以脱贫攻坚统揽经济社会发展全局——中国脱贫治理经验的基本面*

左 停，李世雄，史志乐

(1.中国农业大学 人文与发展学院，北京 100193；2.中国农业大学 马克思主义学院，北京 100193)

在全面建成小康社会实现中华民族伟大复兴中国梦的进程中，脱贫攻坚发挥着关键作用。党的十八大以来，习近平总书记亲自指挥、亲自部署，把脱贫攻坚作为“十三五”期间头等大事和第一民生工程来抓，坚持以脱贫攻坚统揽经济社会发展全局。[1]46-47贫困地区以脱贫攻坚为主旋律，以统揽全局为引领，积极践行“以脱贫攻坚统揽经济社会发展全局”的总要求，把贫困治理纳入国家治理的战略目标，凭借国家制度体系的政治和行政优势，运用中央和地方政府财政储备，采用产业脱贫、搬迁脱贫、生态补偿脱贫、教育支持脱贫、社会保障兜底脱贫等多种手段大幅减少农村贫困人口。[2]209-220像中国这样把贫困问题当作头等问题来解决并在几十年内取得大规模减贫成就的，在人类历史上绝无仅有。[3]130-148“以脱贫攻坚统揽经济社会发展全局”是当前全面建成小康社会的必要条件，是国家步入经济发展新常态下的战略抉择，是满足人民美好生活需求的必经之路，[4]22-25也是对中国共产党组织领导能力、改革创新能力、社会动员能力、贯彻落实能力的一场考验。[5]23-27为了提高反贫困治理绩效，脱贫攻坚期内我国反贫困治理重心不断下移、反贫困协作治理框架逐步形成、反贫困中不同利益主体参与扩大、反贫困治理工具措施载体日渐多样，[6]6-12进一步完善了中国特色的贫困治理机制，形成了“以脱贫攻坚统揽经济社会发展全局”的中国脱贫治理经验的基本面。

一、“以脱贫攻坚统揽经济社会发展全局”的理论源流

贫困地区“以脱贫攻坚统揽经济社会发展全局”是习近平关于扶贫重要论述的有机组成部分，深刻反映了马克思主义基本原理的主要内容，充分彰显了中国特色社会主义制度的优越性，有力地推动了全体中国人民共同富裕的进程。这一精辟论述来源于马克思主义的基本原理和基本方法。

(一)抓住了贫困地区发展的主要矛盾与矛盾的主要方面，是辩证唯物主义思想在脱贫攻坚领域的实践运用

“以脱贫攻坚统揽经济社会发展全局”抓住了贫困地区发展的主要矛盾和矛盾的主要方面，具有丰富的理论内涵和实践意义，是辩证唯物主义思想方法在脱贫攻坚领域的实践运用。“面对复杂形势和繁重任务，首先要有全局观，对各种矛盾做到心中有数，同时又要优先解决主要矛盾和矛盾的主要方面，以此带动其他矛盾的解决”。[7]4-8脱贫攻坚工作涉及面广、覆盖面宽，要充分考虑贫困地区发展过程中的各类经济社会矛盾，坚持两点论和重点论的统一。一方面要准确把握事物发展中的主要矛盾。对于贫困地区而言，面临经济社会发展的各项工作，解决好贫困人口的脱贫问题是当前头等大事，脱贫攻坚已成为贫困地区必须要着力解决的主要矛盾。随着贫困地区经济实力的提升，必然会逐步促进政治结构的完善、文化的繁荣和生态文明的持续发展，各种次要矛盾也将迎刃而解，从而实现贫困地区长期稳定脱贫。另一方面，要聚焦事物发展中矛盾的主要方面。在正确认识事物的过程中，必须分清矛盾的主要方面和次要方面，着重把握矛盾的主要方面。我国为实现2020年全面脱贫目标，举全党全社会之力围绕事关贫困人口切身利益的收入、温饱、教育、医疗和住房等问题开展多项工作。同时在实施精准扶贫精准脱贫中要重点把握“两不愁，三保障”这一底线要求，重点聚焦深度贫困地区以及易返贫群体，既不降低标准、也不吊高胃口，还要防止形式主义、官僚主义滋生，保证脱贫质量。习近平总书记强调，“抓扶贫开发，既要整体联动、有共性的要求和措施，又要突出重点、加强对特困村和特困户的帮扶”。[8]71-73这就要求贫困地区牢牢坚持矛盾普遍性与特殊性的统一、两点论与重点论的统一，从扶贫对象、扶贫内容到扶贫效果每一个环节都扎实推进，才能确保全国人民顺利步入小康社会。

