中国国家组织力的嬗变、优势和价值——基于国家治理能力现代化视角

陈承财，陈德钦

（1.福建水利电力职业技术学院，福建永安366000；2.三明学院，福建三明365000)

基于国家治理视角，国家组织力是国家治理体系的组织功能，是国家治理能力的重要组成部分，即国家组织设计制度和领导、动员、整合、执行的能力。提高社会的组织化程度，谋求国家、集体和个人三者利益的统一，能有效凝聚社会合力，提升治理效能。我国从国情出发构建起以中国共产党为核心的国家治理体系，党和政府具有强大的组织力。在革命、建设、改革各个历史时期，我国始终高度重视组织力建设，依靠强大的国家组织力，在应对重大危机和考验过程中一次又一次彰显出无坚不摧的强大力量，大大促进了社会主义制度优越性转化为治理效能。

一、国家组织力的现代化嬗变

新中国成立至今，国家组织力运行的现代化水平在曲折中不断提升，与国家治理体系一起不断朝民主、法治、科学的方向发展。其嬗变过程主要经历三个阶段：

第一阶段：党政全能管理的前三十年

新中国成立初期，中国人民刚刚从近代民族危亡的噩梦中醒来，毛泽东在《中国人民大团结万岁》中指出：“我们的同胞们，应该进一步组织起来……克服旧中国散漫无组织的状态。”总结救亡图存的革命经验，“只有先建立一个强有力的政治机构或政党，然后用它的政治力量、组织方法，深入和控制每一个阶层和每一个领域，才能改造或重建社会国家和各领域中的组织制度，才能解决新问题，克服全面危机”。［1］中国共产党历史地成为全社会的政治权力中心，建立起高度中央集权经济政治体制。强大的国家组织力充分发挥出社会主义制度的优越性，将社会资源高度整合起来，组织全国人民经过五个“五年计划”的奋斗，从无到有建立起完整的工农业体系和覆盖全国的低水平的卫生教育体系，那时候即使是边远的农村也有小学和医疗保障（包括赤脚医生）。中国渐渐摆脱依赖、挨打的被动状态，实现了自力更生。

这一时期采取党政包揽的国家全能管理模式，国家组织力的作用主要体现在行政管理和政治动员上。首先是把所有人都组织在城乡二元体制内。在农村，用“政党下乡”将传统的乡绅社会改造成政治社会，广大农村普遍建立党的基层组织。“将农民组织起来，实行集体化。政权组织建设与经济组织建设合为一体，并因此发展为‘政社合一’的人民公社体制”。［2］在城市，依靠单位编制实现对个人的直接管理，把所有居民都变成“单位人”。其次是“泛政治化”的运动治理。党和政府包揽一切，社会生活的方方面面都围绕政治，政治动员和阶级斗争是最重要的社会管理方式，所有的问题都有可能被“政治化”。高度集中的政治经济体制提升政治、物质层面的资源组织力，强大的政治运动教育打造覆盖全国的社会主义文化，意识形态层面的凝聚力空前提升。

从国家治理视角看，这一时期国家组织力的现代化水平是很低的，有些运动甚至相当盲目，如1958年开始的三年大跃进、1966年开始的十年文革。但由于党始终坚持走密切联系群众的路线，与人民同甘苦共患难，也契合多数中国人“不患寡而患不均”的传统价值观，加上这一时期国家民族的生存正遭受来自国外敌对势力的威胁，党和政府得到人民群众的广泛支持和拥戴，国家组织力不但没有弱化而且还得到加强。

