽如人意，这是外语战略制定势在必行的第三个原因。我国国家外语能力不足主要体现在3 个方面：①外语教育在语种规模和结构上存在问题；②外语人才欠缺；③国家对外语资源的宏观管理水平亟待提高。

（1）外语教育的语种规模和结构问题

近年来，我国外语教育在语种数量上整体呈上升趋势，但与发达国家相比，目前我国高校开设的外语语种仍然十分有限，语种规模较小。截至2020 年底，北京外国语大学开设的外语语种增至101 个；而相较而言，2013 年美国高校教授的外语语种就已经有248 个之多了（Goldberg et al.，2015）。

另外，在外语教育的结构上，各语种发展不平衡，集中表现为外语教学语种的单一化和地区发展的不平衡。首先，我国中小学的外语教学基本上是单一化的英语教学。尽管除英语外，高考外语考试科目还包括俄语、日语、法语、德语、西班牙语等5 个语种（教育部，2018），但是目前我国开设这5 个语种的中小学还比较少。反观许多发达国家中小学的外语教学，语种就丰富得多，如美国可供高中学生选学的外语“不仅有西班牙语、法语、德语，还包括阿拉伯语、汉语、波斯语、日语、韩语、俄语以及乌尔都语”（胡文仲，2011：133）。

语种发展不平衡的第二个表现是国内各地区之间外语教学语种发展的不平衡，表现为东部强、中西部弱。比如，在授课语种方面，北京外国语大学现有101 个，上海外国语大学有49 个，而作为西北地区唯一一所主要外语语种齐全的高校，西安外国语大学仅有27 个。整体而言，我国外语教育在东部发达地区和中西部欠发达地区（尤其是少数民族和边疆贫困地区）的发展是不平衡的（张天伟，2021）。

（2）外语人才问题

我国的外语人才问题主要表现在各语种人才分布不合理和专业外语人才匮乏两个方面。

首先，各语种人才分布不合理。英语学习者虽多，但高端人才不足，其他语种人才就更为匮乏。目前，除英语外，我国最缺乏人才的语种依次为西班牙语、俄语、法语、德语、日语、阿拉伯语、葡萄牙语、越南语、乌克兰语、波斯语、豪萨语、土耳其语、马来语、意大利语、老挝语、柬埔寨语、泰语、蒙古语、缅甸语和朝鲜语等（戴曼纯，2016）。

其次，缺乏各种专业外语人才，如企业非通用语种人才和“复合型”外语人才等。戴曼纯（2016）对北京、上海、广州等地25 家国企、18 家政府机构的外语人才需求进行了抽样调查，发现用人单位现有外语人才的储备量不到需求总量的一半。另外，国际外语型人才也存在不足。随着我国国际地位的提升和国家影响力的增强，中国在国际组织中任职的人数也会增加，精通外语、富有竞争力的高端人才较为匮乏的问题也会日渐凸显。例如，中国维和部队在海外执行任务时遇到的主要障碍之一就是军事外语人才不足。

（3）国家对外语资源的宏观管理问题

美国在国家层面上已经形成了较为成熟的外语资源宏观管理体系。一方面，美国教育部从1958 年开始委托现代语言协会（Modern Language Association，MLA）定期开展外语资源调查。正是在美国政府的委托下，利用美国人口普查、社区调查和美国高校语言课程注册情况得到的统计数据，MLA 建立了MLA Language Map Data Center（即所谓的“美国语言地图”），涉及全美范围内使用的300 多种语言，查询的数据可以精确到州、城市、县和镇，甚至提供了不同年龄层的语言使用情况。另外，美国语言地图中的高校语言注册数据库提供了美国高校外语课程的学生注册情况，可以按照州、教育机构、语言和年份等内容进行查阅。该数据库的信息来自1958—2016 年间MLA 对全美本科和研究生外语课程注册情况进行的25 次普查。其中，2009 年以前的普查由美国教育部资助，2013 年的普查部分由美国国家人文基金会和国家安全教育计划资助，2016 年的普查部分由美国国家人文基金会资助。另一方面，美国各个时期的外语战略都对关键语言进行了较为科学系统的界定，政府和美国民众均具备相对较高的关键语言意识。

