乡村振兴困境的消解——基于行政动员与村民参与有机结合的视角

陈 鹏

(安徽师范大学法学院,安徽 芜湖 241001)

一、研究缘起和文献综述

相较于城市这一大尺度、高密度、高异质性的空间而言[1]，乡村是一个人口密度较低、同质性程度较高和稳定性较强的场域。中华人民共和国成立以来，特别是改革开放以来，伴随工业化进程的不断加速，我国的城镇化水平不断提升，大量的乡村人口进入城市寻求学习和工作的机会，人口的城乡空间分布格局随之发生着深刻的变革，乡土中国正逐步向城市中国转变。城镇化进程的不断加快，使得乡村地区大量的人才、资金和资源向城市空间集聚，人才、资金和资源处于净流出状态的乡村地区日渐衰落，在推动实施新型城镇化战略的同时如何有效地振兴乡村地区，成为党和国家重要的工作议题。2017年，党的十九大报告提出了实施乡村振兴战略。乡村振兴战略的提出，不仅为当前及今后很长一段时期内乡村振兴工作指明了方向，也引发了学界的高度关注，近些年来学界有关乡村振兴的研究成果日渐丰硕。从学界现有的研究成果来看，有关乡村振兴的研究主要集中在以下4个方面：(1)对乡村振兴战略的出台背景、内涵及其相关内容的解读。如张海鹏等论述了乡村振兴战略思想的理论渊源和主要创新之处[2]；蒋永穆从新时代我国社会主要矛盾发生深刻变化的视角对乡村振兴战略的基本内涵进行了解读[3]；贺雪峰对乡村振兴战略实施过程中需要注意的几个问题进行了论述[4]；钱正武对新时代实施乡村振兴战略的四维导向等问题进行了分析[5]；陈龙对新时代中国特色乡村振兴战略的基本内涵和主要特征进行了探究[6]。(2)对乡村振兴战略实施重点的分析。如刘合光对实施乡村振兴战略的关键点、实施过程中可能面临的风险及其规避路径等问题进行了较为系统的梳理[7]；杨玉珍对乡村振兴战略实施中可能存在的认知与实践上的误区及其矫正措施进行了论述[8]；何磊以习近平总书记关于乡村振兴战略的重要论述为出发点，对新时代实施乡村振兴战略的主攻方向与实践要求进行了分析[9]。(3)对实现乡村振兴目标的具体路径的研究。如顾益康认为，乡村振兴的着力点应该要放在村一级[10]；刘祖云等认为乡村共同体的重构是推动乡村振兴的现实路径[11]；周天勇认为要走好乡村振兴战略这个大棋局需要坚持“五大协同”[12]；李长学对乡村振兴战略的推进路径进行了较为系统的梳理[13]。(4)对国外乡村振兴理论、实践和经验的总结。如日本的乡村振兴战略不仅提出的时间较早，而且其乡村振兴实践也取得了较为显著的成效，因此总结日本乡村振兴的经验及其给我国的启示成为国内部分学者研究的重点。如曹斌对日本开展乡村振兴的背景、采取的措施及其带给我国的启示等问题进行了较为深入的论述[14]。

从目前国内学者对于乡村振兴问题的研究成果来看，学界对于乡村振兴战略的出台背景、基本内涵、主要内容和乡村振兴战略在实施过程中可能遇到的风险及其规避措施等方面的研究较为充分，对于乡村振兴战略的实施路径等问题的探究也较为深入，为乡村振兴问题的进一步深入研究奠定了较为坚实的理论基础。不过，学界现有关于乡村振兴问题的研究也存在一定的不足。如在化解乡村振兴困境的路径选择上，现有研究大多主张通过中央政府和省级政府自上而下的推动来实现乡村振兴的目标，而对于如何发挥广大村民在乡村振兴战略实施中的主体作用、如何通过行政动员和村民参与的有机结合来推动乡村振兴等问题的研究还有待加强。本文在对当前我国乡村振兴面临的现实困境进行梳理的基础上，基于自上而下的行政动员和自下而上的村民参与相结合的视角，来探寻消解我国乡村振兴的现实困境和推动乡村振兴目标顺利实现的基本路径。

