城乡融合发展取向的宅基地产权制度改革研究

梁姝娜

（潍坊科技学院新时代乡村振兴与区域经济发展研究院，山东潍坊 262700）

一、引 言

20世纪90年代中期开始，我国“空心村”现象产生并日趋严重。从地理学的空间形态角度看，“空心村”反映的是宅基地闲置问题，①参见张昭：《关于河北省空心村治理的理论探讨》，《河北师范大学学报》1998年第4期，第144页。②参见陈玉福、孙虎、刘彦随：《中国典型农区空心村综合整治模式》，《地理学报》2010年第65卷第6期，第727页。在很大程度上是由我国城乡二元结构特殊社会体制塑造的独特农村聚落的空间形态，③参见龙花楼、李裕瑞、刘彦随：《中国空心化村庄演化特征及其动力机制》，《地理学报》2009年第64卷第10期，第1203页。造成了大量耕地被占用及土地资源的闲置浪费，④参见程连生、冯文勇、蒋立宏：《太原盆地东南部农村聚落空心化机理分析》，《地理学报》2001 年第4 期，第437-446页。成为优化城乡土地利用配置和统筹城乡协调发展的主要障碍。⑤参见刘彦随、刘玉、翟荣新：《中国农村空心化的地理学研究与整治实践》，《地理学报》2009年第64卷第10期，第1193页。“空心村”产生的原因包括经济、自然地理、传统观念、产权制度和土地管理制度等多方面因素，⑥参见王海兰：《农村“空心村”的形成原因及解决对策探析》，《农村经济》2005年第9期，第21-22页。⑦参见龙花楼、李裕瑞、刘彦随：《中国空心化村庄演化特征及其动力机制》，《地理学报》2009年第64卷第10期，第1203-1213页。刘彦随等（2010）认为城乡分割的二元体制是“空心村”形成的根本原因。⑧参见刘彦随、刘玉：《中国农村空心化问题研究的进展与展望》，《地理研究》2010年第29卷第1期，第37页。随着“空心村”数量的增加，宅基地闲置问题日益严重，到2018 年，我国农村宅基地的闲置率已超过10%。①参见魏后凯、黄秉信：《农村绿皮书：中国农村经济形势分析与预测（2018-2019）》，北京:社会科学文献出版社，2019年，第232-235页。据估算，我国农村宅基地总量在933.98 万—1194.13 万公顷之间，②参见任育锋,王玉庭,李哲敏,赵子娟：《中国农村宅基地资源时空分布及利用特征》，《中国农业大学学报》2020年第25卷第10期，第175页。超过10% 的闲置率意味着至少有93万公顷的宅基地处于闲置状态，接近同期城市建设用地的16.7%。③2018年城市建设用地面积560万公顷。参见国家统计局：国家数据https://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01。另据中国社科院农村所发布的《中国农村发展报告（2017）》的数据，全国农村居民点闲置用地约达200万公顷。④宅基地改革：打开乡村振兴新空间！支撑数十万亿乡村市场！_土地资讯_土地资源网，http://www.tdzyw.com/2018/1111/89313.html。由此可见，宅基地闲置浪费情况相当严重。

为了盘活闲置宅基地，国家出台了一系列宅基地制度改革的政策措施。2014年发布《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》（通常称之为“三块地”改革，以下简称《改革试点工作的意见》），并于2015 年3 月正式启动试点工作。2018 年底，国务院对试点情况进行总结时认为，宅基地“三权分置”的探索和实践还不够充分，尚未形成可复制、可推广的制度经验，有待深入研究。⑤《国务院关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点情况的总结报告》，中国人大网，http://www.npc.gov.cn/npc/c12491/201812/3821c5a89c4a4a9d8cd10e8e2653bdde.shtml。因此，对宅基地产权制度改革问题进行研究，对盘活宅基地资源，推动要素流动，促进城乡融合发展具有重要的理论意义和极高的实践价值。本文在梳理宅基地制度历史沿革的基础上，探究宅基地闲置问题产生的根本原因及宅基地产权制度改革的障碍，探索深化宅基地产权制度改革的方向及路径。