(二)着眼于完善和创新贫困地区不同主体利益联结，是马克思主义政治经济学在脱贫攻坚领域的实践运用

“以脱贫攻坚统揽经济社会发展全局”聚焦贫困地区和贫困人口开展精准扶贫，着眼于完善和创新贫困地区不同主体利益联结，解决贫困人口的发展动力和能力，是马克思主义政治经济学在脱贫攻坚领域的实践运用。马克思主义政治经济学通过对劳动价值论和剩余价值论的批判，构建了贫困产生以及贫困消除的研究框架。马克思主义从实现人的解放与自由全面发展的角度，提出制度改革、发展生产力和消灭阶级剥削等贫困治理路径，[9]31-40为中国共产党开展贫困治理工作提供了理论依据，为中国脱贫攻坚指明了实践方向。党的十八大以来，为消除贫困阻碍切实推进中国社会主义现代化进程，习近平总书记将马克思贫困理论与新时代中国发展实际相结合，创新发展了新时代中国扶贫思想，开启了中国脱贫攻坚新征程。习近平总书记2014年在内蒙古调研时曾指出，“要探索一些好办法，建立企业与农牧民利益联结机制，帮助农牧民更多分享产业利润效益，真正同龙头企业等经营主体形成利益共同体”。[10]3在全面认清和研判贫困地区发展现状的基础上，各地逐步化解制度风险、破除制度弊端，不断激发脱贫主体的积极性，释放脱贫主体的强大动力。贫困地区积极将“六个精准”与“五个一批”有机结合，坚持走统筹扶贫、精确扶贫、开放扶贫道路，通过因地制宜精准扶贫、众志成城脱贫攻坚，因户因人施策、措施到村到户到人，完善“农户+合作社”“农户+公司”利益联结机制，由依靠增加物质资本为主的“输血式”扶贫转向以提升内在发展动力为重点的“造血式”扶贫，不断提升贫困地区、贫困人口的内生脱贫动力和持续发展能力，有效提高扶贫和脱贫质量，切实防止规模性返贫现象的发生，做到“真扶贫”“扶真贫”，构建农村贫困人口脱贫致富的长效机制。

(三)把握了人类社会发展的基本规律，是科学社会主义理论在脱贫攻坚领域的实践运用

“以脱贫攻坚统揽经济社会发展全局”把握了人类社会发展的基本规律，是科学社会主义理论在脱贫攻坚领域的实践运用，建设中国特色社会主义必须补齐贫困地区发展不充分的短板。马克思、恩格斯深刻揭示了人类社会发展的一般规律，并创立科学社会主义理论，社会主义社会要大力发展生产力，逐步消灭剥削和消除两极分化，实现共同富裕和社会全面进步。贫困地区“以脱贫攻坚统揽经济社会发展全局”是实现共同富裕、补齐全面建成小康社会短板的必然要求。习近平总书记指出：“贫穷不是社会主义。如果贫困地区长期贫困，面貌长期得不到改变，群众生活长期得不到明显提高，那就没有体现我国社会主义制度的优越性，那也不是社会主义。”[11]5建设中国特色社会主义，必须坚持以消除贫困为首要任务，以改善民生为基本目的，以实现共同富裕为根本方向。[12]3-8当前实现社会主义现代化的短板是农业，脱贫攻坚的重点在农村，共同富裕的关键是贫困农民。习近平总书记强调：“全面小康，覆盖的领域要全面，是五位一体全面进步；覆盖的人口要全面，是惠及全体人民的小康；覆盖的区域要全面，是城乡区域共同的小康。”[13]3-10贫困地区“以脱贫攻坚统揽经济社会发展全局”是满足人民群众对美好生活需要的内在要求。