但在这一方面，我国还存在一些问题。到目前为止，我国尚没有统管外语的专门机构，也没有定期开展外语资源调查的专门机构，对外语使用状况缺乏大规模、全国性的调查（张天伟，2015）。教育部、国家语言文字工作委员会从2006 年开始每年发布《中国语言生活状况报告》，但其对我国语言使用情况的调查主要限于普通话和少数民族语言。同时，每年教育部发布的《中国教育年鉴》仅包含高校的现任外语教师总数、外语专业招生人数与毕业生总数等信息，并没有各个语种的细致分类。2008 年上海外语教育出版社出版了“改革开放30 年中国外语教育发展丛书”，总主编戴炜栋（2008）在其中的《高校外语专业教育发展报告（1978—2008）》一书中指出，丛书中列出的各语种数据都来源于各语种教学研究会提供的估计数字。

此外，我国目前尚未制定“关键语言”战略。当前的国际和周边环境安全局势、国家发展需求（尤其是“一带一路”倡议的实施和提速），都要求我们加快脚步制定“关键语言”战略，同时解决我国非通用语种人才匮乏的问题。

二、外语战略研究与建设现状

我国虽然尚未制定正式的外语战略，但是近年来已经在外语战略研究与建设方面作出了许多有益的尝试。

1. 外语战略研究现状

我国外语战略研究虽然起步较晚，但是已经取得不少成绩，各类外语战略研究中心纷纷建立起来，外语战略研究学术成果硕果累累，一些高校还设立了外语战略学位点。

首先，政府部门、高校和研究学会以独立或合作的形式建立了一些研究中心，如2007 年8 月教育部和南京大学共同成立的“中国语言战略研究中心”、2007 年12 月上海外国语大学成立的“中国外语战略研究中心”、2013 年秋北京语言大学建立的“中国周边语言文化协同创新中心”、2015 年6 月成立的“中国语言学会语言政策与规划研究会”和2016 年7 月北京语言大学成立的“语言资源高精尖创新中心”等。这些研究中心为我国的外语战略建设建言献策，作出了重要贡献。

其次，高质量的外语战略研究学术成果不断涌现。例如，中国外语战略研究中心自2009 年起推出季刊《外语战略动态》；北京外国语大学分别于2010年和2014 年推出《世界语言战略资讯》和《语言政策与规划研究》两本期刊；2015 年中国外语战略研究中心创办了半年刊《语言政策与语言教育》；2015 年首部语言服务工具书《“一带一路”沿线国家语言国情手册》正式出版；2016年《语言战略研究》正式创刊；2015 年12 月《“一带一路”国家语言状况与语言政策（第一卷）》出版，该书为宁夏大学打造的“‘一带一路’上的语言”系列丛书的一部分，该丛书的第二卷和第三卷已分别于2017 年和2019 年出版。此外，国家加大了对国家语委课题、教育部课题以及国家社会科学基金重大课题建设项目经费支持的力度，现在每年都有外语战略研究方面的新成果出现。

最后，高校外语战略学位点建设已经取得了一些可喜成绩。北京外国语大学于2011 年设立了“语言规划与政策”专业，招收博士研究生；2012 年，上海外国语大学设立了“语言战略与语言政策学”二级学科，该学科拥有博士和硕士学位授予权；北京语言大学于2014 年设置了“语言政策与语言规划”二级学科，从而成为全国第三个同类专业人才培养平台。

尽管我国的外语战略研究还刚刚起步，但是这些研究中心的建立、研究项目和研究成果的涌现以及学位点的设置，无疑会为我国未来的外语战略规划打下良好的研究基础，并提供行之有效的建议。