二、当前我国乡村振兴面临的现实困境

自党的十九大报告提出实施乡村振兴战略以来，国家投入到乡村地区的资金和资源数量不断增多，乡村地区的经济社会发展水平和质量也随之出现了较为显著的提升，为乡村振兴工作的深入推进提供了有力支撑。但当前我国乡村地区的人才、资金和资源不断流失的问题尚未得到有效解决，这在很大程度上制约了乡村振兴工作深入推进的步伐。同时，面对任务繁重的乡村振兴工作，由于现有外部供给的人才、资金和资源的数量有限，如果完全依靠外部供给的人才、资金和资源，是难以实现乡村全面振兴的目标的。此外，作为乡村振兴主体的村民，参与实施乡村振兴战略的主动性、积极性和创造性不足，乡村振兴战略的实施缺乏强大的内生动力。

1.乡村地区的人才、资金和资源不断流失的问题尚未得到有效的改变。伴随工业化进程的加速而出现的城镇化浪潮，是一个乡村地区的人口、资金和资源大规模向城市流动的过程。在城镇化进程发展到后期时，城市空间的人口、资金和资源会出现向周边的郊区或部分乡村地区流动的情况，这种情形被有的学者称为“逆城市化”。截至2020年底，我国按照城镇常住人口标准统计的城镇化率虽然已经超过60%[15]，但仍然处于城镇化的中后期阶段，尚未出现明显的“逆城市化”迹象，乡村地区的人口、资金和资源大规模向城市流动的趋势仍将持续一段时期。因而，当前我国乡村地区的人才、资金和资源不断流失的问题，在短期内还很难得到解决，乡村全面振兴目标的实现面临较大的压力。

2.现有外部供给的人才、资金和资源难以为乡村全面振兴提供有力的支撑。一个地区的经济建设水平和社会发展质量的提升，离不开人才、资金和资源持续不断地注入。面对当前我国大部分乡村地区人才、资金和资源外流的现状，乡村振兴战略的实施和乡村振兴目标的实现，需要从外部为乡村地区供给一定数量的人才、资金和资源，进而为乡村地区的经济社会发展提供有力的外部支撑。自乡村振兴战略提出以来，国家投入到乡村地区的资金和资源数量虽然较之以前有了很大程度的增加，但数量终究有限。同时，现阶段中央政府和省级政府用于推动乡村地区振兴的人才、资金和资源，也存在配置不均衡的问题，重点乡村所获得的资金和资源远远多于一般乡村。因此，由于乡村振兴的任务较为繁重，乡村地区如果完全依靠外部供给的数量有限的人才、资金和资源，将难以实现乡村全面振兴的目标。乡村振兴战略的实施和乡村全面振兴目标的实现，除了需要依靠外部供给的人才、资金和资源，更需要充分发挥作为乡村振兴战略实施主体的广大村民的积极参与。

3.村民在乡村振兴战略实施上的参与动能不足使得乡村振兴缺乏强大的内生动力。事物的发展，是一个内因和外因共同作用的过程和结果。其中，外因是事物发展的外部条件，内因是事物发展的根本动力和决定性因素。在当前我国乡村建设和乡村治理的实践中，由于受到村民要外出务工、村级党组织的凝聚力不强等因素的影响，作为乡村治理和乡村建设主体的村民，一定程度上存在着参与意识不足的问题。很多村民在乡村振兴战略实施过程中，存在着“等、靠、要”的思想，他们将乡村振兴视作是中央政府和各级地方政府的事情，对于自身作为乡村振兴战略实施主体的角色缺乏明确的认知。村民在乡村振兴战略实施上的参与动能不足，使得乡村振兴战略在实施过程中缺乏强大的内生动力支撑，进而影响和制约了乡村振兴战略实施的进度和效果。

