习近平新时代中国共产党组织体系论纲<br/>——基于“结构—功能”视角的审思

习近平新时代中国共产党组织体系论纲
——基于“结构—功能”视角的审思

2021-12-03樊士博

福州大学学报（哲学社会科学版） 2021年1期

樊士博

(华东师范大学政治学系, 上海 200241)

2018年7月，习近平在全国组织工作会议上强调：“党的力量来自组织。党的全面领导、党的全部工作要靠党的坚强组织体系去实现。”[1]组织体系建构并非一劳永逸，而是跟随时代变迁处在动态调适中。在党的文献中，组织体系的相近概念有组织系统、组织样态、组织形态、组织架构等。据宋庆伟考证，中共二大就已提出“组织系统”的概念。[2]这说明中国共产党很早就注意到组织体系建设问题。显然，中共充分吸收了俄共组织严密性的一面。[3]经过不断建构与发展，中共的组织体系愈加严密。中国特色社会主义进入新时代后，为了落实“党的工作进展到哪里，党的组织就覆盖到哪里”[4]的要求，中共必须严密组织体系。那么，党的组织体系形构为何？严密方向在何？效能如何？本文拟对上述问题进行深入探讨。

一、新时代中国共产党组织体系的结构样态

党的组织体系被偏狭地误解为组织机构的现象由来已久。这种理解陷入了以偏概全的陷阱，结果是遮蔽了组织体系的丰富内涵。事实上，机构仅是组织体系的一个环节，一块版图。忽视“机构”以外的组成部分，就不可能准确勾勒出组织体系的全貌。从“结构—功能”主义视角出发，可以将中国共产党的组织体系概括为三个部分：部门化体系、小组政治体系以及特殊领域的组织体系。

(一)常设性的部门化体系

常设性组织机构在党的组织体系中处于核心位置。这些机构担负了常规性任务，也是处理突发情况的抽调力量。党组织健康发展，高效运转离不开常设性组织机构。从横向、纵向与交叉三个维度，可以整体上描绘组织机构全貌。

其一，横向维度。数量众多的党组织共同构成了组织体系。一个完整的党组织由宣传部、组织部、统一战线工作部、纪律检查委员会等共同组成，分工明确，各司其职。麻雀虽小，五脏俱全。即便是基层党组织，也设置了相应的部门或岗位。比如说处于组织体系末梢的支部，其支委会也是由书记、宣传委员、组织委员、纪检委员构成。可见，不同层级的党组织具有同构性。所谓同构性是指具有相同或相似的系统结构。显然，同构性有利于促进组织层级之间的沟通与协调。源于组织结构的契合度，党组织的部门化设置为嵌入归口管理提供了可能与便利。作为执政党，中共通过宣传口、组织口、统战口等不同归口领导、管理国家事务，避免了重复管理、多头管理，进而优化了政治过程，提升了政治效率。

其二，纵向维度。依党章规定，党的组织体系呈现为“中央—地方—基层”三级格局。萨托利(Giovanni Sartori)在总结世界政党组织结构的基础上提出，共产党类型的组织实际上是一种“垂直集中制”结构。[5]显然，萨托利所说的垂直集中制就是基于纵向考察的结果。中共的组织体系有独特性。王浦劬将中国共产党的组织体系理解为“主干—经络—细胞”三位一体的结构。[6]从现实来看，每一级别中又可划分若干层次。第一，中央形成了“中央委员会/中央纪律检查委员会—中央政治局及其常务委员会”的结构。第二，由于中国省制样式差异化，党的地方组织体系相对比较复杂。主要有三种样式：行政省样式，包含“省委员会—市(州、盟、地)委员会—县(区、县级市)委员会”三个层级；直辖市样式，形成了“市委员会—县(区)委员会”两个层次；民族自治区样式，情况则相对复杂，但是基本样态与行政省具有相似性。第三，由于基层处在党的组织体系末梢，数量庞大，种类众多。基层的含义较广，乡(镇)在行政序列中是最末级政府，在党的组织中，乡(镇)一级委员会属于基层。党章中明确界定的基层组织有企业、农村、机关、学校、科研院所、街道社区、社会组织、人民解放军连队和其他基层单位。[7]党在城市和农村的组织体系最具代表性和广泛性。在城市，形成了“街道委员会—社区委员会(厂区、园区、楼宇)”的基本样态。在农村的情况要复杂的多，主要以“乡(镇)委员会—行政村委员会”的样态。此外，由于部分地区支部成员较为分散，支部以下还设有党小组。可见，随着技术的发展，网格化治理的成熟，党的组织体系在基层更具层次感。

