制度创新：应对逆全球化的中国海南自由贸易港建设

张晓忠 李爱丽

(江苏理工学院，江苏常州 213001)

在当前新冠疫情加剧逆全球化不确定性风险的特殊背景下，中国政府提出要高质量高标准建设海南自由贸易港，把制度创新摆在突出位置，对接国际高水平经贸规则，最终建成全面开放的自由贸易制度。这一举措彰显了中国深度融入世界以应对逆全球化的态度，是制度集成创新的具体体现，海南自由贸易港建设将对新型全球化发展起到巨大的维护和推动作用。

一、以自由贸易港高水平制度型开放应对逆全球化浪潮

《海南自由贸易港建设总体方案》(以下简称《方案》)于2020年6月发布，这一方面将为世界经济发展带来新的更多机遇；另一方面会推进我国新一轮高水平开放，建立更加开放型的经济新体制。

1.逆全球化背景下海南自贸港建设的时代使命

海南自贸港建设，是在英美全球化逆潮影响下，我国进入深度调整期的又一重大国家战略，是中国再度面临国内外经贸格局演变而推出的大面积成块新型特殊经济功能区建设的最新尝试。

首先，从国际视角来看，海南自贸港建设是旗帜鲜明支持区域一体化的实际行动。民粹主义逆全球化思潮抬头，既增加了全球贸易摩擦和争端，又破环了世界市场竞争的公平性，促使全球资源配置效率大为下降。有学者指出，类似中国这样的发展中国家在逆全球化浪潮中更容易受到贸易保护主义政策的伤害，因为他们自身经济实力、国际竞争力较弱，经济增长对出口贸易依赖性较强。[1]为此，作为发展中国家的中国面临着艰难抉择，但依据以往的经验，必然针对逆全球化现象做出开放战略的调整。我国是经济全球化的受益者,更是经济全球化的贡献者。我们今后开放的步伐会更大、更快。海南自由贸易港建设将为我国建立并引领国际贸易和投资新规则提供“海南方案”。

其次，从国内视角看，海南自由贸易港建设是高水平制度型开放的突破。当前，“制度环境、制度质量的高低已经成为一国比较优势与竞争优势的重要决定因素”[2]。海南自由贸易港建设是我国“十四五”期间建立高水平对外开放体制的重大战略任务。这一阶段“中国要不断从低质量发展旧路径进一步切换到高质量发展新路径，同时由路径依赖式发展之路逐渐嬗变到路径创新式发展之路”[3]。海南自由贸易港建设应努力做中国扩大开放的“新标杆”和开拓者，坚持“要素流动性开放”和“制度性开放”两手抓，为加快完善社会主义市场经济体制探索新路径、积累新经验。

2.国际自由贸易港的不同模式

自贸港已经历了700多年的发展。早在13世纪，法国就已开辟了马赛港自由贸易区，而今天意大利的里窝那港(当时还是一个名叫雷格享的小城市)则是世界上第一个以自由港命名的港口。当前全球排名前10位的国际集装箱港口大多实行自由贸易港政策。

自贸港是国际分工、商品经济及国际贸易发展到一定阶段的必然历史产物。二战后至今，各种形式的经济特区成为促进经济增长及融入经济全球化大潮的重要政策工具。尤其在发展中国家和地区更为普遍，它们将经济特区作为其实现工业化、挖掘要素潜能、提高居民收入、增强社会福利水平的有效措施。“国际典型的自由港通常都具有相对完善的政策和制度体系，包含了贸易、投资、金融、税收、法律、监管等多个方面。”[4]当前国际上成功的自贸港主要有四种模式：一是全域高度一体化的自由港(如香港——全球物流、金融、贸易中心)；二是局部划定自由港，全域设为自由区(如新加坡——货运码头和航空货运枢纽)；三是局部划定自由港，另设多个自由区(如迪拜——工贸综合型、物资流通型和行业产业型)；四是依托多国统一大市场作为腹地的自由港(如鹿特丹港——欧盟统一关税区和大市场)。“现有的自贸港大都是区域或全球贸易、金融、航运中心。未来世界自贸港将呈现区域转移、信息化、网络化和港城一体化发展趋势。”[5]

3.海南具有独特的地理自然条件与改革优势

之所以选择海南，是因为其特定的地理环境和改革经验积累：

第一，独特的地理与气候环境。海南岛是仅次于台湾岛的我国第二大岛，拥有全国最好的生态环境，面临南海，琼州海峡将海南与内陆地区隔离开来，隔离成本几乎为零。建设自贸港的设想在改革开放初期就被邓小平同志提出过，只不过是指四个沿海港口城市的特区开放，尤其是在厦门，准备实行自由港的某些政策。但受制于各方面条件的约束，这一政策构想未能落地实施。目前，除了上海外，福建厦门、天津、浙江舟山、广东的深圳和广州都在考虑建自贸港。