第二阶段：放权搞活的改革年代

从党的十一届三中全会开始，中国进入改革开放时期，围绕经济建设中心进行一场深刻的改革，建立社会主义市场经济体制，打破城乡二元结构，经济转轨，社会转型，贫富差距拉大，社会结构阶层分化，利益关系复杂化。为适应国家治理的对象、基础、环境变化，国家组织力在坚持四项基本原则的基础上进行了大量改革：一是分权放活。首先是党政分开，政府率先成为一个相对独立的治理主体。其次是中央向地方分权，政府向企业分权，国家向社会分权。改变统得过多过死的僵化状态，在一些领域国家组织力退出，个体和社会组织进入，有效激发了市场和社会发展活力。二是健全法制，依法办事。大力弘扬社会主义法制，建立健全立法、司法、执法体系。“1979-2005年，全国人大及其常委会共通过了400件法律和有关法律问题的规定，国务院制定了650多件行政法规，地方人大及常委会制定了7500多件地方性法规”。［3］2010年中国特色社会主义法律体系已比较健全，为国家组织力依法运行奠定了基础。三是吸纳、整合社会各阶层的力量。大力推进社会主义民主建设，从党内民主到社会民主，践行中国特色的民主政治制度，如中国共产党领导下的多党合作制、人民代表大会和政治协商制度、村民委员会和居民委员会自治制度等。党忠实代表全国最大多数人的利益，适应社会阶层构成的变化，“中国共产党是中华民族的先锋队”写进党章，把工人、农民、知识分子外的“社会其他方面的优秀分子吸收到党内来”。［4］同时强调做好提升抵御风险和拒腐防变能力两大课题，提高党的执政能力和领导水平。

这一时期国家治理向民主化、法制化迈开了一大步。国家组织力的作用主要是进行与经济转轨、社会转型相适应的各项体制改革，制定一系列法律制度和运行的保障约束机制，充分调动全社会的力量参加中国特色社会主义建设。以民生为抓手构建社会主义和谐社会，构建社会主义核心价值体系，弘扬社会主义核心价值观，国家治理水平得到进一步提高。国家经济实现跨越式发展，中国人民告别了贫穷挨饿状态富起来了，但由于市场体系发育不成熟，贫富差距拉大，社会新矛盾不断涌现。国退民进改革过程中出现国有资产流失、腐败滋生的现象，国家资源组织力有所减弱。非公有制经济成分发展较快，拜金主义、自由主义思潮和新兴社会阶层的政治诉求伴随而来，加上世界社会主义运动陷于低谷，党和政府的凝聚力和整合力都受到影响。政府治理效能有所降低，公权力的监督乏力，法治化水平有待提高，国家组织力的现代化建设仍任重道远。

第三阶段：大步迈向现代化的新时代

党的十八大是国家组织力走向现代化的重要里程碑，大会明确提出“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”的建设目标，进行经济、政治、文化、社会、生态“五位一体”整体布局，全面治理的顶层设计提上议事日程。2013年召开的十八届三中全会开启了国家治理体系和治理能力现代化改革的序幕，全会第一次在国家层面提出“国家治理”的理念，并制定了“推进国家治理体系和治理能力现代化”的全面深化改革总目标。［5］“治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策”，［6］国家组织力建设进入现代化的新阶段。

（一）全面深化国家组织力的现代化改革

一是党的领导力现代化，维护党中央的领导权威，提升党领导全国人民科学、民主、依法和有效地治理国家的能力。做好顶层设计，完善各项制度，督促政府全面依法履行职能，建立协调机制，激发社会活力，促进基层公共事务的群众自我管理和自我监督，党组织的凝聚力、动员力和执行问责力优势发挥出巨大威力。二是构建政府与市场、社会协同治理的环境，吸纳社会力量参与国家治理。政府、社会组织、公民合作协商解决社会问题，实现分权治理、合作治理和协商治理。三是完善公权力运行的监督机制。“推进纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督统筹衔接，健全人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、群众监督、舆论监督制度，发挥审计监督、统计监督职能作用”。［7］以党内监督为主导，各类监督相互协调，监督制度现代化向前迈进一大步。

（二）全面从严治党，提升组织凝聚力

保持党的先进性和纯洁性，提高党的创造力、凝聚力和战斗力。狠抓从严治党制度的贯彻落实，十八大以后党中央以反腐败为抓手，从严管党治党，以零容忍态度惩治腐败行为，落实“八项规定”，纠正“四风”，强化纪律建设，强化对领导干部的监督、管理和教育，党风政风建设取得举世公认的成效。担当“四个伟大”历史使命，坚持“四个意识”和“两个维护”，党心、军心、民心得到进一步凝聚。

（三）全面推进依法治国，提升组织整合力

制度是组织整合力的根据，十九届四中全会指出“我国国家制度和国家治理体系具有多方面的显著优势”，要求全党全社会“自觉尊崇制度、严格执行制度、坚决维护制度”。制度化治理的最高境界是依法治国，建设中国特色社会主义法治，一切治理活动都必须依据宪法和法律实施。党的十八届四中全会吹响了全面建设社会主义法治国家的号角，“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”，［8］国家组织力运行走制度化法制化的轨道，政府既要有行政效能，又要保证有权不能任性，社会各方力量都整合在法治的框架内运行。