二、宅基地产权制度的历史沿革

我国宅基地产权制度经历了从建国初期的农民所有到人民公社时期的集体所有，再到2018 年“中央一号文件”提出的“三权分置”等多个历史阶段。

（一）宅基地农民所有阶段

1949年9月，中国人民政治协商会议颁布具有临时宪法意义的《中国人民政治协商会议共同纲领》（以下简称《共同纲领》）。《共同纲领》第三条规定“有步骤地将封建半封建的土地所有制改变为农民的土地所有制”，⑥《中国人民政治协商会议共同纲领》，http://www.cppcc.gov.cn/gzzd/200702130271.htm。这标志着农民土地所有制度的确立。1950年6月，中央人民政府发布的《中华人民共和国土地改革法》（以下简称《土地改革法》）第一条规定“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制，借以解放农村生产力，发展农业生产，为新中国的工业化开辟道路”；第三十条规定“ 土地改革完成后，由人民政府发给土地所有证，并承认一切土地所有者自由经营，买卖及出租其土地的权利”。⑦《中华人民共和国土地改革法》，http://www.lscps.gov.cn/html/20973?from=singlemessage&isappinstalled=0。《土地改革法》重申了农民的土地所有制，并明确了土地所有者的权利。“当时的土地房产所有证均明确注明土地、房产为农民私有产业，农民对其有耕种、居住、典卖、转让、赠与、出租等完全自由。”⑧胡震：《农村宅基地产权法律表达的70年变迁（1949—2019）》，《中国农业大学学报（社会科学版）》2019年第6期，第67页。《共同纲领》和《土地改革法》都没有具体提及宅基地，可以理解为农村土地中自然包含宅基地。

到合作社时期，耕地转为集体所有，宅基地由合作社统筹解决并仍归农民所有。1956年6月公布的《高级农业生产合作社示范章程》①1956年6月30日第一届全国人民代表大会第三次会议通过，同日中华人民共和国主席公布。第十三条规定“入社的农民必须把私有的土地和耕畜、大型农具等主要生产资料转为合作社集体所有”，第十六条规定“社员原有的房屋地基不必入社。社员新修房屋需用的地基由合作社统筹解决”。②《高级农业生产合作社示范章程》，中国人大网，http://www.npc.gov.cn/wxzl/wxzl/2000-12/10/content_4304.htm。

这一阶段，农民享有宅基地和地上房屋的全部产权，包括所有权、占有权、使用权、收益权等。

（二）宅基地与其地上房屋产权分离阶段

人民公社化运动之后，农村土地的所有权全部转为集体所有。1962年通过的《农村人民公社工作条例（修正草案）》（又被称为《人民公社六十条》）第二十一条规定“生产队范围内的土地，都归生产队所有。生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租和买卖”。③《农村人民公社工作条例（修正草案）》。中共中央文献研究室：《建国以来重要文献选编》，北京：中央文献出版社，1997年，第625页。宅基地可通过农户申请，经村集体同意后，无偿、长期使用。农村集体土地所有权由1982 版《宪法》固定下来，宅基地集体所有、农户使用、不可转让的产权制度框架由此形成。《人民公社六十条》中关于房屋所有权的第四十五条规定，“社员的房屋，永远归社员所有，社员有买卖或者租赁房屋的权利。”④《农村人民公社工作条例（修正草案）》。中共中央文献研究室：《建国以来重要文献选编》，北京：中央文献出版社，1997年，第639页。宅基地归集体所有，地上房屋归农民所有，宅基地与其地上房屋物理不可分割，但产权相分离的状况由此形成。这种在农村经济严重落后的背景下形成的房屋由农民所有的产权结构，对此后宅基地的利用及产权制度改革产生了深远的影响。

（三）宅基地产权制度改革探索及“三权分置”阶段

1.宅基地产权制度改革的背景

“空心村”的出现及其规模的日益扩大，造成了宅基地资源的严重浪费，与此同时，随着城镇化率的提高和城市自身发展，城市建设用地日趋紧张，城市房价和地价持续上涨。这种土地资源的浪费和错配，极大地降低了生产要素的使用效率，阻碍了城乡融合发展。在这种形势下，政府开始探索宅基地使用权流转，以盘活闲置宅基地。

2.宅基地使用权流转的探索

2005年7月，广东省人民政府发布了《广东省集体建设用地使用权流转管理办法（草案）》，规定农村集体建设用地使用权可以出让、出租、转让、转租和抵押，并规定农民可以转让、出租和抵押自己的住宅，但出卖或出租住房后，不得再申请新的宅基地。“它首次赋予农村集体经济组织更广泛的建设用地所有权、建设用地使用权人更广泛的用益物权。”⑤郝凤英：《改革城乡土地二元管理制度》，《中国房地产金融》2008年第3期，第15-19页。