三、行政动员：乡村振兴战略实施的外部支撑

城镇化是工业化启动和加速后的必然结果。城镇化进程的加快，不仅会影响到一个国家或地区人口的城乡空间分布格局，还会影响到人才、资金、资源在城乡间的流动方向和配置格局。乡村地区的命运也由此和城镇化所处的发展阶段紧密相连，进而影响到特定时期内一个国家经济社会发展的格局。在城镇化的初期，在工业化和城镇化浪潮的驱动下，大量的乡村人口进入到城市寻求就业机会，以此来获取较之于从事农业生产更多的收入。这一时期乡村地区的很多劳动力虽然选择了外出务工，但是他们务工收入中的绝大部分并未在城市消费，而是流回了乡村地区，用于改善家庭成员的生活水平和居住条件。并且，他们中的绝大部分人在年老后又会选择返乡居住和生活，乡村地区并未出现大规模的人口流失。依靠这些外出务工人员寄回乡村地区的资金，乡村地区在城镇化进程快速推进的同时，也获得了一定的发展空间，城市的日渐繁荣与乡村的不断兴盛交相辉映。但是，伴随城镇化发展到中高级阶段，越来越多的乡村人口开始选择落户或常住于城市，流入乡村地区的资金也大量减少，城市特别是大城市和特大城市引发的巨大的虹吸效应，造成了乡村地区的人才、资金和资源出现了持续性外流的问题，乡村衰败问题也因这一趋势的不断增强而日渐凸显，乡村振兴的重要性和迫切性也随之不断提升。目前，我国的城镇化进程已经进入到中高级阶段，城镇化的发展速度在不久的将来可能会有所放缓，但乡村地区的人口、资金和资源大规模向城市流动的趋势仍将持续一段时期，乡村地区的人才、资金和资源不断流失的问题在短期内还很难改变。因此，乡村地区振兴目标的实现，需要在尊重客观经济规律和充分发挥市场在资源配置中的决定性作用的前提下，更好地发挥政府的作用，通过行政动员的方式，加大对乡村地区的人才、资金和资源的供给力度，进而为乡村振兴战略的实施和乡村振兴目标的实现提供有力的外部支撑。

1.人才动员。人才是人力资源中拥有较为丰富的知识储备或较高的技能水平，能够在经济社会发展中发挥重要作用的资源。当今世界，国家与国家之间的竞争、地区与地区之间的竞争，归根到底还是人才的竞争。拥有一定数量和较高质量的人才，是确保乡村地区能够振兴的基本前提和重要保障。改革开放以后，伴随工业化和城镇化进程的不断加快，城乡间人口流动的禁锢逐渐松动，乡村地区进入城市工作、学习和生活的居民数量不断增加，乡村精英不断流失。作为乡村地区的精英群体，乡村精英本是推动乡村地区不断发展和引领乡村走向繁荣的人才保障和智力支撑。但是，在更好的就业机会和更多的劳动报酬等诱因的驱动下，这些乡村精英群体中的绝大多数人选择进入了城市，乡村的发展和振兴也由此面临巨大的挑战。