马克思立足无产阶级立场，在对资本主义制度进行深刻批判的过程中，逐步形成了科学的贫困理论，并指出只有从制度上进行彻底变革，铲除阶级剥削与压迫的基础才能最终消除贫困；只有“生产将以所有的人富裕为目的”，“所有人共同享受大家创造出来的福利”，才能实现人的自由与全面发展。[9]31-40因此，社会主义社会要以满足全体社会成员的需要为生产的根本目的。在社会历史领域，人民群众是社会实践的主体，是历史的创造者，习近平总书记从“一切为了群众”的根本出发，站在新的历史起点上，提出“人民对美好生活的向往就是我们的奋斗目标”。[14]70我国经济社会发展仍然存在区域差异、城乡差异、群体差异，中西部地区、老少边穷岛地区发展相对滞后，尤其是贫困人口的生活状况并不乐观。贫困地区要及时回应贫困群众的利益诉求，坚持人民立场有效推进脱贫攻坚各项工作，为中国特色社会主义建设奠定基础。

(四)体现了理论与实践相结合，是马克思主义思想方法和工作方法在脱贫攻坚领域的实践运用

作为世界上最大的发展中国家，如何摆脱贫困、战胜贫困并没有现成的答案供我们借鉴，“以脱贫攻坚统揽经济社会发展全局”体现了理论与实践相结合的马克思主义思想方法和工作方法，为我国反贫困工作提供了有力指导。我们必须清醒地认识到，马克思主义始终是我们党和国家的根本指导思想，是我们认识世界、把握规律、追求真理、改造世界的强大思想武器。掌握好、运用好马克思主义思想方法和工作方法，是不断推进新时代中国特色社会主义伟大事业、夺取伟大胜利，实现中华民族伟大复兴中国梦的重要方法。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把扶贫开发摆在治国理政的突出位置，带领全党全社会不断探索扶贫开发的新路径、新举措，在实践中总结和归纳出一系列切合我国国情的扶贫开发理论，不断推进扶贫实践基础上的理论创新。习近平总书记指出：“实事求是，是马克思主义的根本观点，是中国共产党人认识世界、改造世界的根本要求，是我们党的基本思想方法、工作方法、领导方法。”[15]3-10“以脱贫攻坚统揽经济社会发展全局”正是坚持一切从实际出发来研究和解决我国的贫困问题，坚持理论联系实际来制定和形成指导实践发展的正确方针政策，坚持在实践中检验真理和发展真理。我国脱贫攻坚的理论来源于实践，又高于实践、指导实践，并在实践中得到进一步的丰富和发展。“以脱贫攻坚统揽经济社会发展全局”丰富了新时代中国特色社会主义理论，包括国家治理理论、贫困地区经济社会发展理论、脱贫攻坚理论等内容；“以脱贫攻坚统揽经济社会发展全局”充实了反贫困体系[16]108-111，涵盖产业扶贫、电商扶贫、生态扶贫、旅游扶贫、教育扶贫、健康扶贫、易地扶贫搬迁等举措。贫困地区“以脱贫攻坚统揽经济社会发展全局”具有丰富的减贫微观机理视角的内涵，形成了有效的实践逻辑体系。“以脱贫攻坚统揽经济社会发展全局”符合贫困地区实际情况，得到了很好的践行，并取得了良好的实践效果。

二、“以脱贫攻坚统揽经济社会发展全局”的践行与创新

“统揽”而不止于“统筹”，“统筹”一般指谋划、规划，“统揽”则是行动上的落实。“以脱贫攻坚统揽经济社会发展全局”既是党中央的明确要求，亦是打赢脱贫攻坚战的客观要求，更是全面建成小康社会的必然要求。我国以统揽之势，聚全国之力，以统揽之举，求决胜之效，通过凝聚社会减贫共识、构建有效治理体系、整合财政涉农资金、打造多维扶贫格局、提升就业发展能力、优化经济环境结构和营造关心贫困氛围的丰富实践，形成“以脱贫攻坚统揽经济社会发展全局”为总要求的高效治理体系。

(一)凝聚全党全社会减贫共识，为脱贫攻坚提供思想引领

“以脱贫攻坚统揽经济社会发展全局”即在脱贫攻坚过程中凝聚全党全社会减贫共识、统一减贫发展思想理论，夯实经济社会发展基础、聚拢工作重心，增强发展能力、提升发展水平并强化大扶贫格局，从而建成没有贫困的小康社会，助力实现中华民族伟大复兴。坚持“以脱贫攻坚统揽经济社会发展全局”，是由脱贫攻坚过程中化解贫困问题的现实要求决定的，基于贫困的复杂性与长期性统筹考量，用更长远、更宽广的视角审视贫困问题，将其内嵌至经济社会发展全局方能从根本上解决贫困问题。脱贫攻坚与经济社会发展是一个互动耦合系统，“以脱贫攻坚统揽经济社会发展全局”蕴含着通过脱贫攻坚促进经济社会发展的可能性。在脱贫攻坚过程中顺势整合各部门处于分散状态的项目、资金与资源，并在政府支持、市场推动和社会帮扶的合力作用下，使贫困问题成为贫困地区优先解决的关键问题，进而通过贫困问题的解决扫除落后地区发展的主要障碍。

