剑川县生态综合补偿试点规划研究

2021-12-03唐文静李敏敏

林业勘查设计 2021年3期

唐文静，杨培，刘娟，李敏敏

(1.云南省林业调查规划院，云南昆明 650051；2.剑湖湿地省级自然保护区管护局，大理剑川 671300)

生态补偿是以保护和可持续利用生态系统服务、促进人与自然和谐为目的，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，综合运用行政和市场手段，调整生态环境保护和建设相关各方之间利益关系、调动生态保护积极性的一种制度安排[1]。实施生态补偿对于调动各方积极性、保护好生态环境以及推进生态文明建设具有重要作用。目前，生态补偿在世界范围内得到广泛应用，我们国家非常重视生态补偿工作。生态环境保护的重心由事后治理转变为事前保护，从源头上遏制生态环境恶化，按照“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的原则进行生态补偿[2]。

1 基本情况

剑川县地理位置特殊，区位十分重要，位于大理州、丽江市、迪庆州和怒江州的结合部，是大理州连接滇西北的丽江和怒江、通向香格里拉、走进川藏的重要门户。

剑川县地势由西北向东南倾斜，高山峡谷，河川谷地纵贯南北，海拔高差很大，山地面积占90%以上。剑川县2008年被列为大理州第一个全国第一批重点生态功能区县域，2017年成功创建成为省级生态文明县，2018年开始积极争创国家生态文明建设示范县。

2 生态补偿成效

剑川县现有生态补偿主体主要以国家为主，社会力量参与为辅。补偿方式主要包括项目补偿和资金补偿。项目补偿，是通过项目建设投入的补偿方式。资金补偿，主要是投入生态保护和给予建设者资金补助的补偿方式。通过国家补贴支持，剑川县生态补偿项目建设取得了明显成效。

2.1 生态环境质量总体得到稳步提升

多年来，财政部、生态环境部组织的国家重点生态功能区县域生态环境质量考核监测评价与考核结果均显示剑川县县域生态环境质量呈现稳中向好的趋势。2011-2013年为“轻微变好”，2014-2016年“保持稳定”，2017年“轻微变好”，2018年“基本稳定”。

2.2 各项环境质量指标显著提升

2017-2019年剑川县省控断面剑湖湖心和黑潓江玉津桥断面水质均达到或优于Ⅲ类水质标准；2019年县级饮用水源地水质均达地表水Ⅲ类标准，村镇饮用水合格率均为100%；县城环境空气质量持续保持优良，优良率为100%，PM2.5年均浓度为13.42mg/m3；土壤环境保护与治理工作统筹推进，一批涉重企业被淘汰关闭，土壤环境风险得到有效遏制。

2.3 森林质量显著提高

剑川县持续推进“森林剑川”建设，通过实施一系列林业生态工程建设和森林生态效益补偿制度，聘用生态护林员，对贫困山区群众实施了异地搬迁安置，有效地改善了山区生态环境，保护了“绿水青山”，全县森林覆盖率和森林蓄积量呈现双增长局面，森林覆盖率从2006年的68.32%增加到了2019年末的72.15%，林分质量显著提高。

2.4 生态文明建设取得积极进展

全县城乡人居环境、生活质量和幸福指数有了很大改善和提升，全县8个乡镇均被命名为省级“生态文明乡镇”。剑川县获得了“省级文明县城”“省级园林县城”和“省级卫生县城”等荣誉称号，成功入选云南省20个美丽县城名单。

2.5 PPP项目顺利推进

剑湖流域水环境治理工程PPP项目顺利推进，以政府引导、企业运作、社会资本参与的多渠道、多元化资金投入格局逐步建立。剑湖水环境综合治理取得实效，生态环境持续好转，物种不断丰富，海菜花群落已恢复3个片区约600亩，2017年至2018年，保护区记录到的鸟类种类分别占到云南省和全国鸟类总数的18.4%和11.8%，其中有国家一级保护鸟类5种，国家二级保护鸟类31种[3]。2020年1月初，剑湖湿地紫水鸡数量已占到云南省的65%，是全国最大的种群。

2.6 补偿资金充分利用

2019年，全县上级下达财政资金中，用于生态保护的投入为23465.66万元，主要包括森林、湿地、草原、农业、水域等生态系统保护和人居环境保护六个方面。其中，国家重点生态功能区转移支付生态护林员补助资金1575万元，占比6.71%；国家重点生态功能区转移支付县级统筹资金978.20万元，占比4.17%；其他一般转移支付资金2209.77万元，占比9.42%；专项转移资金18702.69万元，占比79.70%。

3 生态补偿试点存在的问题和困难

3.1 生态补偿资金不足，筹集渠道单一，使用效益不高

1)剑川县是国家扶贫工作重点县，财力不足，各类生态补偿资金主要依靠国家财政补助，资金筹集渠道单一，县级统筹平衡能力弱。存在资金使用效益不高的问题。

2)剑川县属云南省天保工程实施区，天保工程、公益林管护和生态护林员之间森林管护责任区交错、各行其是、多头管理，管护责任交叉不清，管护资金补偿标准偏低，管护效率不高。