由于乡村地区衰退的主要根源之一是乡村精英群体的大规模流失，因而要想实现乡村全面振兴的目标就必须在人才动员上下功夫，中央政府和各级地方政府要通过行政动员的方式，为乡村地区持续不断地输入优质的人才。近些年来，党中央和国务院以及各级地方党委和政府，通过给乡村地区选派第一书记、招募大学生村官和“三支一扶”工作人员等方式，给乡村地区输送了一定数量的人才，为加快乡村地区的经济社会发展速度和加快乡村振兴的步伐提供了有力的支撑。但是，这些进入到乡村地区工作的人才，绝大部分存在任期的限制，而且以刚刚毕业的大学生为主体。乡村地区的工作较为复杂，工作任务不仅琐碎，而且夹杂着较为复杂的人情关系。刚毕业不久的大学生，虽然在知识储备上拥有一定的优势，但由于缺乏基层工作的经验，致使他们在2～3年的基层服务期限内难以为乡村地区的经济社会发展和乡村振兴发挥出较大的贡献。在经过2～3年的基层历练后，这些大学生虽然大多具备了较为丰富的乡村地区工作的经验，但他们的基层服务期限也将届满，无法再为乡村服务。而为乡村地区选拔和配备的第一书记，大多拥有较为丰富的工作经验和较强的工作能力，但从目前来看，并不是所有的行政村都配有第一书记，配备第一书记的行政村占整个行政村的比例相对较低，而且第一书记也存在任期的限制。面对当前乡村地区人才缺乏和外部输入的人才存在服务年限和工作经验不足等因素制约的问题，各级党委的组织部门和政府的人力资源部门，需要在现有的大学生村官、“三支一扶”、第一书记等人才工作计划的基础上，强化行政动员力度，加大对乡村地区的人才供给力度，以此来为乡村地区的振兴提供坚实的人才保障和有力的智力支撑。(1)加大干部动员力度，实施第一书记全覆盖制度，为所有行政村选拔和配备具有一定基层工作经验和较强工作能力的第一书记，强化村级党组织建设；(2)加大技术人才的动员力度，结合每个乡(镇)、行政村产业的特点和经济社会发展的实际需要，为每个乡(镇)、行政村选拔和配备一定数量的专业技术人员，以此来优化乡村地区的产业结构，增强乡村地区的产业竞争力，为乡村振兴提供强大的产业支撑。

2.资金动员。乡村振兴目标的实现，不仅要为乡村地区持续不断地输入优秀的人才，而且要为乡村地区供给一定数量的资金。改革开放以来，我国乡村地区的人口一直处于持续不断地向城市流入的状态，但是，乡村地区在很长一段时期内并未出现衰退的迹象。而这主要源于在乡村人口大规模向城市流动的初期，进入城市务工的乡村劳动力将自己的务工收入源源不断地寄回乡村，为乡村地区的发展提供了强大的动力。劳动力外流和务工收入回流并存的格局，不仅大大缓解了乡村地区人均耕地资源等生产资料较少的难题，而且也为乡村地区的经济建设和社会发展提供了较为可靠的资金保障。但是，这种劳动力外流和务工收入回流并存的格局，在我国城乡空间人口分布格局发生历史性变革之后就开始逐步弱化。2011年，我国的城镇化率达到51.27%[16]，城镇地区的常住人口数量首次超过乡村地区的常住人口。伴随大量乡村人口进入城市工作并定居于城市后，他们的生活重心也随之从乡村转变为城市，他们的工资性收入主要用于自身和家庭成员在城市的日常生活、购买住房、娱乐等消费，回流到乡村地区的资金越来越少。与此同时，出于改善居住条件、结婚等需求，越来越多的村民开始选择在城镇购买住房，一些年龄偏大的老年村民自己虽然没有在城镇购房，但也将自己积攒多年的资金用于支持子女在城镇购房，这也在一定程度上加剧了乡村地区资金外流的问题。

党的十八大以来，面对日渐凸显的乡村地区衰退问题，党中央和国务院加大了对乡村地区的财政投入力度。与此同时，很多省级政府对于乡村地区的财政投入力度也在不断加大。但是，由于中央政府和省级政府投入到乡村地区的财政资金，主要用于乡村地区的基础设施建设、基础教育、公共卫生和医疗事业等方面，乡村地区的产业结构优化和传统产业升级改造等与乡村振兴息息相关的工作仍然面临较大的资金缺口。而且，由于中央财政和省级财政每年用于乡村地区经济建设和社会发展的财政资金总量及其增量都是有限的，因而完全依靠财政资金来保障乡村振兴目标实现的难度可想而知。如2021年4月由国家财政部、国家乡村振兴局等六部门联合印发的《中央财政衔接推进乡村振兴补助资金管理办法》指出，2021年中央财政安排乡村振兴补助的资金总额为1 561亿元。这些资金主要用于补齐乡村地区必要的基础设施短板。对此，中央政府和省级政府需要加大行政动员的力度，在确保每年用于乡村地区经济建设和社会发展的财政资金能够保持稳定增长的同时，注意盘活存量财政资金，优化增量财政资金的支出结构，力争为乡村地区的振兴提供更多的财政资金支持。此外，中央政府和各级地方政府也可以通过加大对国有资本、社会资金的动员力度，来为乡村地区的经济建设和社会发展争取更多的资金供给，以此来加快乡村振兴战略实施的步伐。