（四）科学决策，综合施策，精准发力

在决策层面，十八大以后中央顶层设计的民主化、科学化、程序化得到进一步加强，既积极维护党中央把握大政方针的权威，又充分发挥人民群众的智慧和创造力，问计于民，尤其是发挥智库、专家的作用。例如，2020年抗击新冠疫情的战役中，钟南山院士的权威报告对中央科学决策起到很大作用。在施策层面，一是综合施策，强调政府、社会各部门协调配合，重视基层经验，洞察社会期盼，统筹运用经济、法律、行政、教育、文化等手段，充分利用大数据等现代技术，实现资源协同动态综合配置，多管齐下；二是精准发力以满足人民群众多元化、差异化的需求。强调精准识别，查找源头，因地制宜，因人施策。例如，2015年扶贫开发工作坚持“六个精准”，即“扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准”。精准发力强调突出问题，采取有针对性的措施，集中力量进行专项治理，大大提高了治理效果。

（五）坚持以人民为中心的评价机制，践行新时代的群众路线

《中国共产党章程》指出：“我们党的最大政治优势是密切联系群众，党执政后的最大危险是脱离群众。”坚持以人民为中心是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容，把“人民对美好生活的向往”作为奋斗目标，不忘“为人民谋幸福”的初心，始终与人民在一起，一切为了人民，一切依靠人民，让人民共享经济、政治、文化、社会、生态等各方面发展成果。发挥政治和制度优势，广泛发动群众打人民战争，走中国特色的治理之路。坚持与时俱进，充分利用人工智能、大数据等现代技术，践行网络群众路线，通过网络新媒体平台密切联系群众，不断提高线上服务能力和水平。例如，把群众的“回复率”“办结率”“满意度”等作为考核指标，加强公权力的网络监督，防止官僚主义、形式主义，取得一定成效。

当代中国治理现代化改革给人民带来了巨大的幸福感、获得感和安全感，彰显出西方国家不可比拟的国家组织力优势。

二、中国治理的国家组织力优势

与西方国家“小政府大社会”不同，中国社会结构具有“强政府小社会”的特点，国家组织力全面覆盖了党组织治理、政府治理和社会治理。维护中国共产党的领导是中国特色，“东西南北中，党政军民学，党是领导一切的”，党是最高政治领导力量。政府在国家治理体系中处于中坚地位，具有不可替代的主导作用。基层自治组织、社会组织虽然近年来成长较快，但仍比较脆弱而且行政化，人民群众普遍对政府存在心理依赖。中国治理的国家组织力优势实际上是党的领导优势，得到人民群众的广泛信任和支持，大大促进了中国特色社会主义制度优越性转化为治理效能。主要表现在以下几个方面：

（一）组织资源力优势

我国强调党和政府对资源配置的战略统筹地位和作用。实行公有制为主多种经济成分共同发展的基本经济制度和按劳分配为主多种分配方式并存的分配制度，党和政府代表国家掌控主要资源，对经济的宏观调控力是西方资本主义国家无法比拟的。党组织掌握人民军队的绝对领导权、行政体系政治领导权和干部考核权等制度资源，政策资源可以集中调配，这种制度安排的优越性是“全国一盘棋”和“集中力量办大事”，党领导和组织国家治理，决定国家治理的方向、基本制度、战略部署和基本运行体系，统筹社会治理所涉及到的政治、经济、文化、社会和生态等各个领域，把资源集中于国家和社会治理的重要领域，为之提供资源保障和支撑。例如，党的十九大提出要打赢“防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治”三大攻坚战，体现出党和国家的意志，随后全国各方面资源被迅速调动起来，短期内攻坚克难取得了辉煌战果，举世瞩目。党和政府的组织资源力体现中国特色优势，如社会治安综合治理、区域协调“对口支援”、党政干部跨区域调配等，这些资源综合调配举措取得良好的治理效应，在西方国家是难以想象的。从国外发达国家的情况来看，多数资源掌握在大资本家手里，治理资源主要通过市场化进行配置，社会组织作为主要治理主体，其收入主要来自服务收费、基金会赞助、企业和个人的捐款等，组织资源力与我国无法相比。2020年抗击新冠疫情，我国卫生资源统一调度，生活物资统一配送，患者完全公费医治，高标准的雷神山、火神山抗疫医院十几天就基本建成。而疫情爆发期的美国，却出现医院因缺口罩大批医护人员辞职的现象。