2. 外语战略建设现状

第一，语言资源的概念已进入国家语言规划层面。从2004 年起，国家语言资源监测与研究中心及其分中心（包括平面媒体中心、网络媒体中心、教育教材中心、有声媒体中心、海外华语研究中心和少数民族语言中心等6 个分中心）陆续成立，对国家语言资源进行动态的分析与管理。从2005 年开始，国家语委每年均组织编写《中国语言生活状况报告》（“绿皮书”），同时一直用心经营它的3 个“参考篇”，即《世界语言生活状况》（“黄皮书”）、《中国语言文字事业发展报告》（“白皮书”）和《中国语言政策研究报告》（“蓝皮书”）。这“绿”“黄”“白”“蓝”四大语言生活皮书的宗旨是贯彻落实《国家通用语言文字法》，提倡“语言服务”的理念，提升个人和国家的语言能力。2020 年6 月，语言生活皮书系列再添新成员——《中国语言服务发展报告》，这是国内首部专题性语言生活皮书，分领域、分区域、分人群对语言服务的发展状况进行了调查研究，其特点之一便是关注国家战略和新时代视域下的语言服务，聚焦与国家战略密切相关的语言服务。2021 年6 月，教育部还首次推出了《粤港澳大湾区语言生活状况报告（2021）》。另外，中国语言资源有声数据库建设已于2008年启动，并有计划、有步骤地在全国范围进行语言资源调查工作。2015年，中国语言资源保护工程启动，截至2020 年10 月，中国语言资源保护工程采录展示平台已汇集了该工程的1 284 个汉语方言调查点和329 个少数民族语言调查点的数据（教育部，2020）。

第二，国家外语能力的概念已经进入国家语言规划层面。国务院于2014 年印发了《国务院关于深化考试招生制度改革的实施意见》，明确提出要加强外语能力测评体系建设。目前，中国外语人才能力测评体系建设已经取得进展，如《中国英语能力等级量表》于2018 年4 月正式发布，并自2018 年6 月1 日起正式实施（蔡基刚，2018）。

第三，国家语言战略的概念已经进入国家语言规划层面。2007 年4 月，教育部发布《国家语委语言文字应用科研工作“十一五”规划》，提出语言战略是国家发展战略的有机组成部分，明确将“国家语言战略研究”作为“十一五”期间国家语委语言文字应用科研工作的重点研究方向之一。2012 年，教育部和国家语委颁布的《国家中长期语言文字事业改革和发展规划纲要（2012—2020年）》（以下简称《纲要》）更是把语言文字事业提升到了国家战略的高度，其中第三章《重点工作》第七节“国家语言应急服务和语言援助服务”明确提出：“根据国家战略需求，制定应对国际事务和突发事件的关键语言政策，建设国家多语言能力人才资源库。促进制定外语语种学习和使用规划。推动社会建立应急和特定领域专业语言人才的招募储备机制，提供突发条件下的语言应急服务。”2016 年5 月31 日，教育部和国家语委在京发布《中国语言生活状况报告（2016）》，强调要开展“一带一路”语言战略专题研究，制定《推进“一带一路”建设语言规划研究行动方案》。2016 年8 月，教育部与国家语委印发《国家语言文字事业“十三五”发展规划》，强调要提高保障国家战略和安全的语言文字服务能力，研究制定多语种外语规划，推动高等学校完善外语语种结构，培养和储备关键语种复合型外语人才，建立应急和特定领域专业语言人才的招募储备机制，为大型国际活动和灾害救援等提供语言服务，提升语言应急和援助服务能力（滕延江，2020）。2020 年10 月13 日，新中国成立以来第四次、新世纪新时代以来第一次全国语言文字会议在北京召开，进一步明确了语言文字工作的战略定位：语言文字不仅是文化资源、经济资源，也是安全资源和战略资源，是关系党和国家工作全局的一件大事；语言文字既是经济发展、社会进步的重要保障，也是民族团结、国家统一的文化根基，还是国家主权、国家安全的重要支撑。

第四，我国外语人才库建设已经取得了一些成绩。2017 年，北京外国语大学建成的“国家外语人才资源动态数据库”是我国首个外语人才库，现已收集了全国121 所高校的高端外语人才信息，总人数达27 000 多人，涉及5 种通用语和44 种非通用语（孙竞，2017）。