3.资源动员。城镇化是一个人口、资金和资源从乡村地区不断向城市空间流动并集聚，在城镇空间内部由小城镇、小城市向中等城市、大城市和特大城市流动并集聚的过程。与这一过程相伴随的便是乡村地区的人口、资金和资源不断流失，进而使得乡村地区的经济建设和社会发展面临艰难的处境，部分乡村地区处于不断收缩的境地。在城镇化推进的过程中，一个国家或地区内部的资源流动通常会呈现出先高度集聚于某一区域和一定区域内的中心城市，然后等人口、资金和资源的集聚所产生的规模经济效应逐步向规模不经济效应转变时，人口、资金和资源会开始向核心区域的周边区域或中心城市的周边地区慢慢扩散，核心区域的周边区域和中心城市的周边地区因获取来自核心区域和中心城市外溢的人口、资金和资源而快速发展起来，核心区域与其周边区域、中心城市与其周边地区在发展阶段和发展水平上的差距也由此而逐步缩小。经过改革开放以来的快速发展，我国城市群核心区域的乡村和中心城市周边地区的乡村，并未出现乡村衰退的趋势，城乡融合发展的趋势在这些地区表现得较为明显。但是，那些远离城市群核心区域或中心城市的乡村地区，因为难以获取核心区域或中心城市外溢的资源，而大多处于收缩的境地。如我国长江三角洲城市群、珠江三角洲城市群的核心区域和两大城市群内部中心城市周边地区的乡村地区，与其临近的核心城市或中心城市在发展阶段和发展水平上差距较小；而在京津冀城市群，河北省环北京和天津的地区的经济社会发展水平相对较低，与北京和天津的差距较大。对此，中央政府和省级政府需要在尊重客观经济规律和充分发挥市场在资源配置中的决定性作用的前提下，更好地发挥政府的作用，加大行政动员的力度，盘活存量资源用于乡村地区的经济建设和社会发展，积极推动增量资源向这些乡村地区集聚，由此来加快乡村地区振兴的步伐。

四、村民参与：乡村振兴战略实施的内在动力

广大村民是乡村振兴战略实施的主体，而不是旁观者和跟随者[17]。乡村振兴战略的实施和乡村全面振兴目标的实现，归根结底还是要依靠乡村地区的村民和基层组织。因此，在各级党委和政府的领导下，不断增强基层组织的凝聚力和战斗力，不断激发和充分调动包括常年在外务工和已经在城市定居的村民在内的所有村民，参与乡村振兴战略实施的主动性、积极性和创造性，是确保乡村振兴战略有效实施和乡村振兴目标如期实现的内在要求和根本保障。具体来说，村民参与主要包括智力参与、资金参与和资源参与等3个方面。