（二）组织动员力优势

中国拥有强大的政党组织领导和动员系统，中国共产党有密切联系群众、走群众路线的工作作风，在动员人民实现国家集体意志方面，具有明显优势。动员规模之大、覆盖面之广、效率之高、影响之深是西方国家无法比拟的。2018年，中央动员全国启动一场“扫黑除恶”的人民战争，对黑恶势力重拳出击，人民群众积极举报，治理出充满安全感、幸福感的社会环境。2020年，新冠肺炎疫情来袭，中央启动应对疫情的战役动员，得到全国人民的响应，由于动员宣传和保障措施十分到位，没有出现恐慌现象，各地管控实施几乎没有阻力，大量捐赠物资源源不断运往武汉疫区，数万名党员医务工作者响应党的号召志愿奔赴武汉前线勇斗疫魔，演绎出许许多多可歌可泣的感人故事。战疫彰显了我国的社会动员能力优势，就连世界卫生组织总干事谭德塞也赞叹说“我一生中从未见过这种动员”。［9］

（三）组织执行力优势

制度执行力是治理能力的关键，其力量、速度、效果等体现国家组织力。“中国的制度安排主要不是基于防范性分权和限权的考虑，而是基于信任性集权和赋权的考虑而形成的”，［10］所以，中国拥有高效的政府执行系统，执行的高效性是它的显著优势。例如，2008年金融危机爆发，美国因国会迟迟不通过提高2万亿美元国债上限议案错失救市良机，中国政府却在第一时间完成4万亿救市投资。组织执行力优势也体现在组织领导责任体制和考核问责规则上，党政组织必须对人民全面负责，重大责任事故领导负连带责任，生产安全、环保、社会治安综治等都必须与地方政府政绩考核挂钩。例如，2015年始精准扶贫工程实行“五级书记一起抓扶贫”的领导责任制，2017年始河湖库渠治理工程实行党政领导亲自负责的“河长制”。2020年，某地出现新冠肺炎疫情没及时反馈处理，当事人受到问责，相关领导向组织引咎辞职。同一时间澳大利亚发生严重的森林火灾，总理莫里森却可以携带家人飞往夏威夷度假，消防员上班时间灭火、下班回家，休假日可以照常在家休息。相比之下，中国政府工作人员承担的责任大很多，除了依法履职，还必须执行组织责任。另外，组织执行力优势还体现在其覆盖力上，在中国大陆，再边远的农村也有党组织，党中央的决定可以执行到全国城乡各地、各个领域。

（四）组织凝聚力优势

我国选择“以党治国”的治理路径，中国共产党长期执政对形成国家凝聚力具有明显作用。其合法性来源于中国共产党是以全心全意为人民服务为宗旨的党，近百年来党领导人民翻身解放、摆脱贫困、应对危机、经济赶超强国，得到人民群众广泛的信任和支持。新时期党“不忘初心，牢记使命”，主动把民族振兴、强国富民的责任扛在肩上，一心一意为人民谋幸福，是负责任、有担当的党，因此能凝聚民心。中国共产党总揽全局，协调各方，有组织凝聚力优势。加强党的建设，发动打败“官僚主义、享乐主义、利己主义”党风廉政建设三大攻坚战，打造党组织的廉洁铁律，大大提升了党组织的凝聚力。新时代以“中国梦”凝聚全国人民的力量，以社会主义核心价值观打造思想凝聚力，从国家、社会、个人三个层面推进治理现代化，占领道义制高点，从而产生强大的道德凝聚力。这种精神凝聚力对教育党员、团结群众、吸纳社会力量具有重要意义，是西方国家无法比拟的。