3)现行补偿标准存在“一刀切”现象。国家和省级公益林不分地类和林地管护成效，执行的都是统一的补偿标准。不利于调动森林所有者管护的积极性，导致实际工作中，管和不管一个样，管好管赖一个样。

3.2 生态补偿机制(管理体制、工作机制)不健全

生态综合补偿是一件新鲜事物，试点工作也处于研究和尝试阶段。生态补偿涉及发改、财政、自然资源、林草、农业农村、水利、生态环境等多个行政管理部门，内容复杂，目前各个管理部门只有各自常规的管理方法和制度，远远不能满足生态补偿机制建立的需要。而生态补偿要求界定补偿主体、补偿客体(或补偿对象)之间的权利义务关系，综合运用行政和市场手段，调整生态环境保护和建设相关各方之间利益关系，调动社会各方参与生态保护的积极性。生态补偿试点需要各部门之间打破原有的思维定势和利益分配模式，建立一种科学合理的生态补偿协调机制，在实践中需克服较大阻力。

3.3 生态补偿标准和方式不尽完善

试点中补偿机制的建立还有很多问题需要在试点中逐步探索、试验、总结和完善。各领域的评价监测体系建立，流域上下游之间的补偿标准和补偿方式，生态综合补偿中涉及到多个补偿主体，各自应当分摊的补偿标准、各级政府应当投入的比例、国家支持的力度等等均暂未测算和界定。

3.4 生态基础设施建设仍较为薄弱

全县山地广、林区多，受地形地貌和多种气候影响，农业和林业发展区域差别明显，旱、涝、冰雹、霜冻等自然灾害和地质灾害影响较大。推进生态环境保护和开发建设工作尚存在水、电、路、管护站点、监测体系、通信、林区道路等农林基础设施较为薄弱的问题，一定程度上制约了“绿水青山”转化为“金山银山”的进程。剑川县林草监测、河流水域断面监测等监测能力有待建立和不断提升，富民生态优势产业开发所需交通、水利等基础设施和示范基地等迫切需要建设。

4 剑川县生态综合补偿试点工作主要任务

4.1 创新森林生态效益补偿制度

1)公益林以维护和创造优良生态环境、保持生态平衡、保护生物多样性等满足人类社会生态需求和可持续发展为主体功能，提供的是公益性、社会性的生态产品，具有社会公益属性，而这类生态产品的价值很难用价格体现，更难以通过经营者与受益者的直接交换实现其价值。因此，投资者的投资意愿不强。为了提升森林所有者参与公益林建设的积极性，就需要政府给予其一定的补偿。

2)特定区域内全体公民或企事业单位等公益林生态效益的受益者，依据相关法律法规，通过纳税或其他方式向政府缴纳生态补偿经费，政府通过转移支付或设立基金的方式对公益林所有者、公益林建设、保护和管理者进行补偿[4]。结合目前林业和草原管理职能合并的实际情况，在创新森林生态效益补偿制度试点中将草原生态补偿的内容一并考虑。

4.2 推进建立流域生态补偿制度

通过试点任务，探索总结出有利于流域生态保护的高效的上下游生态补偿机制[5]，科学界定补偿主体和补偿客体(或补偿对象)的权利义务关系，筛选出符合流域实际的交界断面考核监测指标，研究制定出可供复制和推广的科学合理并具有可操作性的补偿方式和补偿标准。

4.3 发展生态优势特色产业

1)发展生态特色产业试点任务是按“一县一业、一村一品”的发展思路，立足资源优势，按照生态保护红线和自然保护地等空间管控规则和特许经营权制度，在严格保护生态环境的前提下，鼓励和引导龙头企业及其他新型农业经营主体，充分发挥剑川“高海拔、强光照、良生态、多物种、高品质”的高原特色农业优势，带动农户和农民合作社加快发展特色种植业、农产品加工业和以自然风光和民族风情为特色的文化产业和生态旅游业，实现生态产业化和产业生态化。为云南省打造世界一流的“绿色食品”和健康生活目的地做出积极贡献。

2)通过发展生态优势特色产业，增加农民收入。发展生态优势特色产业应与巩固扶贫成果相结合，向原有建档立卡贫困户倾斜。农户可以通过直接参与产业获得经济收入，也可作为土地使用权，以土地资源使用权出让、转让、租赁、折价入股等形式参与生态特色产业开发，通过土地资源的资本化和生态资本化，获得应有的经济收入和补偿。

3)生态优势产业以龙头企业和新型经营主体作为投资主体，农户以土地使用权入股，积极参与，政府引导、以政策和资金给予适当扶持，形成多元化、市场化、多渠道的投资格局。为促进优质生态农产品和林产品的优质储存和运输，大力支持和引进冷链物流，发挥剑川县位于大理、丽江、香格里拉和怒江的交通要道，发挥滇西北片区的重要节点作用，建设高标准的滇西北物流分中心，更好地推动剑川县特色优质农产品及林产品走向大市场。