三、外语战略建设前景展望

我国至今没有设立外语战略规划的专门管理机构，整体上缺乏连贯的外语战略规划和制度建设。基于当前国家战略的现实需要，我国可以从国家战略角度考虑未来外语战略的制定。

1. 设立统筹安排国家外语战略的机构

美国国防部2005 年发表《国家外语能力行动倡议》（A Call to Action for National Foreign Language Capabilities），提出建立一个国家外语协调委员会，发展和监督各个部门国家外语战略的实施情况（Wible，2009）。之后，美国国防部、教育部、国务院、国家情报局等政府部门共同成为美国国家外语能力管理体系中的顶层领导机构，国防部国防语言与国家安全教育办公室（Defense Language and National Security Education Offi ce，DLNSEO）负责这一体系的具体落实，统一协调各部门对关键语言人才的培养。

相比而言，我国目前在国家层面上并没有设立一个对外语人才培养进行统筹协调的政府机构。我国语言文字工作的负责机构为国家语委，其工作基本针对汉语和少数民族语言开展，极少涉及外语。在《〈国家语言文字事业“十三五”发展规划〉分工方案》的多语种外语规划中，牵头部门并非国家语委，而是教育部、团中央和文化部。

2013 年11 月12 日，中国共产党中央国家安全委员会正式成立，其主要职责是制定和实施国家安全战略，国防部、外交部、公安部、国家安全部、商务部、总参谋部等职级部委的首长都是国家安全委员会成员。如果能够在国家安全委员会之下专门设立一个机构负责国家语言安全的协调工作，必将有利于国家安全和国家发展的整体规划，统一协调行动，集中力量，确保国家安全。

与此同时，可以考虑对国家语委的职能进行重新定位，明确国家语委在国家语言战略中所担负的职责并调整其组织机构。国家语委 “政府主导、语委统筹、部门支持、社会参与”的管理体制在覆盖汉语和少数民族语言的基础上，可以加大对外语战略的统筹规划，制定、指导、监督、评价和调整国家重大外语教育政策，推进“一带一路”倡议实施下我国的外语能力建设。

2. 制定系统且明确的关键语言战略

要建立系统的关键语言战略，首先应该做好对外语资源的调查工作，包括对现有外语资源的调查和外语资源需求情况的调查。在调查现有外语资源时，一方面要做到地方性调查和全国性调查相结合，在了解各地方具体情况的同时掌握全国外语资源的整体分布情况；另一方面也要重视对各行业外语资源分布的调查，掌握各个行业外语资源的分布情况。在具体的调查过程中，可以通过国家召集、地方执行的方式在全国各个地方、各个行业进行普查。其中，比较容易先行着手开展的工作包括：在每年中国语言生活状况调查的基础上增加外语资源调查的权重；教育部可以建立专门的数据库，对全国高校外语类专业历年的入学和毕业人数进行详细的统计和记录；在全国人口普查时增加对语言使用情况（尤其是外语使用情况）的调查等。与此同时，结合我国政治、经济、文化、外交等领域对外语的实际需求开展外语资源需求调查，列出各个领域中的关键语言并依据关键程度的不同对其进行分层，以此为基础确定国家整体的关键语言及其分层。

然后，在上述调查结果的基础上，汇集政府、学界和企业界的智慧，确定优先发展的语种及其规模。同时，在国家总体规划和地方具体规划相结合的前提下，高校应根据各自的具体需求确定新增语种的数量和招生规模。国家留学基金管理委员会应选拔各级各类优秀学生到关键国家全方位学习关键地区的语言和知识，同时，国内高校也要增加招收来自关键国家和地区的留学生的数量，增强彼此间的沟通与交流，为国家安全和国家发展服务。当务之急是要尽快确立涉及“一带一路”沿线国家的关键语言及其分层，以便更好地服务于“一带一路”倡议。

最后，我们可以建立国家语言服务团，以民间语言志愿者为主体，为国家安全和国家发展储备一支随时可以调用的关键语言人才库。以美国为例，其国家语言服务团由国防部于2006 年创建，至今已经协助国防部和政府其他部门完成过多项重大紧急任务。我国已于2020 年6 月24 日正式成立国家应急语言服务团筹建工作组。另外，《教育部2021 年工作要点》中也已明确提出成立国家应急语言服务团并加强相关建设。