(二)构建有效的回应性治理体系，为脱贫攻坚奠定制度基础

脱贫攻坚任务的完成，需要坚持政府主导，增强社会合力，即强化政府责任，引领市场、社会协同发力，鼓励先富帮后富，构建专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫互为补充的大扶贫格局。而有效并具备回应性的治理体系既是凝聚政府、市场与社会三方力量的重要枢纽，亦是打赢脱贫攻坚战的有力保障。有效的治理体系是一个有机的制度系统，从中央到地方各个层级，从政府治理到社会治理，各种制度安排作为一个统一的整体相互协调，密不可分。[17]48-59回应性的治理体系即积极回应脱贫攻坚所要实现的目标，着眼于扶贫过程中的现实问题以及广大农民对美好生活的向往。“以脱贫攻坚统揽经济社会发展全局”着力构建有效的回应性治理体系，建立跨部门的领导小组制度和领导小组双组长制度，保证从中央到地方的扶贫开发领导小组积极投身于脱贫攻坚工作当中；通过五级书记抓扶贫层层签订的责任制度，把扶贫做真做实，形成强大攻坚合力；通过第一书记和驻村工作队制度，加强农村基层组织建设、解决一些贫困村“软、散、乱、穷”等突出问题；通过严格的检查和退出考核制度，全流程、全方位真实客观地展示精准扶贫精准脱贫工作全貌，有效推进政府精准扶贫在治理上的优化，切实提高脱贫攻坚的精准度、实效性和可持续性。

(三)施行财政涉农资金县级整合政策，为脱贫攻坚提供财政保障

施行财政涉农资金县级整合政策以形成“多个渠道引水、一个龙头放水”的扶贫投入新格局，为脱贫攻坚提供坚实的财政保障。为提高涉农资金的使用效益和国家支农政策效果，2017年国务院颁布《国务院关于探索建立涉农资金统筹整合长效机制的意见》(国发〔2017〕54号)，鼓励贫困县根据行业内资金整合与行业间资金统筹的工作思路，因地制宜开展多层级、多形式的涉农资金统筹整合。其中涉农专项转移支付以农业专项资金、动物防疫、农业综合开发、土地整治、林业生态保护恢复、林业改革发展、水利发展、农业生产救灾及特大防汛抗旱等大专项为主体；涉农基建投资以重大水利工程、灌区节水改造、水生态及中小河流治理等其他水利工程、农村饮水安全巩固提升、重大水利项目勘察设计等前期工作、农业生产发展、农业可持续发展、现代农业支撑体系、森林资源培育、重点区域生态保护与修复、生态保护支撑体系、农村民生工程等大专项为主体。财政涉农资金县级整合充分发挥我国社会主义的制度优势，通过全面调动资源，集中注意力和精力以压倒性优势解决问题，为集中力量全面打赢脱贫攻坚战提供重要的财政保障。

(四)打造多部门参与的多维扶贫格局，推动实现扶贫理念主流化

贫困的多维性决定了贫困治理主体和治理手段的多元化，随着扶贫目标、要求和任务从单一维度向多个维度转变，多部门共同参与的多维扶贫格局日渐形成。多部门参与的多维扶贫格局即采取精确瞄准、因地制宜、分类施策，以产业发展、转移就业、易地搬迁、教育扶贫、健康扶贫、生态保护扶贫、保障兜底、社会扶贫等举措实现稳步提高贫困人口脱贫增收能力。在脱贫攻坚过程中多部门联合行动共同攻克贫困难题，通过实施易地扶贫搬迁和危房改造，切实解决农民住房安全问题；实施生态扶贫与公益性岗位，构建脱贫可持续发展机制；实施教育扶贫政策，阻断贫困代际传递机制；实施健康扶贫政策，阻断因病致贫、返贫机制；实施社会保障扶贫政策，构建社会安全网；实施基本公共服务和基础设施扶贫政策，健全完善脱贫发展环境机制。与此同时，在全社会范围营造扶贫主流话语权，推动实现扶贫理念主流化。