2008年10月，《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中进一步明确了完善农村宅基地制度、严格宅基地管理、依法保障农户宅基地用益物权等思路，这是第一次以党的正式文件形式明确提出保障农民的宅基地用益物权。2010年的“中央一号文件”提出加快宅基地使用权确权登记颁证工作，为农民宅基地用益物权的落实提供了执行数量和对象方面的依据，这是进一步改革得以实施的基础条件。2014 年的“中央一号文件”提出改革农村宅基地制度，完善农村宅基地分配政策，慎重稳妥地推进农民住房财产权抵押、担保、转让。宅基地分配问题和宅基地上房屋的财产权利得到关注。同年，《改革试点工作的意见》提出完善宅基地权益保障和取得方式，针对超标准占用宅基地和一户多宅等情况，探索实行有偿使用，并改革宅基地审批制度。这一意见旨在改革宅基地的分配和使用制度，以解决宅基地一户多宅和宅基地闲置浪费等问题。

3.宅基地“三权分置”改革

2018年的“中央一号文件”明确提出：探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”；维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，引导进城落户农民依法自愿有偿转让上述权益。宅基地“三权分置”的初衷是盘活闲置的宅基地，政策意蕴是集体、农户、社会主体三方共享宅基地权利。①参见宋志红《宅基地“三权分置”的法律内涵和制度设计》，《法学评论》2018年第36卷第4期，第142-153页。国务院在对“三块地”改革试点情况的总结中建议，在实践中进一步探索宅基地“三权分置”问题，待形成比较成熟的制度经验后再进行立法规范。②参见《国务院关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点情况的总结报告》。中国人大网，http://www.npc.gov.cn/npc/c12491/201812/3821c5a89c4a4a9d8cd10e8e2653bdde.shtml。2019年11月发布的《中央农村工作领导小组办公室农业农村部关于进一步加强农村宅基地管理的通知》（以下简称《加强农村宅基地管理的通知》）中要求：严格落实“一户一宅”规定；鼓励盘活利用闲置宅基地和闲置住宅，鼓励进城落户的农村村民自愿有偿退出宅基地；充分保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，不得以各种名义违背农民意愿、强制流转宅基地和强迫农民“上楼”，不得违法收回农户合法取得的宅基地，不得以退出宅基地作为农民进城落户的条件。2021 年的“中央一号文件”已经完全明确了宅基地“三权分置”的改革方向，但改革方式尚待在实践中摸索。

4.宅基地产权制度改革明显落后于承包地和集体经营性建设用地改革

对于承包地，在2008 年的《决定》提出保障农户宅基地用益物权的同时，已明确提出允许农民流转土地承包经营权；2014 年发布的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》进一步提出坚持农村土地集体所有，实现所有权、承包权、经营权三权分置。我国现有农户2.3 亿户，流转承包地的农户已经超过7000 万户，流转的承包地面积占家庭承包经营面积的37%。③农业农村部：《关于促进小农户和现代农业发展有机衔接的意见》发布会，http://www.zcggs.moa.gov.cn/gzdt/201906/t20190622_6318966.htm。对于流转的宅基地面积，并没有权威的全口径统计数据，但基于多项实地调查的微观数据，大致可以推断宅基地流转面积仍然显著小于承包地面积。对于集体建设用地，2010 年的“中央一号文件”提出了宅基地使用权和集体建设用地使用权等确权登记颁证工作；2015 年试点建立农村集体经营性建设用地入市制度；2020年1月1日起施行的《中华人民共和国土地管理法》修正案已允许集体经营性建设用地可不通过国家征收直接入市。在这一修正案中，国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活闲置宅基地和闲置住宅。可以看到，在承包地和集体建设用地的使用权已充分流转并获得资本收益的情况下，宅基地的“三权分置”改革仍未得到落实。事实上，宅基地闲置问题的产生及改革的滞后存在深刻的原因及障碍。