其三，交叉维度。交叉维度主要探讨党组之于组织体系的作用与价值。赵生晖在《党的组织学》中提出，中共的组织结构是直线职能式的，在纵向上有着不同层次，在横向上遍布职能部门。[8]党组就是嵌入在国家机关中的职能部门。党组的历史可以追溯到党的五大。党团是党组的前身，五大党章都对党团做了明确规定。1945年，党的七大党章正式采用党组的概念。[9]至此以后，党组作为组织体系的组成部分被党章确认，沿用下来。十九大修订的党章第48条规定：“在中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织和其他非党组织的领导机关中，可以成立党组。”[10]以党组为着力点，中国共产党实现了对国家和社会的有效领导。习近平强调：“党组在党的组织体系中具有特珠地位。”[11]党组是党的各级委员会在非党组织中的派出机关。[12]这两个政治判断体现了新时代中共对党组的定位与重视。全面加强党的领导，抓手就在于党的组织覆盖。在中国政治体制规定下，中国共产党通过党组的形式领导其他国家机关和政治组织。只有保障党的组织覆盖，进而才能确保党的工作覆盖。

(二)非常设性的小组政治体系

小组政治是中国党政运行的特殊组织模式和工作机制。“小组”是中国政治体系与政府过程中的特定名词和特有话语,是中国政治体制中若干个“特殊板块”之一。[13]政府过程中的小组政治被人熟知，而中共的小组政治却鲜有研究涉及。尽管党章对小组领导缺乏明确的描述。但党的历次机构改革，均涉及领导小组、委员会。这就说明在实际的政治过程中，小组政治已被纳入到党的组织体系中。事实上，中国共产党具有非常完备的小组政治体系。回顾中国共产党的历史，小组政治由来已久。比如，延安整风运动时期，中央成立了学习小组。这个学习小组不仅有权限规定学习内容，还能制定整风运动的进展计划。因此，中国共产党具有较早的单一型小组政治实践经历。七大党章中明确规定：“为进行某项临时的、特殊的工作，各级党委得设立临时的工作委员会或部门。”[14]毋庸置疑，这就是小组领导机制的前身。中国共产党极擅长发挥小组政治的优势。当前，中国共产党小组政治存在的形式主要有小组、委员会、工作组或者办公室(多为小组、委员会的办事机构)。小组将议事、协调、决策三者合一，负责专门性目标或者长远规划的重大目标。由于实现目标的难度不同、历时不一，小组存续的时间并不一致。比如，1955年成立的中央原子能事业领导小组。完成历史使命后，就被撤销。以小组职能多少为依据，可划分为单一型和复合型两类。

单一型小组。顾名思义，指的是为专一目标而设定临时性机构。比如，在“不忘初心，牢记使命”主题教育活动中，为推动活动顺利开展所成立的中央“不忘初心、牢记使命”主题教育领导小组。这个小组呈现出功能专一的特点，终其一生，只为一事。

相比于单一型小组，复合型小组的目标宏大，具有多任务、长时段的特点。在职权方面，复合型小组需要抽调各方力量，形成跨部门合作的格局。党的十八大以来，受改革进入深水区、攻坚期影响，复合型小组在党的组织体系中地位更加突出。比如，重磅成立的几个小组由政治局常委担任组长，体现了小组在规格、地位上的跃升。