第二，最大特区的先行先试。海南既是我国最大的经济特区，也是唯一全省建设自贸试验区并探索建设自贸港的特殊区域。海南从1988年建省和设立经济特区，到2018年全岛建设自由贸易试验区，并逐步探索、稳步推进自由贸易港建设。早在2000年,就在全国率先启动跨省异地就医结算工作，尤其近两年来，在全国首创“海南省复工复产企业疫情防控综合保险”、形成“刑事裁判财产性判项集中集约执行”的新机制、设立“一站式”司法征信服务平台、开创“旺工淡学”的旅游业人才培养新模式、创新国土空间规划实施管理制度体系、加强博鳌乐城国际医疗旅游先行区医疗服务和药品安全监管等制度创新。经过两年多的建设准备，海南自由贸易港终于进入全面实施阶段。与自贸试验区相比，自贸港将更为开放、政策更为灵活。之前，自由贸易试验区可能更多地强调对内开放，而自由港建设则强调是对外的开放，而且是对内对外联动开放。虽然自贸港和自贸区都以制度创新为核心，但二者侧重点不同。“自贸区强调可复制、可推广，着重于二线渗透，为全国性政策制定探索铺路，而自由贸易港则强调一线放开。”[6]

第三，地域广大的市场辐射。海南岛四面环海，背靠中国华南地区及其内陆的广大市场，并面向东南亚6亿人口的大市场，与世界各国，特别是“一带一路”沿线国家和地区空中互联互通至关重要。港口是国民经济和社会发展的重要基础设施，是对外开放的门户，是构建开放型经济新体制、建设贸易强国和海洋经济强国的重要依托。海南是21世纪海上丝绸之路的重要支点，在海洋强国、南海战略、“一带一路”、中国-东盟自贸区建设中具有无可替代的地位，必将带动区域和全球经济发展。

二、海南自由贸易港的中国特色与制度集成创新

《方案》描绘了从现在到本世纪中叶的首个中国特色自贸港建设蓝图，全岛封关、零关税、个税封顶15%等多项制度设计引发热议，未来将计划通过制度创新来构建对外开放新高地。

1.海南自贸港的中国特色与功能定位

与世界老牌自贸港相比，海南自贸港在根本制度、开放模式、发展路径、制度设计等方面体现出“中国特色”。

第一，坚持党的集中统一领导和中国特色社会主义道路。迄今为止，现有知名自贸港基本都实行资本主义制度。海南自贸港建设，既应具备一般自贸港基本条件，更应充分体现中国特色。这是海南自贸港与世界其他自贸港最本质的区别与核心特色优势。集中力量办大事是社会主义制度的优势所在，我们已自上而下建立了一整套“中央统筹、部门支持、省抓落实”工作机制，力争在推动制度创新、培育增长动能、构建全面开放新格局等方面取得良好成效。

第二，在逆全球化背景下构建我国全面开放新格局。通过海南自贸港建设，使自贸区进一步自主开放、不断开放、加大开放，进一步扩大自贸区的内涵与外延，与国际通行的自贸港规则更为相近，将与新时代更深层次改革开放相互联动，这是我国对外开放的重要方向。可以说，海南从设立特区的1.0版，到加入WTO的2.0版及自贸区的3.0版，目前，在贸易保护主义和逆全球化潮流涌动的背景下建设自贸港，升级到了开放模式的4.0版本。正如国内学者所强调的：“不以对等条件为前提实现高度的单向对外开放，体现了中国的大国担当和道路自信，是向更高层次、更广范围对外开放的一次重大跃升。”[7]这也是中国特色开放模式的重要体现。

第三，寻求以旅游业、现代服务业和高新技术产业为主导的发展路径与功能定位。国际知名自贸港大多起家于发展转口和加工贸易，最终成为综合型自由港。而海南则不适宜大规模发展加工贸易，因为它自身缺乏足够的发展腹地。与香港目前的定位不同，海南不寻求以加工制造和转口贸易为重点的发展路径与功能定位。《方案》进一步明确了海南现代产业体系的战略定位。