1.智力参与。习近平总书记指出，人民是历史的创造者，人民是真正的英雄。安徽省凤阳县小岗村农民自发实施的大包干，充分展示了人民的首创精神。在国家治理的实践中，一切依靠人民、一切为了人民是践行以人民为中心的发展思想的内在要求。在有关乡村振兴的顶层设计不断完善的新时代，尊重农民的首创精神，充分调动农民的主动性和积极性，仍然是搞好乡村地区经济建设和不断提升乡村社会发展水平的内在要求。同时，乡村振兴是党中央提出的重大战略，有关乡村振兴的顶层设计最终还是要由基层党组织、基层政府、村组干部和广大村民来实施，广大村民的积极参与是确保乡村振兴战略得到有效落实的重要保障。不过，在当前我国部分地区乡村振兴战略的实施过程中，不同程度地存在着“干部干、村民看”“乡镇干部干、村组干部看”“第一书记干、其他乡村干部看”等问题，村组干部和绝大部分村民参与乡村治理、乡村建设和推动乡村振兴战略实施的主动性和积极性不高，广大村民的创造性并未得到充分的发挥。对此，在有关乡村振兴的顶层设计不断完善的基础上，要不断激发和充分调动村组干部和广大村民参与乡村治理和推动乡村振兴战略实施的主动性、积极性和创造性。可以从以下2个方面来为乡村振兴提供智力支撑：(1)在乡村振兴方案的设计上，既要遵循乡村振兴战略顶层设计的总体要求，也要注重充分发挥广大村民的聪明才智，在广泛征集村民意愿和合理诉求的基础上，结合每个乡村的实际情况来制定较为科学、合理且具有很强操作性的乡村振兴方案。(2)要注意听取和吸纳常年在外务工的村民和已经在城市定居的原村民对于如何推动乡村振兴的建议。这些村民虽然常年在外务工或已经在城市定居，但是他们对于自己曾经生活过的乡村的情感不仅不会消退，反而会因常年离乡而变得格外的浓烈，他们愿意为自己的家乡振兴出谋划策。而且，他们在城市务工或生活，在思想观念和创新意识等方面较之于常年生活在乡村的村民更为活跃，听取他们对于如何振兴乡村的意见和建议，有助于更好地提升乡村振兴方案制定的科学性和合理性，进而为乡村振兴提供更多的智力支撑。

2.资金参与。资金流失是诱发乡村地区衰退的重要原因之一。乡村振兴战略的实施和乡村振兴步伐的加快，需要给乡村地区提供较为充裕的资金保障。改革开放以来，特别是党的十八大以来，中央政府不断加大对乡村地区财政资金投入的力度。党的十九大提出乡村振兴战略之后，国家用于实施乡村振兴战略的财政资金规模进一步扩大，为乡村地区经济建设水平的提升和社会发展质量的提高提供了较为坚实的资金保障。不过，由于乡村振兴战略的实施对于资金的需求量非常大，加上我国中西部地区绝大部分地方政府的财力有限，单纯依靠中央财政资金的投入，难以实现乡村全面振兴的目标。由于乡村能否振兴关系到广大村民的切身利益，因而在不断激发和充分调动广大村民为实施乡村振兴战略而贡献自己聪明才智的主动性和积极性的同时，也需要激发广大村民，特别是那些具有一定经济实力的村民在资金上支持乡村振兴的主动性和积极性，进而为乡村振兴提供更多的资金支持。改革开放以来，乡村地区大体经历了从快速发展到发展速度放缓再到部分乡村地区出现衰退这样一个过程。而与此同时，绝大多数村民的现金收入和财富积累不断增加，形成了一批具有一定经济实力的经济精英。这些乡村经济精英中的很大一部分人虽然已经搬离乡村，但是他们对于乡村的情感依然深厚。可以鼓励和引导这部分乡村经济精英以社会捐赠、产业投资、合作开发等形式，为乡村地区的振兴提供更多的资金支持。

3.资源参与。乡村地区是广大乡村居民日常生活和开展农业生产的空间，乡村地区的教育、医疗、公共卫生、公共文化等资源相较于城市来说大多较为贫乏。中华人民共和国成立以来，国家用于乡村地区的教育、医疗、公共卫生和公共文化等方面的财政支出规模不断增加，乡村地区的教育水平、医疗质量、公共卫生供给能力和公共文化供给水平得到了较大程度的提升。但是，当前我国绝大多数乡村地区的公共产品和公共服务的供给能力与供给水平依然较为落后，难以有效满足乡村地区人民日益增长的美好生活需要，而这也是导致乡村地区人口大量外流、难以吸引外流人口回流的主要原因之一。党的十八大以来，特别是在党的十九大提出乡村振兴战略以后，国家在乡村地区的教育、医疗、公共卫生和公共文化等方面的硬件投入力度不断加大，但是软件方面的投入力度仍有待强化。如乡村学校的优质师资缺乏，乡村卫生院缺乏有经验、有技术的医护人员，乡村文化馆缺乏专业人员，等等。这些问题的解决，一方面需要依靠各级政府不断加大资金投入和行政动员的力度；另一方面，也要充分发挥包括已经在城市生活、工作和学习的村民在内的广大村民的特长，引导他们将一些优质的教育、医疗和文化资源引入到乡村地区，以此来缩小城市和乡村在教育、医疗、公共卫生、公共文化等公共产品和公共服务的供给能力、供给水平和供给质量方面的差距，通过资源参与的形式来助力乡村振兴目标的实现。