3. 进行可行且有效的外语教育规划

外语教育是实施外语战略规划的途径和手段。为适应“一带一路”倡议和“多语种+”的时代需求，国内各级各类学校都应在国家总体规划和地方具体规划相结合的前提下，积极进行外语语种和学科建设，为国家的安全和发展储备必要的外语人才。

首先，要加快高校外语多语种建设。教育部高等学校外国语言文学类专业教学指导委员会非通用语种类专业教学指导分委员会主任委员姜景奎教授在“2021 年度中国外语非通用语高峰论坛”上指出，全国高校非通用语种专业布点已达到580 多个，涉及高校197 所，在校生人数达上万人，在编教师超过2 000 人。北京外国语大学、上海外国语大学和广东外语外贸大学的外语语种建设为其他高校作出了很好的示范。截至2020 年年底，北京外国语大学开设的外语语种已经增至101 个，其中包括94 种非通用语，覆盖了所有与中国建交国家的官方语言。上海外国语大学现有授课语种49 个，2015 年8 月建立“外语非通用语种卓越人才培养基地”，并设有“一带一路”沿线国家的语种专业，如每2 年招生的波斯语、印度尼西亚语、泰语和希腊语，以及每4 年招生的瑞典语、塞尔维亚语、土耳其语、匈牙利语和荷兰语等。上述语种均在2019 年开始招生，而每4 年招生的希伯来语和越南语则于2020 年开始招生。广东外语外贸大学是华南地区开设外语语种最多、外语人才最为集中的高校，从2012 年开始，该校开始对设立战略性非通用语种专业进行布局，2017 年新增了塞尔维亚语、波斯语、孟加拉语、土耳其语、捷克语等5 个语种，2020 年外语语种增至28 个，开设的语种专业已全面覆盖21 世纪海上丝绸之路的核心国家与地区。

其次，应加快中小学外语语种建设。上海市中小学非通用语种学习计划很值得全国各地效仿，该计划旨在培养一批国际视野开阔、人文素养高、国际理解能力强的储备人才。应上海市教委委托，上海外国语大学于2015 年承办了该计划，并成立了“上海市中小学国际理解与非通用语种教育研究中心”。这项计划已经于2016 年3 月开始正式实施，截至2019 年，已在上海市浦东、徐汇、静安等7 个区的16 所中小学开设了包括意大利语、葡萄牙语、土耳其语、阿拉伯语等9 个非通用语种，共19 个教学班（周洁，2019）。

最后，还应加快学科建设。“多语种+”的时代背景必然需要“多语种+”模式的学科建设。目前，北京外国语大学、上海外国语大学和广东外语外贸大学的经验很值得在全国推广。北京外国语大学对学科专业结构和人才培养体系进行了调整，在保障对外交流语言“高标准”的同时，开展“语言+国际金融/国际关系/国际新闻传播/国际法/国际中国学”等人才类型的培养实践。上海外国语大学提出要从培养外语复合型人才过渡到培养“多语种+”区域、国别通才与领域专长结合的卓越国际化人才（刘昕璐，2016）。广东外语外贸大学实行“对象国语言+英语”的双语复合型教学模式，在主修对象国语言的同时辅修英语，并加强学科交叉教育，将外语与面向海上丝绸之路的经管学科以及国别和区域研究学科相融合，对沿线国家的经济、社会、人文等方面开展深入研究，旨在培养国际通用人才。

结语

新形势下，我国国家安全面临许多新的威胁和挑战，建构维护国家安全的外语战略迫在眉睫、任务繁重。2012 年《纲要》的制定和颁布，是我国为了应对全球化的挑战、实现民族的伟大复兴而采取的重大教育战略举措。《纲要》在阐述实施“重大项目和改革试点”时，明确提出“培养各种外语人才”的重要任务，这充分体现了党和国家对中国外语教育发展的战略思考。另外，“一带一路”倡议无疑为我国外语战略建设提供了良好机遇。我们大可以借鉴其他国家的外语战略建设经验，最终探索出一条适合我国国情并符合我国国家利益的、行之有效的外语战略建设和外语人才建设道路。