三、宅基地闲置问题产生的根本原因及改革的障碍

（一）宅基地闲置问题产生的根本原因

宅基地闲置问题产生的根源在于“高级社”④高级社，全称高级农业生产合作社，1956 年由初级农业生产合作社发展而成，是我国农业合作化过程中建立的社会主义性质的集体经济组织，1958年进一步发展成为农村人民公社。时期的制度安排，农民无偿取得宅基地、永久使用、不可转让，这种安排得到《人民公社六十条》的确认。宅基地无偿取得，不可转让，但其使用价值还是有的，①参见周其仁：《分宅基地的游戏》，《经济观察报》2013年7月8日，第046版。这激励农民力争获取更多的宅基地，直接造成了宅基地面积超标、一户多宅甚至占用耕地等问题的出现。在“三权分置”改革之前，宅基地不可转让，使用价值的存在使农民宁愿闲置也不退出宅基地，这是经济人的理性选择；在“三权分置”改革之后，宅基地使用权可以流转，但受流转范围和用途的限制，其流转收益明显低于城市建设用地，同地不同权、同地不同价的问题严重，多数农民仍然选择闲置宅基地，等待“完善主要由市场决定价格的机制，建立城乡统一的建设用地市场”②参见《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《人民日报》2013年11月16日，第1版。政策的落实。因此，宅基地闲置问题的根本原因是一方面农民取得宅基地的成本为零，另一方面宅基地却具有使用价值及无法实现的巨大经济价值，所以，农民宁愿闲置也不愿意退出宅基地。

（二）宅基地“三权分置”改革的障碍

1.法律方面的障碍

产权制度首先是一个法律问题。宅基地归集体所有，地上房屋归农民所有，宅基地与其地上房屋的产权错位，造成了宅基地和房屋产权转让的障碍，相关法律也没有赋予宅基地充分的产权。关于宅基地使用权流转，最高法院判例阐明：建在农村宅基地上的农村自建房，其土地所有权归集体所有，宅基地使用权只能由集体组织的成员享有。建设在宅基地上的房产不能向非本集体成员的第三方转让，只能在集体成员内部转让、置换，③参见《最高法院判例：建设在宅基地上的房产不能向非本集体成员转让》，（2020）最高法行申4775 号，https://www.163.com/dy/article/FQTN8JQN0535HR3Q.html。但一户一宅甚至一户多宅的实际情况使宅基地几乎没有在集体组织内部流转的必要性。宅基地使用权只能在集体组织内部流转的政策和法律规定，严格限制了宅基地使用权流转的范围，极大地阻碍了宅基地使用权的流转。

关于宅基地使用权抵押贷款，2013年7月1日，国务院办公厅发布了《关于金融支持经济结构调整和转型升级的指导意见》，鼓励银行业金融机构探索开展宅基地使用权抵押贷款试点。第十二届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议决定，授权国务院在北京市大兴区等232个试点县（市、区）行政区域，暂时调整实施《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国担保法》中关于集体所有的耕地使用权不得抵押的规定；在天津市蓟县等59 个试点县（市、区）行政区域，暂时调整实施《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国担保法》中关于集体所有的宅基地使用权不得抵押的规定。上述调整在2017 年12 月31 日前试行，但是由于试点范围小，并没有取得实质性的效果和可被复制、推广的经验。2021年开始施行的《民法典》第三百九十九条仍规定宅基地等集体所有土地的使用权不得抵押。

2.确权方面的障碍

确权是土地流转的前提与基础，确权不仅指明确界定土地的集体所有权，而且包括宅基地的农户使用权或经营权，以及住宅的农户所有权。④参见周其仁：《确权是土地流转的前提与基础》，《农村工作通讯》2009年第14期，第40页。第三次全国农业普查数据显示，截至2016年末，99.5% 的农户已拥有自己的住房，其中，拥有2 处住房的占11.6%，拥有3 处及以上住房的占0.9%，拥有商品房的占8.7%。⑤参见《第三次全国农业普查主要数据公报（第四号）》，http://www.stats.gov.cn/tjsj/tjgb/nypcgb/qgnypcgb/201712/t20171215_1563634.html。李婷婷等（2019）进行的调研结果显示，近40% 的村庄宅基地闲置率在10% 以上，因村内有其他住房造成的闲置宅基地占23.2%。⑥参见李婷婷、龙花楼、王艳飞：《中国农村宅基地闲置程度及其成因分析》，《中国土地科学》2019 第33 卷第12期，第64-71页。一户多宅和超标准占用宅基地现象的普遍存在给宅基地使用权的确认造成很大障碍。