2.把制度集成创新与制度型开放创新摆在突出位置

实践证明，制度创新是挖掘潜能、激发活力的重要源泉。中国香港、新加坡、迪拜和荷兰鹿特丹之所以能成为国际高标准自由贸易港，最为重要的经验就在于他们通过一系列制度设计与创新，最大限度地挖掘了其独特的地缘优势。贸易保护主义的局部回潮不能掩盖经济全球化继续发展的事实，逆全球化浪潮也并非是我国经贸发展的阻碍，很有可能是深化改革的良机，我们要从危机中找到突破口，而制度创新是海南自贸港建设的突破口和鲜明特征。海南自贸港建设要紧紧围绕制度创新这个核心，实施更大程度、更宽领域、更广范围的制度创新，创新“基因”将融入海南自贸港制度建设的全过程。

第一，以“五个自由便利、一个安全有序流动”为核心的更高水平的开放政策制度体系创新。一是创新贸易自由便利制度，对货物贸易实行“零关税”，对服务贸易实行“既准入又准营”；二是创新投资自由便利制度，实施市场准入承诺即入制，创新完善投资自由制度，实行“极简审批”投资制度，建立健全公平竞争制度，完善产权保护制度；三是创新金融自由便利制度，构建多功能自由贸易账户体系，便利跨境贸易投资资金流动，加快金融改革创新；四是创新人员进出自由便利制度，建立健全人才服务管理制度，实施更加便利的出入境管理政策；五是创新运输来往自由便利制度，建立更加自由开放的航运制度，提升运输便利化和服务保障水平；六是创新数据安全有序流动制度，在确保数据流动安全可控的前提下，扩大数据领域开放，培育发展数字经济。

第二，加强税收、社会治理、法治、风险防控等四个方面的制度建设与创新。一是按照零关税、低税率、简税制、强法治、分阶段的原则，逐步建立与高水平自贸港相适应的境内关外税收制度；二是着力推进政府机构改革和政府职能转变，构建系统完备、科学规范、运行有效的自贸港治理体系，打造共建共治共享的社会治理格局，创新生态文明体制机制；建立以海南自由贸易港法为基础，以地方性法规和商事纠纷解决机制为重要组成的自贸港法治体系，营造国际一流的自贸港法治环境；三是制定实施有效措施，有针对性防范化解贸易、投资、金融、公共卫生、生态等领域重大风险，牢牢守住不发生系统性风险的底线，构建安全高效的风险监管制度和举措。

第三，海南自贸港建设要进行制度的集成创新。“集成”，即集大成，从管理视角来看，就是“各要素的创造性优化融合，从而使系统的整体功能形成独特的创新能力和竞争优势。简言之，‘集成’不是简单的叠加或者堆积，而是要形成一加一大于二的整体协同效应”[8]。即制度设计的融合创新过程，是制度创新的升级，事关海南自贸港建设长远发展，是应对逆全球化和扩大开放等国内外环境变化的内在要求。主要表现在以下三点：一是借鉴国际知名自贸港对外开放的发展经验，对接国际高标准的经贸规则，结合海南具体实际，探索具有国际竞争力的开放制度体系，进行制度的集成创新。比如新加坡、迪拜、香港在促进贸易投资和人员进出便利自由等方面先进经营方式、管理方法和制度安排，加快培育具有海南特色的合作竞争新优势。二是要真正把风险防控摆在重要位置，提升自由便利的制度设计与创新监管、风险防控的协同效应的制度集成创新。比如海南全岛“人流、物流、资金流”的大数据社会管理智能监控系统，既可对非设关地实施全天候动态监控，也可以“无感”的智能跟踪促进自由贸易港内的自由与便利，进行全覆盖监督和无缝监控。三是各要素流动自由便利的精细化管理的制度集成创新。海南自贸港建设的制度集成创新显然不能仅针对单一生产要素流动，而是促进多要素流动的系统性安排，当前仅货物贸易就涉及商品、人员、资金、数据等多要素的流动。在精细化管理上，相关制度框架确立后，也需要辅之实施细则、法规条例，方能保证要素流动既没有关税壁垒也没有非关税壁垒。如“负面清单”+“正面清单”管理就需要进一步配套的细化制度管理安排。

第四，把握制度创新的趋势方向，深入推进制度型开放。海南自贸港建设要把握国际经贸新规则的趋势和特点，对标国际先进规则，在贸易、投资、透明度和反腐败等领域，深入推进制度型开放，推动由商品和要素流动型开放向规则等制度型开放转变。进入21世纪以来，西方发达国家不断将制度型规则纳入多边谈判议题的情况下，围绕贸易、科技、规则之争日益激烈，我国开始逐步重视规则等制度型开放，2019年政府工作报告首次强调这一问题。所谓“制度型开放”，主要指“一国规则等制度与他国相应制度之间开放透明，并在竞争中调适或变革，实现制度的国际化融入”[9]。当前，自由贸易协定(FTA)谈判和世界贸易组织改革进入关键阶段，在自贸港率先实行有关国际经贸新规则，可以为我国加快实施FTA战略、推进WTO改革、有效应对中美经贸摩擦提供压力测试和风险缓释平台,能够使海南自由港建设成为对接国际经贸新规则的“试验田”。更多先行先试开放政策与制度将陆续在海南自贸港率先推出。