五、行政动员与村民参与的有机结合：形成推动乡村振兴的强大合力

乡村振兴是一项异常复杂的系统性工程，单独依赖外部的行政动员或者仅仅依靠村民自身的参与，是难以如期实现乡村全面振兴目标的。将作为乡村振兴战略实施外部支撑的行政动员与作为乡村振兴战略实施内在动力的村民参与二者有机结合，进而形成推动乡村振兴的强大合力，是有效化解当前我国乡村振兴面临的困境、确保乡村全面振兴目标如期实现的内在要求和根本保障。

1.外部动员人才与村民广泛参与有机结合，为乡村振兴提供强大的人才保障和智力支撑。(1)在村民广泛参与和民主表决的基础上科学制定乡村振兴计划。近年来，围绕乡村振兴战略应该如何实施，党中央和国务院先后出台了《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》《国家乡村振兴战略规划(2018-2022年)》《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》等一系列文件，为乡村振兴工作的有效实施指明了方向。与此同时，用法治助推乡村振兴的工作也在稳步推进，《中华人民共和国乡村振兴促进法》已于2021年4月29日由第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议审议通过，使得乡村振兴工作的法治化水平得以有效提升。由于我国东中西部和东北地区的乡村情况存在一定的差异，同一个地区不同乡村的情况也不尽相同，因此在乡村振兴计划的制定和实施上，上级政府需要以党中央和国务院出台的有关乡村振兴的顶层设计为依据，并在充分倾听广大村民的真实诉求和吸纳广大村民合理化的意见和建议的基础上为各乡村制定切实可行的振兴计划。同时，由于乡村振兴涉及到广大村民的切身利益，每个村的乡村振兴计划还需要在广泛征求村民意见和建议的基础上不断地修改完善。通过“推进乡村振兴战略的顶层设计和基层实践的‘上下结合’，推动‘政策入村’和‘规划入村’，增强基层一线工作人员对乡村振兴战略的敏感度和执行力，引导农民积极参与乡村振兴的讨论、规划和行动，变‘代言’为‘发言’，从而开创乡村振兴合作治理的新局面”[18]。(2)充分发掘并不断加大对乡村自身人才培训与开发的力度，依据乡村地区的实际需要来选派合适的人才支持乡村振兴。乡村地区缺乏人才，乡村振兴离不开人才。但是，如果外部供给的人才不能在乡村地区发挥切实有效的作用，不仅是对人才的浪费，而且也会阻碍乡村振兴的进程。为此，上级党委和政府以及相关部门在充分发掘乡村自身所拥有的人才并对其进行有效培训与开发的基础上，还要结合各个乡村经济社会发展的实际需求来为乡村地区选派合适的人才，以此来实现乡村人才振兴的目标，进而为乡村全面振兴提供坚实的人才保障和智力支撑。