(五)统筹不同类型的减贫与发展目标对象，切实提升贫困群体就业发展能力

稳定就业是贫困群体实现稳定可持续脱贫乃至脱贫致富的根本保障。随着脱贫攻坚的深入推进，就业扶贫的优势和重要性日益凸显。就业扶贫的主要政策措施包括促进转移就业、加强技能培训和完善就业服务三个方面。促进转移就业是就业扶贫的核心内容，也是实现困难群众稳定脱贫的重要路径，即通过多种途径拓宽就业渠道、创造劳动岗位，主要表现为四种形式：一是发展县域产业吸纳劳动力就近就地就业，二是支持各类人群返乡创业带动就业，三是通过劳务协作有组织地引导劳动力外出就业，四是开发公益性岗位托底安置就业。技能培训和就业服务是转移就业政策的有效支撑与补充，目的在于提高劳动者的就业能力并增强其就业稳定性。目前非农收入已经成为农民收入结构中的主要组成部分，在一定程度上是衡量脱贫与否的关键指标。建立稳定就业长效脱贫机制有助于激发贫困人口的内生动力和脱贫能力，提升其人力资本和个人获得感，同时也对新型城镇化建设、实现全面建成小康社会具有正向的溢出效应。

(六)优化有利于穷人的经济环境与结构，将脱贫攻坚嵌入经济发展之中

脱贫攻坚是一场持久战，在最大限度地实现脱贫目标，巩固现有脱贫成果的过程中，外部环境也起着至关重要的作用。我国积极探索有益于穷人发展的经济环境和经济结构，将脱贫攻坚和乡村县域发展结合起来，注重减贫基础条件、内生发展能力、文化发展和治理体系的培育，将脱贫攻坚嵌入经济发展以形成包容性发展，推进发展引领型的可持续脱贫模式。首先，做好不同时间节点和发展阶段脱贫安排的有机衔接；其次，扶贫与发展有效衔接、贫困村与非贫困村平衡发展；再次，扶贫项目行动的短期和长期结合，在扶贫政策上，既有长期坚持的政策设计，也有针对当前发展困境予以一次性解决的村级基础设施建设、村级公共服务大厅建设和农户危旧房屋改造政策等；最后，在产业扶持上，既有鼓励投入少见效快的扶贫车间、扶贫驿站以及光伏电站等瞄准当前精准扶贫阶段特殊需求的政策，也有促进农民基本能力建设的各种培训行动以及培育当地发展环境等着眼于未来经济发展的长期见效的政策，将农户的短期收益和长期发展结合起来。将脱贫攻坚嵌入经济发展体系之中，通过为贫困人口创造综合发展平台，营造良好的就业环境，鼓励有条件的劳动力外出就业，发展贫困地区本土产业，促进贫困地区资源转化等途径，逐步形成和优化有利于穷人的经济环境与经济结构。

(七)调动全社会的积极性，形成关心关注贫困的社会氛围

在当前脱贫攻坚的新形势下，社会扶贫作为政府、市场、社会协同推进的大扶贫格局中的重要组成部分，对于打赢脱贫攻坚战实现全面建成小康社会的战略目标意义非凡。扶贫工作不仅是政府的职责，更是需要全社会共同关注和承担的责任。“以脱贫攻坚统揽经济社会发展全局”，加强社会扶贫体制的建设，推进社会扶贫工作的创新，发挥社会扶贫在经济社会发展的助推作用，充分发挥其潜力，是新形势下扶贫开发的重要方向和强大动力。自2013年始，中央对社会扶贫进行了重要政策部署，通过推进民营企业“万企帮万村”精准扶贫行动、搭建中国社会扶贫网、深入推广消费扶贫、创新扶贫公益慈善品牌、开展扶贫志愿活动等形式充分调动全社会扶贫积极性，强化扶贫的多元化主体，建立社会扶贫的常态化机制，形成关心关注贫困的社会氛围。