（五）组织整合力优势

在党的全面领导下，建立广泛的爱国统一战线，将不同社会主体的多样化诉求整合在体制内进行协调，化解矛盾，充分发挥各方力量的主动性和积极性，增强治国理政合力。坚持中国共产党领导的多党合作、民主协商，包容非公有制经济和新的社会阶层，吸纳其中符合条件的先进分子加入中国共产党，坚持民族区域自治、特别行政区“一国两制”高度自治，所有这些都彰显党和政府有强大的组织整合力。维护党中央和国家的权威，再强大的政治利益集团也不能颠覆，党组织领导群众而不是当群众尾巴，国家引导资本而不是被资本操纵，与某些国家无法整合利益集团相比，我国的组织整合力有明显优势。例如，20世纪80年代以来，“墨西哥政府屈从于大资本家，税负主要由中低收入群体承担”，［11］墨西哥革命制度党因此丧失执政地位。查尔斯·林德布洛姆在《政治与市场：世界的政治—经济制度》中认为，在市场取向的制度下，“政府领导人必须经常依从实业界领导人”。［12］就连号称制度最完美的美国政府也是长期被华尔街国际垄断资本操纵，复旦大学张维为教授有句名言说得好：“最富的100个中国人不可能左右中共中央政治局，最富的二三十个美国人可以左右白宫！”［13］

不同于西方国家依赖社会力量的治理路径，我国从国情出发选择了党政力量主导的治理模式。党的领导力、政府的执行力、群团组织的活力等都成为实现国家治理实效的重要组织力。除了为中国特色社会主义制度保驾护航外，在应对危机，维护国家安全、社会稳定、公益保障等方面取得显著成效。以2020年新冠肺炎疫情受灾状况为例，中国受灾最早且覆盖全国，依靠强大的国家组织力干预和综合施策，疫情蔓延危害程度、死亡率远低于欧美国家。

诚然，“良性国家治理离不开强政府、法治、民主问责制三要素”，［14］我们也应清醒认识到我国治理模式在民主、法治方面存在不足，国家组织力的现代化水平也必须不断提高。

三、国家组织力现代化经验的国际化价值

当前学界流行分权共治的治理理论，其基础是西方政治文明，即个体民主和法治宪政。追求“小政府”治理模式，否定政府权威，主张公民社会治理，把社会视为完全独立于国家的自由空间，各种社会主体可以自由竞争，即政府、市场主体、社会组织是完全同质的平等关系，可以通过平等协商合作共同配置社会资源，实现公共事务的多中心治理。许多学者拿西方分权共治模式当作普世标准对我国的治理模式横加指责，忽略了中国治理的国家组织力现代化彰显出的中国智慧和力量。中国提供了一个不同于西方治理方案的选择，为广大发展中国家治理现代化建设提供借鉴，为完善全球治理做出中国贡献，其经验具有国际化价值。

（一）对广大发展中国家的治理现代化建设有普遍的借鉴意义

中国国家组织力的优势及其现代化嬗变积累了许多成功经验，例如，强大的国家组织力能够支持国家快速发展实现富强，同时为国家治理提供强大保障；国家组织力必须依靠中央核心权威领导，中央领导力越强，国家治理的整合力、凝聚力、执行力就越强；国家组织力越强，顶层设计的正确性就越重要，中央决策只有坚持以人民的利益为中心，才能避免被资本或某利益集团操纵；国家组织力是多方力量协同的合力，只有紧紧依靠人民群众才会越变越强；民主、法治、科学、精准是国家组织力运行现代化的普遍原则。对广大发展中国家来说，这些治理现代化建设经验是“接地气”的，因为它们与中国一样没有发达国家的财富积累和公民社会的成长基础，必须依赖强大的国家组织力保障发展。大量历史事实证明，背离国情照搬西方发达国家的“小政府”治理模式是行不通的，后果是灾难性的。

（二）助力解决西方社会治理无法解决的治理难题，如控枪难、国家被资本操纵、政府管控失力等

实践证明，政府的组织资源力必须有制度安排和法律保障，社会公权力不能市场化；政府决策必须建立以人民为中心的评价机制，这样政府才不会被利益集团操纵。

（三）为全球治理贡献中国智慧和方案

近年来，金融危机、地缘政治和文明冲突、流行传染病、自然灾害等接踵而来，应对危机国际社会必须形成强大的组织力。“全球治理的行动能力面临‘肌无力’困境，看似无所不包的规则并没有在全球治理中展现出足够的有效性”。［15］笔者认为，解决这类问题可以借鉴中国国家组织力现代化建设的经验：一是弘扬人类命运共同体的价值权威，消解国际金融资本的操纵，维护世界公平正义。二是维护国际组织机构的权威，总揽全局，协调各方，采用协商民主的方法，有利于化解国际社会的矛盾。三是在国际事务处理中，综合施策，精准发力，有助于更有效地解决国际难题。