为数众多的小组、委员会、指挥部、工作组等在中国共产党组织体系中成为常设性机构的重要补充，专事专办，强化了政治沟通，提升了效率。总而言之，作为非常设机构，小组始终处于调适之中。此外，小组并不是多个部门简单的联席会议，而是多个部门在小组领导下的密切协作。小组政治体系呈现出“委员会—小组—办公室”的格局。可以说，委员会是小组的升级版，两者名称不同，实际上表明了重要性的升级。这一判断可以从十九届三中全会通过的《深化党和国家机构改革方案》中得到验证。比如，中央全面深化改革领导小组、中央网络安全和信息化领导小组、中央财经领导小组、中央外事工作领导小组改为委员会。[15]

(三)特殊领域的组织体系

除了常设性机构和小组政治体系之外，还有一些特殊领域的党组织，比如军队、建设兵团党的组织体系。这是中国共产党组织体系的重要组成部分。但是长久以来，受军事资料保密性限制，学界对军队党的组织体系研究多聚焦于革命战争时期。根据党指挥枪的原则，党的组织必须覆盖各级连队。历史地看，党的组织体系探索就是从军营中开始的。1927年，毛泽东在三湾改编中提出的“支部建在连上”[16]，给党的组织体系建构与发展产生了重大影响，这也是支部建设的根本原则。可以说，支部建在连上，规定了中国共产党合理的组织密度。2016年，党中央结合实际变化，考虑到现代战争的特点，将原有实行的7大军区改革为5大战区。为了加强党对人民军队的领导，战区划分后，战区党委相继成立，基本上形成了“战区委员会—集团军委员会—师委员会—旅委员会—团委员会—营委员会(基层)—连(支部)”的体系结构。除此以外，在军队中还设置有政治机关。这就保证了党对军队的绝对领导权。可见，中国共产党在军队中全面、系统地建立各级组织，是党对武装力量实行绝对领导的组织保证。[17]

从组织行为学上讲，通过数量庞大的党组织，中共实现了“个体—群体—组织”的有机聚合。之所以说党的组织具有严密性，原因有二：一方面，党的组织体系在横向与纵向两个维度上有着丰富的延展与嵌套。譬如在中国特色的党政体制中，党的组织体系与政府组织体系、司法组织体系、监察组织体系具有交叠性。这也导致党的组织体系更加复杂。另一方面，为了全面统筹各项事业发展，党的组织体系中还存在为数众多的派出机构，诸如指导组、工作组、指挥部、委员会等。尽管这些小组具有权变性，但仍不能也不应否认其在组织体系中的重要位置。总而言之，上述三个方面勾勒出新时代中国共产党的组织体系。十八大以来，中国共产党的组织体系不断严密，真正做到了横向到边、纵向到底，实现了组织覆盖和工作覆盖。

二、中国共产党组织体系的规范运行

严密组织体系是新时代党的组织建设的重要内容。只有从静态结构与动态运转两个方面考量组织体系，才能真正厘清组织体系的发挥作用的过程。

(一)根本原则：坚持民主集中制

民主集中制是马克思主义建党学说的根本原则，中国共产党实行代表大会制集中体现了这一点。通过民主集中制，中共构建了由上至下的指挥链(命令链)和由下至上的反馈链(信息链)。所谓命令链是指不间断的权力路线。[18]显然，民主集中制为组织的有效运行提供了原则指导。民主集中制从提出到完善，不断规范着党的组织运转。1927年6月，中央政治局会议通过《中国共产党第三次修正章程决案》，其中第12条规定：“党部的指导原则为民主集中制。”[19]然而此时的党还不成熟，在战略上还存在不切实际的幻想，特别是党内家长制还没有杜绝，民主集中制在曲折中发展。延安整风运动促使民主集中制步入正轨，“民主基础上的集中，集中指导下的民主”成为中国化民主集中制的鲜明特征。中华人民共和国成立以后，民主集中制不断巩固。但是，由于社会主义探索出现失误，特别是“文化大革命”的影响，民主集中制遭到破坏。改革开放后，民主集中制迅速恢复。但受经济变革的影响，一些不良社会思潮也对党的组织建设产生了消极影响。1992年7月，为了化解社会转型发展给党的组织建设带来的冲击与挑战，邓小平要求发挥民主集中制的作用。他在审阅十四大报告时指出：“民主集中制我们讲得太少。这个制度是最便利的制度，最合理的制度，是我们的根本制度。”[20]