三、“以脱贫攻坚统揽经济社会发展全局”的理论和学术意义

“以脱贫攻坚统揽经济社会发展全局”在实践过程中形成了诸多有益的做法，取得了显著成效，具有重要的理论和学术意义。

(一)“以脱贫攻坚统揽经济社会发展全局”是“中国脱贫攻坚治理经验的基本面”，是中国脱贫的基本理论解释

“以脱贫攻坚统揽经济社会发展全局”，将贫困的解决内嵌至经济社会发展全局。坚持政治嵌入，建强农村基层党组织，配足配强基层党员干部，充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用和基层党员干部的先锋模范作用，为打赢脱贫攻坚战筑牢政治保障。坚持经济嵌入，注重脱贫的实效和长效，充分发挥国家财政的主导作用，加大财政投入力度以解决贫困地区基础设施落后等问题。大力招商引资，活跃农村市场，为打赢脱贫攻坚战营造良好的市场环境。积极推进农业供给侧结构性改革，尤其是加快农村土地“三权分置”改革，积极培育新型市场主体，大力支持农村发展新型产业，为打赢脱贫攻坚战奠定夯实的经济基础。[18]78-87坚持文化嵌入，在加强社会主义核心价值观教育的同时深度发掘本土文化与传统文化精髓，充分发挥深度贫困地区特色文化资源优势，为打赢脱贫攻坚战营造良好的文化氛围。坚持认知嵌入，通过加强脱贫攻坚政策宣传积极引导人民投身于脱贫致富的实践中，进而激发其内在脱贫动力，提升综合发展能力。这是“中国脱贫攻坚经验的基本面”，同时也是实现“真脱贫”的基本经验。

(二)中国脱贫攻坚战，这个“战”不仅是“战役”的“战”，而且是“战略”的“战”，“统揽”是与小康社会建设、供给侧结构性改革、国家治理现代化相联系的一个“抓手”

脱贫攻坚有助于促进乡村治理体系的完善和创新，提高经济社会发展治理能力。脱贫攻坚在有效破解贫困治理难题的同时，客观上助推国家治理体系的完善与治理能力的提升，尤其是基层治理能力提升明显。具体而言，首先脱贫攻坚责任体系实现了国家治理重心的下移，并将为人民服务的宗旨落于实处。“第一书记”“驻村工作队”等帮扶干部的进场解决了扶贫路上“最后一公里”的难题，实现帮扶举措更加精准接地气。其次，促进乡村协作治理框架的形成。依托党政系统跨部门领导小组及多部门联合参与的形式，构建出多层级、跨部门的多维贫困治理网络，实现涉农资金县级整合、涉农资源统一调配，提升资源利用效率。最后，实现多元主体共同参与协同互动。随着贫困问题的日趋复杂化与动态化，传统单一主体治贫模式暴露出极大的局限性，现代贫困治理模式需要政府、社会组织与企业等多元主体共同参与，充分发挥各自资源优势、组织优势以合力化解贫困。[19]21-28多元主体协同推进的反贫困治理模式不仅有效地满足了困难群众的需求，而且有助于实现减贫效应最大化。脱贫攻坚中治理体系的探索，有利于形成一个有效的乡村治理体系，提高经济社会发展治理能力，成为与小康社会建设、供给侧结构性改革、国家治理现代化相联系的重要“抓手”。

(三)“以脱贫攻坚统揽经济社会发展全局”注重社会意识形态和社会共识的建立、注重经济环境的优化、注重主流化和机制化

“以脱贫攻坚统揽经济社会发展全局”，既要解决贫困人口“两不愁、三保障”问题，围绕脱贫攻坚目标打造多维覆盖的贫困治理体系，确保现行标准下农村贫困人口全部脱贫、贫困县摘帽出列、区域性整体贫困得到解决，又要立足于实现全面建成小康社会乃至实现社会主义现代化的宏伟目标，打造富有前瞻性的机制体制保障脱贫成果长效可持续，确保贫困人口稳定增收。[20]124-131绝对贫困是当前农村贫困的焦点问题，通过脱贫攻坚实现现行标准下农村贫困人口全部脱贫、贫困县摘帽出列、区域性整体贫困解决，在此基础上实现全面建成小康社会。换言之，从贫困到脱贫、再由脱贫到全面小康是循序渐进的上升过程，脱贫摘帽不仅是脱贫攻坚的终点，更是新生活、新奋斗的起点，二者时间逻辑上的契合性决定了必须“以脱贫攻坚统揽经济社会发展全局”。通过全社会治贫意识的强化和扶贫共识的凝聚，实现贫困治理主流化和机制化，辅以经济环境的持续性优化，构建系统性贫困治理与发展机制，进而实现脱贫攻坚与全面建成小康社会齐头并进、相互促进。