三、海南自由贸易港建设的风险挑战与保障措施

自由贸易港对我国而言是一个全新事物，海南自贸港高质量高标准建设中，风险防控要真正摆在重要位置，对某些原则性的问题，要制定相应的管控与保障措施。

1.海南自贸港建设进程中的问题与挑战

海南自贸港建设面临制度创新不够、法治保障不足、经济结构不合理、高素质人才短缺及各领域不确定风险等诸多风险与挑战。

第一，自贸区建设中对制度创新这一核心功能重视不够，法治保障不足。依据20世纪70年代初《京都公约》对自贸区的界定，我国目前运作的18个自由贸易试验区都达不到“境内关外”“高度自由”的开放标准。一些自由贸易试验区的效果不尽理想。与国际上通行的自贸区相比，在制度设计、法律保障、运行效能、开放程度上还有很大差距。大都存在着功能定位偏差、制度创新的协调成本高、制度创新动力不足等现实问题。其制度创新是浅层次的日常行政管理流程性改革，少数体制性或制度性创新实施起来也并不理想，高质量制度供给不足。究其根源，主要是过度关注通过招商引资实现产业集聚、加速经济增长等功能，导致放权有限，对其管理也一直沿袭开发区和工业园区的管理模式，偏离和忽视了深层次的对外开放制度创新这一核心功能。因而不得不进行一些临时性制度安排(如“一线放开”“二线管住”)、附加了严格的前置条件(如一些产业、税收优惠政策和货物、资本、人员、技术的自由流动)、设置了较长的过渡期(一些关键领域的政策措施)。

第二，经济社会发展薄弱，产业结构、经济结构不合理。自1988年海南建省并成立经济特区以来，海南经济保持了相对较高的经济增速，但因起点较低，经济基础仍比较薄弱，且经历过不少的弯路，目前经济总量在全国仍处于较落后水平。据最新统计，2020年，海南省GDP仅有5532.39亿元，同比增长3.5%，在全国31个省区市中排名第26位。经济结构仍不合理，农业比重过高、房地产畸形发展的特征明显，能否走出历史的循环并摆脱对房地产的过度依赖是未来自贸港建设的一大风险。海南有80%的农村土地，60%的农村人口。工业仍主要集中于传统的、低端的产业，轻重比例失衡。金融、保险、物流、旅游等现代服务业发展相对滞后，外向度不高。尤其金融服务业开放与发展水平相对滞后，这是导致海南难以成为国际物流中心、国际航运中心和国际金融中心的最大障碍。

第三，高素质专业与领导人才的严重短缺是最主要的制约。海南高等教育人才流失严重，将近三分之二当年毕业的硕士和博士都不在海南当地就业，去外地就业的毕业生相当一部分去往一海之隔的珠三角，导致基础技能条件离高度开放要求仍存在不小差距。海南的高物价、高房价、低收入也制约了岛外人才的流入。要形成现代产业体系，就必须有足够的优质人才参与支持，尤其金融、海关及其法律人才。而百万人才的引进及其作用的发挥是又一大风险挑战。同时，年轻有为的得力领导干部也急剧缺乏。

第四，贸易、投资、金融、公共卫生、生态等领域的重大风险。回顾海南发展的历史，有许多事件和教训值得反思。海南的地域文化、资本环境、官员素质等方面均构成建设进程中的风险挑战。上个世纪80年代中后期以来的震惊全国的汽车走私事件、房地产泡沫破灭、不断发生的金融风险事件、大量投机资金的注入、官员的腐败等，错过多次的大好发展机遇。个别领导干部急于将长期利好政策短期套现，使优惠政策成为投机资本利用和炒作的工具，导致政策实施虎头蛇尾，偏离预期目标。

2.海南自贸港建设制度创新的保障措施

海南自由港建设是一个长期复杂的系统工程。正因为其政策红利前所未有，所以，一定要做好风险防控工作，查堵监管漏洞，扎紧制度“篱笆”，为自由港建设提供相应的保障措施。主要有以下几点：