2.外部动员资金与村民自有资金参与有机结合，为乡村振兴提供强大的资金支撑。乡村振兴目标的实现，除了需要人才保障和智力支撑外，也需要投入大量的资金。乡村振兴所需要的资金除了要依靠中央政府和各级地方政府不断加大财政投入力度外，也需要广大村民的资金参与。为了提高用于乡村振兴资金的使用效率和效益，需要对现有的以项目制为主要运作形式的财政资金使用模式进行必要的变革，积极引导村民将自有资金投入到乡村振兴项目中去，以乡村振兴项目为依托，推动外部振兴资金与村民自有资金有机结合，进而为乡村振兴提供强大的资金支持。具体来说，可以从以下3个方面来展开：(1)主动变革由上级政府主导的项目制财政资金运行模式，赋予基层政府、村级组织和广大村民在乡村振兴财政资金使用上更多的自主权。不同地区的乡村和同一地区不同的乡村所需要振兴的重点是存在一定差异的，基层政府、村级组织和广大村民对于各自乡村在振兴中面临的难题、存在的短板等较为清楚，由上级政府主导财政资金的使用往往难以实现有效使用资金的目的。在对用于乡村振兴的财政资金的具体去向和使用过程等加强监管的同时，赋予基层政府、村级组织和广大村民在乡村振兴财政资金使用上更多的自主权，有助于更好地用好财政资金，提升资金的使用效益。(2)鼓励村民用资金入股的形式参与乡村振兴项目的建设和运营。乡村振兴项目的建设和运营大多面临资金短缺的难题。单个村民的资金虽然有限，但广大村民的资金投入可以在很大程度上化解乡村振兴项目建设和运行所面临的资金难题，而且还可以充分调动广大村民参与乡村振兴的主动性和积极性，提升乡村振兴项目建设和运营的水平与质量。(3)在明确风险分担和收益分享比例的基础上，由政府和具有一定资金实力的村民联合设立乡村振兴项目孵化基金，对具有一定发展前景的乡村振兴项目进行培育，进而为乡村振兴步伐的加快和乡村振兴质量的提升提供坚实的项目支撑。

3.外部动员资源与村民自有资源有机结合，为乡村振兴提供强大的资源支撑。《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的指导意见》指出，到2035年，乡村振兴取得决定性进展，农业农村现代化基本实现。到2050年，乡村全面振兴，农业强、农村美、农民富全面实现。而上述目标的实现，需要向乡村地区持续不断地注入资源。目前，外部注入乡村地区的资源和村民自有的资源之间缺乏有效的衔接，致使现有的资源没有得到充分有效的利用，进而影响到乡村振兴战略实施的成效。为此，需要从以下2个方面来推动外部振兴资源与村民自有资源有机结合，进而为乡村振兴提供强大的资源支撑。(1)依据广大村民的真实需求和偏好来有针对性地向乡村地区注入资源。政府用于乡村振兴的资源是有限的，要依据广大村民的真实需求和偏好来为乡村地区注入资源，并注意赋予村民在资源使用上以必要的话语权，以此来提高政府投入到乡村地区的资源的使用效率和效益，不断提升村民的获得感和幸福感。(2)在切实保障村民合法权益的基础上，积极盘活和有效整合村民自有资源，将外部资源和村民自有资源进行统筹使用，充分发挥用于乡村振兴资源的规模效应，避免资源重复投入、低效投入或无效投入，最大限度地提升资源利用效率和效益。

六、结论

乡村振兴是一项复杂的系统性工程。《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》指出，要充分尊重农民意愿，切实发挥农民在乡村振兴中的主体作用，调动亿万农民的积极性、主动性、创造性。乡村地区人才、资金和资源不断地流失，现有外部供给的人才、资金和资源难以为乡村全面振兴提供有力的支撑以及村民在乡村振兴战略实施上的参与动能不足使得乡村振兴缺乏强大的内生动力，是当前我国乡村振兴面临的现实困境。行政动员与村民参与的有机结合，是确保乡村振兴战略有效实施的内在要求和坚实保障。一方面，要以乡村振兴顶层设计为指导，通过行政动员的方式，加大对乡村地区的人才、资金和资源供给力度，为乡村振兴战略的实施提供有力的外部支撑；另一方面，要充分发挥作为乡村振兴主体的广大村民的主动性、积极性和创造性，通过广大村民的智力参与、资金参与和资源参与，为乡村振兴战略的有效实施和乡村全面振兴目标的实现提供强大的内生动力。