(四)“以脱贫攻坚统揽经济社会发展全局”蕴涵一种“包容式”“嵌入式”的扶贫攻坚模式，而不是孤立的、头痛医头脚痛医脚式的扶贫

扶贫不能孤立地解决贫困更不能只解决表面问题，而应从致贫原因着手。如若仅针对收入低下和实际生活的具体困难给予帮助，而不能从根本上消除导致贫困的原因，将会出现扶贫对象短期内摆脱贫困，但长期仍无独立脱贫能力且容易导致福利依赖等问题。从根本上解决贫困问题需要实现包容性发展以提升贫困户自身发展的能力。实现包容性发展从国家层面、区域层面和个人层面分层次解决贫困，于国家层面，着力改革医疗诊疗报销、户籍捆绑福利、教育资源分配悬殊等具有排他性、歧视性政策制度，并将包容性理念贯注其中，以经济包容、政治包容、文化包容推进社会包容；于地区层面，加快经济结构调整，提升资源开发力度，提高资源利用效率，将地区发展结构优化作为未来贫困治理的关键突破口；于个人层面，注重个体发展能力的塑造与提升，并以能力的提升激发其自发性改善贫困的动力。[21]52-60

(五)“以脱贫攻坚统揽经济社会发展全局”，既为长久的贫困治理积累基础经验，也有助于中国扶贫经验的诠释、有利于中国扶贫政策话语体系和治理范式的理论归纳

消除贫困、改善民生、实现共同富裕，既是社会主义的本质要求，亦是中国共产党的历史使命。自新中国成立以来，中国共产党领导人民进行革命、建设、改革与发展的过程中始终将消除贫困作为一以贯之的重要任务，并在贫困治理过程中不断总结经验与规律。党的十八大以来，“以脱贫攻坚统揽经济社会发展全局”成为新时代贫困治理的重要经验，将脱贫攻坚摆在治国理政的突出位置，并以此为行动主轴开展精准扶贫、聚焦深度贫困、防止规模性返贫等一系列政策实践，为长久的贫困治理特别是未来相对贫困治理积累了丰富的基础经验。中国作为曾经的贫困人口大国，通过“以脱贫攻坚统揽经济社会发展全局”不仅圆满完成脱贫目标，而且保持了经济发展持续稳定增长，实现经济高质量发展和大规模减贫同步推进。为此，2018年世界银行《中国系统性国别诊断:推进更加包容、更可持续的发展》报告指出“中国在快速经济增长和减少贫困方面取得了史无前例的成就”，这对于传播减贫的中国智慧、中国方案与中国经验具有重要意义。中国能实现从站起来、富起来到强起来的伟大飞跃，源于党的主张、国家意志、人民意愿的有机统一，而体现于扶贫领域即是坚持“以脱贫攻坚统揽经济社会发展全局”。深刻把握“以脱贫攻坚统揽经济社会发展全局”对于诠释中国扶贫经验、推进中国扶贫政策话语体系和治理范式的理论归纳具有深远意义。

四、对未来相对贫困治理和乡村振兴工作的启示

“以脱贫攻坚统揽经济社会发展全局”具有重要的现实和历史意义，既为全球的减贫治理提供了中国方案，亦对乡村振兴战略、乡村治理实践和相对贫困治理等工作的开展有重要的启示和借鉴意义。

(一)注重全社会思想和共识的建立和统揽、社会资源的调动和统揽

全社会思想和共识的建立和统揽、社会资源的调动和统揽，是国家治理体系现代化的要求。在脱贫攻坚过程中，脱贫攻坚不仅是贫困地区的事，亦是全党全国全社会的事。通过统揽经济社会发展全局方式，切实完成脱贫攻坚的各项任务。以统揽之势，聚全国之力，以统揽之举，求决胜之效，以脱贫攻坚为“主旋律”，以统揽理念为引领，坚持专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫共同发力的“三位一体”大扶贫格局，切实发挥社会主义集中力量办大事的制度优势和政治优势，借助各方资源聚集多方力量，采取超常规举措激发后发优势，将脱贫攻坚作为一项中心工作，从组织保障、资源保障和人力保障等各方面予以全力支持，助力贫困地区高质量完成脱贫攻坚任务。在当前特定的历史阶段，深度贫困问题及其对经济社会发展可能形成的掣肘成为贫困地区发展面临的主要矛盾，通过统揽经济社会发展全局着力解决主要矛盾，以高质量完成脱贫攻坚任务，夯实经济社会发展基础、增强发展能力、提升发展水平。这种思路对于今后乡村振兴、乡村治理和相对贫困治理等工作具有重要的启示和借鉴意义。