3.宅基地退出补偿方面的障碍

《改革试点工作的意见》提出“探索进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地”，《加强农村宅基地管理的通知》进一步提出“对进城落户的农村村民，各地可以多渠道筹集资金，探索通过多种方式鼓励其自愿有偿退出宅基地”，但是对于补偿标准及补偿资金的来源，国家并没有明确规定。在实践中，各地补偿标准不同，但普遍偏低，而且存在补偿资金不到位问题，使宅基地有偿退出难以得到落实。

四、宅基地产权制度改革障碍的破解

（一）完善相关法律，赋予农民自由流转宅基地并获得相应收益的权利

作为建设用地的一类，宅基地的权利设置强化了其占有权、使用权和用途管制权，相应的土地收益权却没有得到确认。“这种权利设置跟事实之间的差异越来越大：事实上农民宅基地交易大量发生，除了沿海地区，农村人口流动大的地区基本上都有发生。”①刘守英：《土地制度与中国发展》，北京:中国人民大学出版社，2018年，第78页。宅基地制度改革应赋予农民财产权益，放活宅基地使用权，要在使用权自由流转、宅基地转换为经营性建设用地并准予入市等方面实现更大突破，以助推城乡融合发展。②参见乔陆印、刘彦随：《新时期乡村振兴战略与农村宅基地制度改革》，《地理研究》2019 年第38 卷第3 期，第655-666页。

对于宅基地与地上房屋物理上一体、产权上分割造成的房屋和宅基地流转障碍，韩世远（2005）认为并非必须依靠物权来保障农户宅基地上房屋的所有权，可以参照日本和中国台湾的做法，通过债权解决问题，设立“法定租赁权”以保护房屋所有权。③参见韩世远：《宅基地的立法问题——兼析物权法草案第十三章“宅基地使用权”》，《政治与法律》2005 年第5期，第30-35页。宋志红（2018）主张通过出租或权利分离后转让④权利分离后转让是指集体从土地所有权中分离出作为用益物权的宅基地使用权并让渡给农户，农户再次从宅基地使用权中分离出另外一个也具有物权属性的“子权利”并让渡给社会主体。宋志红：《宅基地“三权分置”的法律内涵和制度设计》，《法学评论》2018年第36卷第4期，第147页。的方式实现集体、农户、社会主体三者对宅基地权利的共享，前者作为一种债权性流转方式具有权利义务关系灵活的特点，后者作为一种物权性流转方式则具有期限更长、权利更稳定的特征，二者相互补充可以更好地满足实践中多样化的宅基地流转需求，从而更有效地促进闲置宅基地和农房资源的再利用。⑤参见宋志红：《宅基地“三权分置”的法律内涵和制度设计》，《法学评论》2018年第36卷第4期，第148页。宅基地“三权分置”在立法上的权利结构和名称应表达为“农民集体享有宅基地所有权”“农户享有宅基地使用权”“社会主体享有宅基地租赁权或宅基地经营权（次级宅基地使用权）”。⑥参见宋志红：《宅基地“三权分置”:从产权配置目标到立法实现》，《中国土地科学》2019年第33卷第6期，第28页。

法律在规范宅基地经营权流转的同时，还应对农民宅基地收益权作出明确规定。收益权得到保障是宅基地使用权充分流转的前提条件，但目前的相关法律对此均未涉及。

立法的初衷是保护人民的基本权益，法律也应与时俱进。2019年修正的《土地管理法》和2020年颁布的《民法典》对农村土地及宅基地相关权利做出了更符合农民和社会利益、更符合经济发展实际的规定，但对于应对现实中出现的复杂情况及未来发展趋势仍显不足。相关法律在宅基地权利设置和农民收益权保障方面需要进一步完善。

（二）建立宅基地退出补偿基金，并赋予宅基地人格财产溢价，实现宅基地的经济价值

宅基地闲置的根本原因在于宅基地潜在的巨大经济价值没有得到实现。农户对宅基地的主观估价普遍高于市场估价和政府估价，其原因在于农户将宅基地视为人格财产。①参见杨玉珍：《农户闲置宅基地退出的影响因素及政策衔接——行为经济学视角》，《经济地理》2015 年第35卷第7期，第143页。②人格财产是近年来民法学界开始关注的一类新型财产，是指该财产上附着特定主体的人格利益，其毁损、灭失造成的痛苦无法通过替代物补救的财产。参见冷传莉：《论人格财产不适用善意取得》，《法学家》2009年第5期，第141页。农民宅基地上的房屋是典型的人格财产，在国际上的通常做法是对房屋的法律保护普遍高于其他财产。③参见钟文晶、罗必良：《禀赋效应、产权强度与农地流转抑制——基于广东省的实证分析》，《农业经济问题》2013年第34卷第3期，第7页。