正反两个方面经验有力地证明了民主集中制对于无产阶级政党的重要性。从成功的经验来看，列宁从集中制转向民主集中制造就了革命成功。从失败的教训来看，当戈尔巴乔夫主张实行“民主化”，放弃民主集中制时，亡国亡党的命运倾轧而来。这一深刻教训给中国共产党敲响了警钟。为此，中国共产党更加密集地强调民主集中制。这不仅是对苏联教训的深刻关切，也是对无产阶级政党保持组织纯洁的现实回应，这也是中国共产党加强组织建设的政治逻辑所在。[21]习近平在十八届中央纪委三次全会上指出：“我们党以民主集中制为根本组织制度和领导制度，组织严密是党的光荣传统和独特优势。”[22]这就将强调民主集中制与严密党的组织体系有机地结合起来了。

(二)前提基础：合理的组织密度与层级关系

齐卫平、金江峰在考察组织密度与功能密度的基础上，提出评价党组织组织力的具体指标。[23]其实，严密组织体系必须注意合理的组织密度。组织密度事关组织体系建设的合理性与有效性。组织密度过大会压缩社会活动空间。组织密度过小则难以实现党的工作覆盖。因此，组织密度必须把握合理的尺度。除此以外，层级关系也对党的组织体系产生结构性影响。概言之，层级关系规范组织体系的条状运转，功能密度则规定组织体系的块状延展。

层级关系规范了组织体系的条状运转。显然，层级既非越多越好，也非越少越精干，层级多与效率差往往相伴而生，层级过少也会招致管理幅度大而松的后果。因此，组织应该建构合理的层级。中国共产党组织体系之所以不断变化，就是为了保证组织层级设置与现实目标的匹配。革命战争年代，由于革命根据地地理分散，设置大区党委对实现集中统一领导大有裨益。但是，中华人民共和国成立以后，随着全国一盘棋形成，取消大区制也成为实现党的一元化领导的政治要求。正如亨廷顿所言：“一套机构满足一个时代的需要，而时代的交替则要求机构的更新。这一体制内部便拥有使自身更新和适应新环境的手段。”[24]层级过多容易造成冗官冗员，行政效率低下。然而，由于国土面积大、政治传统惯性的影响，层级过少既不可能，也不现实。当前，就组织体系的纵向来看，“中央—地方—基层”三级设置既可以保证平行党组织之间合理的治理空间，还可以防止人员冗余，更可以实现一元化领导与地方自主性的良性结合。而这也是党的组织体系能够有效运转的关键。

功能密度规定了组织体系的块状延展。组织体系发挥作用体现在功能密度上。政党对不同类型组织的功能影响力不同，对政治性组织呈现出强约束，对经济性组织呈现为弱约束。这是由不同组织的性质决定的。十八大以来，中国共产党高度重视基层党组织建设，特别是将非公经济、两新组织的党建工作提升到了历史高位。一般而言，当其他社会组织出现并具备社会影响力后，为实现全面领导，党就会进行组织嵌入，进而发挥核心作用。随着嵌入与下沉的不断展开，党的组织体系展现出块状延展的特征。需要说明的是，党的组织体系的块状扩充总是从基层(支部)开始的。支部处于组织体系的最底端，在党的组织中与政治实践中定义为具有基础性的“战斗堡垒”。尽管基层党组织处于组织体系的末端，但是上至中央政治局常委、下至一名普通党员都被编入支部中。本质的讲，中国共产党借助于支部划分，编织了一张有效的成员管理网络。