4)促进优质生态农产品和林产品的市场销售，积极引导和鼓励经营主体发展电子商务，拓宽生态产品的销售渠道，支持林产品和农产品上行，提升农民销售收入，提高生态补偿的效益。加快5G技术融合应用，依靠5G网络，发展数字经济，用好“资源+市场”双引擎，提升生态产业的市场化水平。培育5G应用新业态、新模式，探索形成可复制、可推广的模式。积极引导相关经营主体申报外贸资质，对马铃薯、中药材、野生食用菌等独具剑川特色的高原生态产品扩大出口规模，争创外汇，打造世界一流绿色食品品牌。

4.4 建立生态保护补偿制度

本着“谁保护，谁受益”、“谁破坏，谁补偿”的基本原则，在森林、流域等领域建立生态保护补偿常态化的工作机制，通过试点工作的实践，总结经验，制定和完善相关配套政策和管理制度，促进全县生态文明建设。

4.4.1 建立统一的生态综合补偿资金管理机制

县财政局建立统一的生态综合补偿资金账户，将森林、草原、河流水域、湿地、耕地生态系统及人居环境生态系统的保护、管理和修复建设资金以及水资源开发、生态旅游产业返补资金等可用于生态补偿的各类资金纳入一个盘子中统一管理，统筹使用，有利于盘活资金，防止资金沉淀，最大限度地提高资金使用效率。按照生态补偿主体、补偿对象、补偿标准和生态补偿的内容，建立财务收支科目，统筹管理生态综合补偿资金库，做到应补尽补，应收尽收。

4.4.2 建立生态监测、生态补偿标准和各类评价指标体系

在国家重点生态功能区县域生态环境质量考核办法的基础上，完善县域生态价值指标计算体系和生态环境质量评价考核体系。组织相关部门研究建立和健全有效的自然资源资产评估体系、监测评估考核体系、生态保护补偿标准体系，提高森林、草原、湿地、河流、耕地和人居环境污染及生态监测能力，加快生态监测信息公开发布网络平台建设，为科学、准确评价各责任主体生态保护成效、合理分配生态补偿资金以及建立公开、透明、真实的环保信息和社会舆论监督体系提供技术支撑。加快研究制定符合地方实际情况的森林效益评价指标体系，为逐步建立差别化的森林生态效益补偿标准提供科学依据和操作细则。

4.4.3 建立逐步提高现行各类生态补偿标准的调控机制

作为国家重点生态功能区和天然林保护工程区，由于限制性开发管制和天保区禁伐的影响，林地管护者及森林所有者因丧失发展机会而损失的经济收入要远远大于现行的森林管护费补助标准和森林生态效益补偿标准。由于付出与实际获得的补偿不对等，在市场经济条件下，导致林地管护者缺乏管护的积极性，管护成效不高。因此在积极争取中央财政加大国家重点生态功能区和天然林资源保护工程区的生态补偿公共财政投入，相应提高补偿标准的基础上，充分发挥县级财政的统筹优势，将生态综合补偿资金向林区、贫困山区、重点生态领域倾斜，尽可能地增加森林管护费补助、公益林的森林生态效益补偿费、生态护林员补助等各类生态补偿标准，确保县域重点生态功能区的重点生态领域得到有效保护。

4.4.4 建立流域上下游生态补偿机制

以澜沧江上游剑湖流域为重点，加快流域上下游利益相关者的梳理和界定，明确补偿主体和补偿对象，协商补偿标准，落实补偿责任，逐步建立起完善的流域上下游生态补偿机制。

4.4.5 推动建立统一的森林和草原管护体系和机制

结合剑川实际，建立由县林业和草原局领导的、国有森工红旗林业局全面负责落实的林草管护体系。整合天保森林管护经费、公益林森林生态补偿资金和国家重点生态功能区中央财政转移支付生态护林员补助，提高管护效率。同时，积极争取国家的政策倾斜，将480780亩已纳入天保工程区一般管护对象，并停止商业性采伐但至今无管护资金补助来源的集体和个人所有的天然商品林全部纳入补偿范围，给予管护费补助。

4.4.6 建立横向生态保护补偿机制

“山水林田湖”是相互依存的生命共同体，按照内化生态服务功能外部收益的理论，这一生命共同体的下游区域应当拿出其从上游生态系统所获得的收益向上游区域进行付费。通过试点，总结建立“水补林”“旅游补林”“水电站补水”等一级补一级的横向生态补偿机制，促进“山水林田湖”生命共同体的协调可持续发展。

4.4.7 建立有利于鼓励社会各界参与生态保护的政策机制

坚持各级政府在生态补偿试点资金保障中的主体责任，积极争取各类项目资金和财政补助。环境综合整治领域所需资金缺口大、融资难，必须打破以往“仅靠政府投资、单项目运作”的模式，通过制定优惠扶持政策，鼓励和引导社会各界参与生态建设和环境污染整治的投资、建设和运营。积极探索新机制、新模式，引入PPP模式，加大政府购买服务力度；改革投融资体制，鼓励政府通过发行政府债券，撬动社会资本的投入，建立生态补偿主体多元化、补偿方式多样化的资金筹集和投入体系。