其一，站在深度融入世界以应对逆全球化的高度消除制度创新障碍。新冠疫情导致全球经济衰退，海南自贸港建设表明我国以实际行动支持全球化、构建人类命运共同体的自信和决心。要通过更大、更高、更全方位的开放，注重系统性、协调性，来对抗疫情导致的经济衰退。海南应正视自身存在的种种问题与风险挑战，认真吸取三次“大起大落”的历史教训，坚持“全省一盘棋、全岛同城化”理念，构建新的“比较优势”，突出“后发优势”，种好“试验田”，扎实推进自贸港建设，尤其在促进资金自由流动方面出台诸多保障措施。我们不能使海南成为“避税天堂”，要使海南的多项优惠政策得以落地，必须具备“实质性运营”的条件与保障。

其二，推进制度集成创新，要确保赋予更大改革自主权，提供有力的法治保障。应赋予海南更大自由港建设自主权，从法律上保障各类企业家财产权的“神圣不可侵犯”。尤其是在立法创新方面，海南自贸港建设在财税、投资、海关、金融、仲裁等关键领域的制度创新缺乏足够的立法权限。或者争取全国人大将有关经济建设的立法权下放，将海南打造成“经济法律特区”；或者以建设中国特色自由贸易港为目标，由全国人大制定《自由贸易港法》并在其中予以充分授权；或者争取中央的一揽子立法授权，将最为迫切的重点立法领域的法律调整适用权一揽子授权给海南，以解决《自由贸易港法》出台之前海南立法权受限问题，抓紧制定“自由贸易港条例”。[10]海南自由贸易港的性质、地位及其运作必须获得法治保障。

其三，调整和优化海南的产业结构和经济结构。海南自由港建设既不能回避结构问题，也不能逾越特定产业发展阶段。要汲取以往教训，不以GDP论英雄，防范海南再度成为房地产的盛宴。时刻注重商品和要素自由流动的目标是建立一个现代的产业体系。海南的发展步骤应该是首先做好服务贸易，进一步夯实实体经济的基础，弥补工业结构单一、制造业基础薄弱、缺乏支柱型实体产业的短板，为自由贸易港的长期发展奠定健康、合理的产业基础。

其四，引进和留住人才，尤其高科技、开放型人才及优秀的政策执行者和实施者。重视人才，进一步提高人才吸引力和人员流动自由度。必须突破海南人才约束的种种瓶颈，为商务人士和国际人才提供出入境的便利、政策优惠。要注意配备、培养优秀的政策执行和实施者，尤其是提拨一些思想开放、勇于担当、坚持推进改革的地方领导人，为海南自由港建设提供组织领导保障。

最后，建立“放得开、管得住”的海南自由港建设监管体制。建立高效的行政管理体制，着力于决策、执行、监督“行政三分”。对项目招投标进行全过程的介入监督，从源头防止“政绩工程”“面子工程”“形象工程”。同时从新冠疫情中吸取经验教训，建立一个公共卫生管理机制。以打造“小政府、大市场、大社会”为重点降低制度性交易成本。

总之，新冠疫情过后，不同国家对于新一轮经济全球化的影响会有很大的不同，我国在疫情后的全球化发展进程中的地位与作用将更加凸显。海南自贸港建设将为进一步推进更加开放、包容、合作、共赢的经济全球化以及实现世界经济持续、稳定增长注入强劲动力。

注释：

[1]余淼杰、徐竹西、祝辉煌：《逆全球化背景下我国自由贸易港建设的动因与路径》，《江海学刊》2018年第2期。

[2]Nunn N.Trefler D.，Chapter5-DomesticInstitutionsasaSourceofComparativeAdvantage，Nber Working Papers，2015，no.4，pp.263-315。

[3]朱福林：《“十四五”期间中国特色自由贸易港建设思路与路径》，《国际贸易》2020年第4期。

[4]李金波、窦 勇：《高质量建设中国特色自由贸易港的思考》，《全球化》2020年第3期。

[5]元利兴、田 栋：《加快建设中国特色自由贸易港的政策建议》，《全球化》2018年12期。

[6]胡加祥：《我国建设自由贸易港若干重大问题研究》，《太平洋学报》2019年第1期。

[7]张华伟：《中国特色自贸港“特”在何处？》，《半月谈》2020年第12期。

[8]林勇新：《海南自由贸易港建设制度集成创新的内涵和意义》，《光明日报》2020年6月20日。

[9]徐 杰：《深刻认识并推动制度型开放》，《经济日报》2019年2月18日。

[10]彭真明、王少祥：《论中国特色自由贸易港建设的立法创新》，《海南大学学报》(人文社会科学版)2020年第5期。