(三)发展动力：服务于政治路线的组织体系

组织只有同政治路线所规定的中心任务相适应，才能坚持目标导向，保证内聚力。组织体系的变革亦取决于政治路线。换言之，组织体系受政治路线约束。政治路线是中国共产党阶段性目标与任务的总政策、总方针，是各种具体工作的根本指南。这就意味着政治路线对党的组织体系发展具有规定性。政治路线变化要求党的组织体系与之相适应。回溯中国共产党组织体系的发展历史，可以得出一个基本结论：政治路线正确的时候，组织体系就会健康发展；政治路线出现失误的时候，组织体系就会遭遇挫折、停滞不前。

正确的政治路线以阶段目标与根本任务的形式规制组织体系发展。中国共产党成立后，在孙中山“联俄、联共、扶助农工”政策前提下，国共走向合作。在两党合作的框架下，中共组织发展迎来了机遇。不可否认，没有这一个阶段正确的政治路线，党的组织便无法在纷繁复杂的局势中实现大发展。大革命失败后，中共的组织遭遇破坏，组织体系建设迎来困难期。反围剿斗争失利致使红军开始长征。遵义会议上，中共解决了军事路线问题。但政治路线一直悬而未决。1935年，“一二·九运动”推动了抗日救亡向全国蔓延。在民族危机日益严峻、救亡图存情绪高涨的情况下，迫切要求中国共产党对国内形势进行一次正确的分析，以制定正确的政治路线。瓦窑堡会议上，中国共产党所确立的抗日民族统一战线的政治路线就是在这种背景下诞生的。在民族统一战线的框架下，党的组织迎来大发展，组织体系基本建立。除此以外，延安时期相对稳定的发展环境也是促进组织体系发展的重要原因。不断完善的组织体系为解放战争胜利提供了坚强保障。中华人民共和国成立后，党的组织在新解放区迅速明朗化，极大地扩充了党的组织体系。使用“明朗化”一词原因在于中华人民共和国成立之前，地方党组织或多或少有所建制，常以地下党的身份秘密开展活动。而随着解放战争的胜利，地下党组织逐渐公开。伴随社会主义建设的展开，党的政治路线也在不断调整，党的组织体系也在不断优化。比如说，为了实现党的集中统一领导，中央局制度退出历史舞台。

改革开放以后，制定合理的政治路线提上了日程。党的十一届三中全会以后，确立了新时期实现“社会主义现代化”[25]的政治路线。但统一思想，历来不易。为此，十一届六中全会通过《关于建国以来党的若干历史问题的决议》，系统性的总结了党内认知相左的事件与评价，进一步明确了新时期党的组织路线。政治路线以及组织路线确立以后，对党的组织体系发挥了重要影响。特别是经济建设导致社会新兴领域出现，党的组织逐步向多领域下沉，大大拓展了组织体系的延展范围。[26]随着改革开放的深入，新经济组织，新社会组织异军突起。因此，加强党对“两新组织”的领导为扩充组织体系提供了可能空间。十八大以来，习近平高度重视党的组织体系建设，逐步形成了以“横向到边、纵向到底”为特征的崭新样态。2018年，习近平在全国组织工作会议上首次概括提出了新时代组织路线，强调要以组织体系建设为重点，为坚持和加强党的全面领导、坚持和发展中国特色社会主义提供坚强组织保证。[27]综上所述，政治路线规定了党的阶段任务，作用于组织体系，产生重大影响。换言之，政治路线的不断调整规定了组织体系的不断变革，成为组织体系不断调适的重要动力。

(四)内在支撑：保障组织运转的内生机制

党的组织体系之所以健康发展，是因为中国共产党具有净化组织生态的内生机制。主要有三个方面：一是作为全面负责的领导核心机制；二是作为全面控制的归口管理机制；三是作为净化政治生态的纪委机制。