宅基地退出补偿首先应遵循市场化原则，即依据退出宅基地的土地市场价格确定补偿标准。在此基础上，确认宅基地的人格财产属性，赋予宅基地交易价格较市场价格的溢价。为补偿宅基地及地上房屋的“人格性”，同时也为鼓励农民退出宅基地，政府应予以补贴，以人格财产溢价的方式补偿农民。通过市场价格加政府人格财产溢价补贴的方式实现宅基地的经济价值，补偿退出宅基地的农民，落实农民宅基地收益权，这样才能有效推动农民自愿退出宅基地。

对于宅基地退出补偿资金的来源，可以探索建立“宅基地退出补偿基金”。基金的资金来源首先是宅基地入市收入，其次是政府补贴。政府补贴资金可以由中央和地方共同分担，以此促进建设用地指标跨省（市、区）流动。

五、城乡融合发展取向的宅基地产权制度改革路径

“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”④习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2017年，第11页。我国发展最大的不平衡是城乡发展不平衡，最大的不充分是农村发展不充分。⑤参见韩俊：《破除城乡二元结构走城乡融合发展道路》，《理论视野》2018年第11期，第5-8页。城乡融合发展是促进农村发展、消除城乡差距、解决我国社会主要矛盾的必由之路，城乡融合发展自然要求城乡间的生产要素进行平等交换、实现双向流动。宅基地产权制度改革的直接目标是盘活闲置宅基地，实现资源的有效配置，从长期看，宅基地产权制度改革是实现城乡要素平等交换、城乡融合发展的必然选择。现有的宅基地“三权分置”在一定程度上能够盘活宅基地，但仍不能实现城乡间要素的平等交换，尤其是不能满足新时期城乡融合发展对城市建设用地的客观需要，因此，应以城乡融合发展为目标继续深化宅基地产权制度改革。

（一）切实完成全国范围的宅基地确权登记颁证工作

深化宅基地产权制度改革，首先要切实完成全国范围的宅基地确权登记颁证工作，同时，根据2021 年《中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》（以下简称《城乡融合发展的意见》），“城乡要素自由流动制度性通道基本打通，城市落户限制逐步消除，城乡统一建设用地市场基本建成”。⑥2021 年4月，国家发展改革委印发《2021 年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》，明确城区常住人口300万以下城市落实全面取消落户限制政策，“城市落户限制逐步消除”的目标正在实现。这一阶段主要是为下一步改革做基础性的准备工作。通过宅基地确权登记颁证，确认每户宅基地位置、面积、资格权人等基本信息，这是落实“三权分置”的前提和基础。启动城乡要素自由流动、消除城市落户限制、建设城乡统一建设用地市场等制度建设，这是实现城乡间要素的平等交换、双向流动的前提和基础。

（二）进城农民退出宅基地，放弃宅基地资格权

这是深化宅基地产权制度改革的关键内容。这一阶段改革的具体目标是，到2035 年解决进城农民退出宅基地、放弃宅基地资格权问题，重点是建立进城农民宅基地转换为集体经营性建设用地制度，即宅基地转换为经营性建设用地后直接或间接入市，成为城市建设用地，进城农民获得相应的收益，放弃宅基地资格权。同时，根据《城乡融合发展的意见》，城乡人口和土地自由流动制度、城乡统一建设用地市场全面形成。

1.进城农民宅基地转换为集体经营性建设用地的必要性

目前，宅基地使用权的流转仅限于集体组织内部，其结果是流转规模非常小甚至没有流转。只有将进城农民宅基地转换为集体经营性建设用地，由村集体进行规划、整合使用或者入市，才能够提高宅基地的使用效率，实现宅基地的充分流动，实现资源的优化配置。

2.进城农民宅基地转换为集体经营性建设用地的可行性

第一，在用途上，宅基地和集体经营性建设用地同属农村集体建设用地，彼此转换没有障碍。第二，在生活保障功能上，只将进城农民的宅基地转换为集体经营性建设用地，留在农村的农民仍按原政策获得宅基地，住宅用地仍然能够得到充分的保障。目前，政策已允许集体经营性建设用地入市，进城农民的宅基地转换为集体经营性建设用地后入市，一方面可以使农民获得收入，成为进城农民融入城市生活的初始资本，另一方面，集体经营性建设用地入市将直接增加城市的土地供给，间接为进城农民提供更多的生产和生活资源。