(二)注重不同社会发展阶段的统筹和衔接

不同时间段精准扶贫面临的问题不同，在政策关注点上亦有所差异。七个一号文件整体上呈现出围绕主线政策方向一脉相承之势，从最初扶贫开发到脱贫攻坚后的乡村振兴战略，有效加强二者政策衔接。具体来说，从指导思想上，延续中央省市文件精神结合县情实际，做到思想上领会贯彻精神，行动上落实践行指导思想；从主题词提取看，扶贫、脱贫、振兴是关键，近七年主题略有差异，但都围绕扶贫脱贫展开，主题保持高度契合，保障政策连续性、稳定性、可持续性；从重点任务上看，2014年重在创新机制，2015年强化精准扶贫，2016年明晰双十扶贫，2017年健全机制强化脱贫等18个方面，2018年明确脱贫攻坚推进乡村振兴，2019年突出脱贫攻坚与乡村振兴衔接，2020年强调补齐小康短板巩固脱贫成果。在具体政策安排上既有长期坚持的政策，又有精准扶贫阶段的集中突破。做好脱贫攻坚与乡村振兴的有效衔接，在脱贫攻坚的政策制定、产业发展等重大安排时，应当做好长远的、均衡的政策考量，不能就扶贫而扶贫，要在做好脱贫攻坚任务的同时，实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴的有效衔接。

(三)注重经济发展、社会保护和基础设施的统筹

从扶贫手段看，采取适用于解决区域性贫困的开发式扶贫以及对不能通过开发式扶贫摆脱贫困的人口采取必要的保护式扶贫方式，形成开发式扶贫和保护式扶贫相结合的地方实践。具体而言，首先通过道路、电力等基础设施建设从整体上改善区域的生产和生活条件，为欠发达地区对接市场创造有利的发展环境。其次，将脱贫攻坚有效地嵌入到经济发展中，通过产业扶贫、就业扶贫、旅游扶贫、电商扶贫、金融扶贫等多种方式，结合本地的地理、气候、自然资源和人力资源等特点，因地制宜发展面向市场、多元化并且符合低收入户生计特点的产业及增收渠道。再次，在政府政策扶持下，通过客观发展条件改善自然资源和产业开发，贫困村和低收入户逐步形成自我积累和发展能力，能够克服资金、技术等局限，从而使有劳动能力的低收入户通过自身力量摆脱贫困。最后，对于不能通过开发式扶贫方式解决贫困问题的人口，采取必要的保护式扶贫手段确保其温饱、住房、医疗、住房等基本需求，例如针对因病、因残丧失劳动能力的贫困人口所采取的社会保障兜底扶贫等方式，确保其基本生活质量有保障。

(四)注重不同人群、不同地区的统筹和兼顾

乡村振兴、乡村治理以及相对贫困治理同脱贫攻坚一样，均为系统性的工程。从区域发展的目标来看，既要实现贫困户的脱贫也要实现非贫困村和非贫困户的发展。通过打破城乡二元分割结构，促进城乡要素的平等交换，提升经济发展活力，多渠道拓展就业。通过推动产业发展，拓展收入来源路径有效缓解收入不足的问题。完善当地基础设施建设，通过配套高等级电网、硬化道路、兴建灌溉设施、增加仓储设施等方式营造良好的投资环境。弥合基本公共服务短板，加大基本公共服务投入力度，特别是向贫困地区、薄弱环节、重点人群倾斜，增强其基础发展和脱贫解“困”能力，推动城乡均等享有和协调发展，并通过城镇化建设使基本公共服务进一步拓展延伸，降低贫困地区脆弱性。加快义务教育均衡发展，健全覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度，提升基层医疗卫生服务能力，扩大基本公共服务有效供给，提高服务质量和水平，为低收入群体塑造良好的发展平台，从而增强欠发达地区人口的发展能力、降低欠发达地区的脆弱性。[22]58-67通过实施贫困村与非贫困村、贫困户与非贫困户相互兼容和有效发展的模式，实现区域内整体发展，既有效巩固脱贫攻坚成果，又有益于地区的包容性发展。良好的发展环境不仅能给贫困群体提供更好的能力兑换和需求满足，而且有助于形成助力贫困群体上升发展的良性循环，从而搭建起解决未来相对贫困问题的长效机制。