第一，作为全面负责的领导核心机制。中国共产党的组织体系呈现出层级严密的庞大格局。单以基层这个层级来讲，截至2018年底，基层党组织的个数为461万。[28]保证体量庞大的党健康发展，坚强的领导集体不可或缺。历史已经雄辩地证明了这一点。遵义会议之转折意义就在于选出了一套坚强的领导集体班子。扩大的六届六中全会后，也是因为磨炼了一个成熟的领导集体而使得党的建设走上新台阶。不难发现：领导集体坚强有力有权威，党就发展的好；领导集体没权威，党和人民的事业就会受到损害。除了加强领导集体以外，还需要坚强的领导核心。邓小平指出：任何一个领导集体都要有一个核心，没有核心的领导是靠不住的。[29]发挥党的组织体系优势，就必须维护中央权威，维护核心的权威。

第二，作为全面控制的归口管理机制。中国共产党的组织体系之所以能够高效运转，得益于归口管理的严格实施。归口管理离不开小组政治。小组政治体系与常设性部门体系的搭配成功解决了日常事务性与攻坚任务性需要多机构配合的张力。借助于归口管理，中国共产党的管理体制更加平稳。归口管理加强了中国共产党对政府运行的有效领导，避免了重复性交叉命令，提升了效率。就中国共产党归口管理的历史发展来看，归口管理与小组政治密不可分。党的十八大以来，许多重要小组直接由政治局常委担任组长，实质上提升了小组政治在组织体系中的重要性。

第三，作为净化政治生态的纪委机制。组织的有序运转离不开自我管理，自我净化。在中国共产党的组织体系中，纪律检查委员会是维护内部秩序，净化政治生态的重要机构，是震慑党员干部的一把利器。党的十八大以来，中央密集巡视地方，为整肃腐败、整饬党风、锤炼党性开辟了思路。纪委通过纠察党员干部存在的问题，根据违纪情况，做出党内处理，最高开除党籍。对于涉及违法问题的，移交司法机关，依法处理。呈现出一条“党员干部问题—纪委调查—党内处理—移交司法机关—依法处理”的净化机制。党的十八大以来，设立国家监察委员，调整党内外净化机制，加强了对组织体系的监督。

三、中国共产党组织体系的政治优势与治理效能

经过百年发展，中国共产党的组织体系不断调适，在促进内部团结，巩固外部领导两个大方面发挥了重要作用。严密的组织体系是中共有别于世界其他政党的显著优势。根据组织的架构与运转，可以将组织体系的效能细化为四个方面：

(一)维护中央权威，强化政党整体性

政党的内聚力是衡量政党整体性的关键指标。通俗地讲，强化整体性就是保证“铁板一块”，避免“一盘散沙”。在中国特色政治话语建构中，内聚力与整体性被描述为团结。从世界政党发展历史来看，组织严密是政党团结、统一思想的基础。

金字塔式的组织体系有利于维护党中央权威。首先，在民主集中制的基础上，组织权力与数量是严格的负相关，基层党组织为数较多权力较小，党中央只有一个但权力最大。这样，在党的组织体系中，不可避免的要求维护中央权威。其次，党章规定了不同层级的权力，在实践中也形成了逐级运作机制。比如政策的推行过程。党中央在政策出台过程中扮演着决策、发布与解释的重要角色，规定了政策的周知范围，下达层级。这就是说，在政党政治过程中，中央权威是组织体系最先赋予的。最后，党中央领导集体是经过实践锻炼、政治淬炼选拔而来的具有丰富领导经验的党内精英。他们的晋升路径严格依照组织体系所规定的干部政策。

维护中央权威是强化政党整体性的关键。从马克思主义政党发展的历史来看，实现良序运转需要两个条件：意识形态与领导集体。正如科尔奈所描述的那样：“组织和意识形态构成了一个统一的真实存在物，就像身体和灵魂一样，须臾不可分离。”[30]进而言之，坚强有力的党中央是保证意识形态到位的关键。借助于金字塔式的组织体系，中国共产党整体性大大增强。一方面，马克思主义中国化理论成果是成熟领导集体治国理政的智慧结晶，也是提升中央权威的方式。指导思想经由组织体系的路径，迅速成为全党共识。党的十九大以来，通过开展学习活动，习近平新时代中国特色社会主义思想迅速成为凝聚共识、统一思想的有力武器。另一方面，中央权威约束下的步调一致性保障了“全国一盘棋”的实现，充分发挥了社会主义“集中力量办大事”的制度优势。