3.进城农民宅基地转换为集体经营性建设用地入市成为城市建设用地的客观需要

进城农民宅基地转换为集体经营性建设用地入市后成为城市建设用地，是城市化和城乡融合发展的客观需要。2019 年，我国户籍人口城镇化率为44.38%。①参见国家统计局：《中华人民共和国2019 年国民经济和社会发展统计公报》，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202002/t20200228_1728913.html.国家统计局暂未公布2020年人口数据。这里使用户籍人口城镇化率而不是常住人口城镇化率的原因在于，进城但未落户农民基本都保留农村宅基地。据中国社科院预测，到2050 年，我国总人口约为13.64 亿，人口城镇化率将达到80%。②参见张车伟：《中国人口与劳动问题报告.No.19,中国人口与劳动经济40年:回顾与展望》，北京:社会科学文献出版社，2020年，第26-27页。这意味着，在接下来的30 年中，现有农村户籍人口中的65%，即大约5 亿人将进入城市。按现有宅基地933 万—1200 万公顷进行粗略估算，65% 的现有农村户籍人口拥有约600 万公顷宅基地。根据2018 年的数据，我国城镇常住人口约为8.3 亿，城市建设用地面积为560 万公顷。③参见国家统计局：国家数据https://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01。按照这一标准，5 亿人需要约333 万公顷的城市建设用地。可见，将进城农民的宅基地转换为城市建设用地，完全可以满足农村人口市民化的城市用地需求。④这里没有考虑宅基地复耕问题，因为随着农业生产技术的提高，农业用地单位面积产量将上升，同时总人口数量减少，不需要大幅增加农业用地数量；而进城农民需要与其匹配的建设用地，并且随着生活水平的提高，城市对建设用地数量要求也越来越多，所以，退出宅基地主要是转换为城市建设用地。

4.宅基地转换为集体经营性建设用地入市的方式

我国国土面积大，区域经济发展不平衡，即使同一区域内，不同地块的宅基地与经济中心的距离也不同，其宅基地的经济价值和用途也不同。城市周边的宅基地，与经济中心的距离近，可以直接入市成为城市建设用地。偏远地区的宅基地不适于直接入市，可以间接入市，通过将宅基地复垦为耕地，以由此产生的建设用地指标入市。⑤参见陆铭：《建设用地指标可交易:城乡和区域统筹发展的突破口》，《国际经济评论》2010年第2期，第6、137-148页。⑥参见陆铭：《建设用地使用权跨区域再配置:中国经济增长的新动力》，《世界经济》2011 年第34 卷第1 期，第107-125页。⑦参见陆铭：《城乡融合应实现人、土地、资金三方面的市场化改革》，《国家治理》2020年第21期，第16-19页。重庆市的地票制度就是这种方式的成功实践，可以作为推进城乡融合发展的重要制度安排。①参见刘守英：《中国土地问题调查》，北京:北京大学出版社，2017年，第341-350页。

5.进城农民放弃宅基地资格权的现实合理性

宅基地无法直接入市，农民不能获得与城市建设用地同等的收益，进城农民不愿意放弃宅基地，由此产生了宅基地闲置问题。在这种形势下，政策规定“不得以退出宅基地作为农民进城落户的条件”，允许进城农民保留其宅基地资格权，鼓励通过宅基地使用权流转盘活宅基地。保留进城农民的宅基地资格权，意味着保留其农村集体组织的成员资格。但是，进城落户农民拥有城市居民和农村集体组织成员的双重资格、享有双重权益，这显然是不合理的。在这种形势下，如果政府主动做出制度安排，允许宅基地转换为集体经营性建设用地，并入市流转，使宅基地获得与城市建设用地同等的收益，一方面将激励进城农民主动退出宅基地，真正地融入城市生活；另一方面也将增加城市建设用地的供给量，有效缓解城市建设用地供给紧张的状况。所以，目前允许进城落户农民保留宅基地是在宅基地权益无法得到充分落实的情况下保护农民利益的一种过渡性政策，待政策允许宅基地入市、农民宅基地收益权得以实现后，应当要求进城落户农民退出宅基地，放弃宅基地资格权，这是合理的政策选择。