(二)协调组织运转，保障组织稳定性

中国共产党的组织体系适应党建国家的要求。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心。从具体的政治机构设置来看，一个机构、两块牌子是实现党的领导的重要方式。而党的组织体系与政府的机关设置具有耦合性，也有利于组织的协调运转。就中国共产党党内而言，常设性部分与非常设性部分相互补充，为保障组织协调运转，应对重大危机，提升效率提供了最佳的协调机制。显然，这有利于实现组织的稳定性。2020年伊始，突如其来的新型冠状病毒肺炎席卷武汉，蔓延全国，影响全球。为了应对这场危机，中国共产党充分发挥了组织体系的优势效能，同步激活了常设性部分与非常设性部分的潜能。梳理回顾中国共产党应对这场危机的路线图，可以刻画出组织体系运转的效能。2020年1月25日，中央政治局召开常委会研究疫情防控工作。更为重要的是，这场会议决定成立由李克强任组长的中央应对疫情工作领导小组并向湖北派出中央指导组。从组织体系的角度上，中央政治局常委会这个常设机构在研究疫情防控中发挥了把方向，定大局的作用。中央应对疫情工作领导小组则是非常设性的权变性组织机构，在疫情防控与处置中，发挥决策、指挥、协调作用。2月5日和14日，习近平分别主持召开全面依法治国委员会会议和全面深化改革委员会会议，同样将疫情防控作为重点。至此，常设性部门化体系和非常设性小组政治体系，在应对疫情变化过程中，密切配合，呈现出多层次共同发力的局面。这显示了中共组织体系的优越性。

组织体系内部的协调运转保障了组织的稳定性。举凡一个组织，只有内部顺畅才能稳定发展。[31]反之，如果内部存在梗阻，发展就会受限。历史上宋朝冗官冗员、机构臃肿、人浮于事、积贫积弱就是最好的例证。并不是说官僚体系庞大就一定会造成消极影响。但是，在没有合理规模前提下的冗官冗员必然造成组织运作梗阻。梗阻不断生长必然影响组织稳定性，削弱政治生命力。比较来看，中国共产党的组织体系在纪律约束下，依托制度建设的规范，能够实现流畅运转。组织的流畅运为其稳定性奠定了坚实基础。原因在于，组织流畅运转的同时化解了组织内部的冲突。在一般状态下，中国共产党可以借助于部门化体系维系运转。而当面临改革重任，或者遭遇突发危机时，小组政治体系便会维系组织稳定。

(三)处理央地关系，发挥地方积极性

中央集权与地方分权历来是中国政治体制的一对矛盾。总的来讲，封建王朝时期，中央集权在强化，地方权力在萎缩。集权与分权的平衡点，一直处在调整中。西周时期，天子用分封制处理央地关系。分封制是以血缘、军功为依据的权力分配模式。实际上，分封制与宗法制互为表里，与礼乐制互相调剂，很难也不可能实现长久的央地平稳。血缘荫蔽必然导致社会不公。为了避免分封制带来的地方割据问题，郡县制成为规范央地关系的基本模式。这一制度影响深远，沿用至今。郡县制划分了规模适中的政治单元，在加强对地方的监督与控制方面优于分封制。元朝时期中国疆域到达历史之最。中央集权在宽广疆域条件下，增加行政层级，统筹地方发展成为关键。这样，省制逐渐固定下来。可以说，县制、省制都是中国古代政治演变的精华。中国共产党继承并沿用了省制与县制，在其组织体系中，省一级委员会作为中间层级，是地域发展的领导核心。按照组织体系的运作，地方可以根据自身实际，发挥积极性，实现快速发展。

在民主集中制的约束与规范下，中央通过掌握省一级委员会领导群的任命权，化解了地方主义、山头主义的沉疴。20世纪50年代，取消大区制，就是因为中央判断山头主义影响社会主义建设。化解了这一点，事实上就避免了央地关系紧张的出现。而且，中央通过省一级委员会的领导精英进阶流动(变换书记主政地域)或者职位晋升激发地方积极性。

(四)激活多元主体，提升社会组织性

在党建国家的逻辑中，政党不仅组建国家，还组织社会。比如中国共产党通过在人民团体、群团组织中设置党组就是政党组织社会的力证。近代以来，由于西方国家资本主义发展孕育出发达的社会组织，形形色色的社会组织转化为压力集团，纷纷参与政府过程中。政党也只是压力集团的一员，只不过固定的充当了社会组织的代理人。但是，中国却不相同，不可能像西方国家那样组织社会。在党建国家的逻辑中，中国共产党必须通过组织形塑社会。

一方面，通过组织的下沉与嵌入，党经由组织体系掌握社会动态、获取社会信息、监测资源流动。[32]这实际上为中国共产党开展政治、经济、文化、社会、生态文明建设奠定了前提。另一方面，党的组织下沉到社会团体中去，在加强领导的同时，也带去了政策和信息，释放了红利。这样，在政党与社会的互动中，实现了政党组织社会的愿景。在政党的严密的组织体系下，社会的组织性与“共同体”意识进一步强化。

四、结语与展望

中国共产党作为政党组织，具有非科层化的组织网络，广泛超越了科层制的限度。[33]针对党的机构改革过程中以及党政机构协调过程中出现的变化，理应进一步反思组织体系发展的细节。比如，在政治领域逐步探索的省管县做法，对减少中间层级的信息消解、政策曲解以及政治成本，释放出了积极信号。然而，这种情况变化对党的组织体系而言，却带来了挑战。县级党组织面对来自省与市两层党委的约束，如何有效沟通？自然是不可回避的问题。除此以外，在党的组织体系中，关于纪律检查委员会的双重领导体制仍需要继续加强，进一步探索。

中国共产党的组织体系具有强大的政治稳定性与延续性。具有生命力的政治体制也一定具有优化、变革与适应的能力。中国共产党的政治体制终究是要适应行政体制、经济社会组织的变化。中国特色社会主义进入新时代后，在组织路线的引导下，严密组织体系取得了一系列重要成就。从全党来看，中央权威不断增强，领导能力得到强化，国家治理水平提升明显。从组织覆盖来看，党的组织嵌入到社会各个领域，激活了多元社会治理主体的积极性，形成了治理合力，释放出了治理效能。

注释：

[1][11][27] 习近平：《在全国组织工作会议上的讲话》，北京:人民出版社，2018年，第11,12,11页。

[2] 宋庆伟：《中国共产党组织体系建设的历程与现实启示》，《中国党政干部论坛》2019年第8期。

[3] 王奇生：《党员、党权与党争：1921～1949年中国国民党的组织形态》，北京:华文出版社，2010年，第17页。

[4] 《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，北京:人民出版社，2018年，第21页。

[5] [意]G·萨托利：《政党与整党制度》，王明进译，北京:商务印书馆，2006年，第147页。

[6][33] 王浦劬、汤彬：《当代中国治理的党政结构与功能机制分析》，《中国社会科学》2019年第9期。

[7] 《中国共产党章程》，北京:人民出版社，2017年，第21页。

[8] 赵生晖、齐连池主编：《党的组织学》，北京:中共中央党校出版社，1993年，第42页。

[9][14] 中共中央文献研究室：《建党以来重要文献选编(1921-1949)》(第22册)，北京:中央文献出版社，2011年，第547,5页。

[10] 《中国共产党第十九次全国代表大会文件汇编》，北京:人民出版社，2017年，第100页。

[12][17] 景跃进、陈明明：《当代中国政府与政治》，北京:中国人民大学出版社，2016年，第23,23页。