论司法政策的规范内涵、适用范围和实际功效——以最高人民法院制定的司法政策为例

焦洪昌 潘 堃

（中国政法大学法学院，北京100088）

作为严格意义上的司法机关，法院主要是一种“事务型”的国家机关，其引人注目的功能往往会被认为局限在“案件”范围，也正是这一原因使其解决纠纷的功能在某种程度上遮盖了法院最初的公共政治功能[1]。一些司法政策，包括司法机关的指导性意见、会议纪要、决定、通知等，对案件的立案、审判、执行等工作具有普遍指导作用，甚至影响了社会规则的树立和社会资源的分配。有的学者对法院的政策性功能持消极态度，认为法院一旦通过创制公共政策表现出一定积极干预的特征，就会产生严重的后果。因为这时法院既是立法者又是裁判者，在事实上对民意可能形成一种垄断，民意要么被扭曲，要么被抛弃[2]。但也有学者认识到这一功能，苏力教授指出法院不仅适用法律，而且有必要行使较大程度的裁量权限，以谋求案件的解决获得明显的政策性效果[3]。侯猛教授研究最高人民法院的影响力，认为最高法院在很大程度上是一个制定公共政策的法院，而不是或主要不是审判法院[4]。那么司法政策存在的合法性是什么？是否与司法体系结构相符合？是否构成司法权对立法权的侵犯和扩张？司法政策功能的拓展是否会影响到法律体系的稳定？司法政策是否会影响到法官自由裁量权的行使？这些问题至今未得到充分解释，也缺乏系统性论证，以致在学界和社会上还存在认识分歧。基于此，本文从宪法法律文本出发，对司法机关特别是最高人民法院制定出台的司法政策展开分析，试图探究司法政策的内在机理，提出建设性意见。

一、司法政策的规范性依据

司法政策是司法体制运行中政治与法律相互作用的结果，其合法性基于宪法法律对司法政策权力来源的规定。

（一）基于宪法法律关于司法机关双重属性的规定

我国《宪法》第128条规定，中华人民共和国人民法院是国家的审判机关。以宪法关于人民法院的规定为例，宪法用“法院是机关”的句式结构规定了其性质。从文义解释出发，“审判”是机关的定语，“国家的”是审判机关的定语，因此我们可以从审判机关和国家机关两方面把握人民法院性质。

从国家机关的属性来看，并不排斥司法机关制定政策的可能性。《人民法院组织法》将《宪法》所规定的人民法院性质和职能进行了具体化，规定人民法院作为国家机关，还承担着重要的政治任务，如维护国家和社会秩序，维护社会公平正义等①《人民法院组织法》第2条：人民法院是国家的审判机关。人民法院通过审判刑事案件、民事案件、行政案件以及法律规定的其他案件，惩罚犯罪，保障无罪的人不受刑事追究，解决民事、行政纠纷，保护个人和组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，维护国家安全和社会秩序，维护社会公平正义，维护国家法制统一、尊严和权威，保障中国特色社会主义建设的顺利进行。。这些政治任务的承担，说明人民法院既有作为审判机关的特殊性，又有作为国家机关制定国家政策的普遍性，这也为法院制定司法政策提供了法律依据。

按照权责一致原则分析，从审判机关的属性来看，制定司法政策是法院的中央属性所要求的。宪法文本中关于“国家”的含义，主要有三种，即在宪法序言中统一政治实体的意义、在国家保障公民权利内容中的社会相对意义，以及指代与地方相对应的中央。笔者认为，“国家的审判机关”中的“国家”是指代与地方相对应的中央。根据《宪法》第129条的规定，地方法院是由国家设立的②《宪法》第129条规定，中华人民共和国设立最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院等专门人民法院。；根据《法官法》第2条规定，法官行使的是国家审判权③《法官法》第2条规定，法官是依法行使国家审判权的审判人员。。这里的“国家”从与地方相对的中央授权角度来解释，更有利于理解宪法对法院的定位。同时宪法文本没有使用“国家权力机关”“国家行政机关”之类的表述，而是强调“国家的审判机关”，一个“的”字意在强调人民法院不是地方的，而是中央的、国家的。2014年1月习近平总书记出席中央政法工作会议时指出，“我国是单一制国家，司法权从根本上说是中央事权。各地法院不是地方的法院，而是国家设在地方代表国家行使审判权的法院”[5]。包括审判权在内的司法权属于中央事权，由中央立法授予，有全国统一司法标准且不受行政区划的限制，不同地区的法院对于相同的案件也应适用相同的标准，法院裁判在全国范围内具有法律效力。按照权责一致原则的要求，作为法院系统的中枢大脑，最高人民法院需要加强政策性指导，承担好除审计监督以外的、与审判权中央事权相适应的任务和职责。比如，为做好司法改革的顶层设计，最高人民法院2019年2月发布《关于深化人民法院司法体制综合配套改革的意见——人民法院第五个五年改革纲要（2019—2023）》（即“五五改革纲要”），以加强对各地法院的政策性指导，进而为适时推进中央统一管理和保障全国法院系统的人财物创造条件。

（二）基于宪法法律关于四级两审制体系结构的安排

从宪法法律规定的四级法院定位来看，司法机关所要承担的制定司法政策的功能与我国四级两审制的体系结构密切相关。根据司法制度的基本原理，法院的设置具有维护法律秩序、解决矛盾纠纷双重目的。根据《宪法》第132条④《宪法》第132条规定，最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作，上级人民法院监督下级人民法院的审判工作。和《人民法院组织法》第10条⑤《人民法院组织法》第10条规定，最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作，上级人民法院监督下级人民法院的审判工作。的规定，最高人民法院不仅具有通过审判解决矛盾纠纷的职能，还有监督下级法院审判工作的职能。从四级法院结构来看，法院层级越高，在制定司法政策和服务经济社会发展方面的功能越强；法院层级越低，直接解决矛盾纠纷和保护个人法益方面的功能越强。从审级制度来看，数量众多的初审法院位于“金字塔”的底层，负责认定案件事实、准确适用法律；数量相对较少的上诉法院居中，对一审尚未生效的判决或裁定进行审理，为当事人提供一次司法救济的机会，以更好地维护司法公正；位于“金字塔”顶层的最高法院则更加关注重大疑难复杂以及社会关注度高的案件，承担统一法律适用和对下政策指导的特殊职能。司法政策的指导作用与法院四级两审制的体系结构是密切相关、相辅相成的，也只有在这一体系框架内，我们才能更好地理解司法政策的功能。

通过论述司法政策与司法机关双重属性的关系，以及与四级两审制体系结构的关系，我们发现司法政策源于我国宪法法律构成的规范性体系，这既是中国特色社会主义法治体系运行过程中政治与法律相互作用的结果，又是调节审判权的事权结构和法院行政化设置关系的产物。

（三）基于最高人民法院的政策性功能

根据结构功能主义的观点，社会是由各要素组成的有机整体，这个整体的有效运作取决于整体和部分间的“普遍和谐”[6]。基于此，最高人民法院功能的实施取决于三个结构性要素，即宪法法律框架下的角色定位、国家政治生活的宏观结构、法院系统内部结构关系。从这三个结构性要素出发，我们可以将最高人民法院的功能分为法律性功能和政策性功能。一方面，为实现宪法法律框架下的角色定位，统一法律适用，维护司法公正高效权威，最高人民法院的法律性功能主要表现为，按照宪法和法律的规定进行司法终局裁判、法律解释、司法审查等职责任务。另一方面，为发挥在国家政治生活中的作用，调整法院系统的内部结构关系，指导各级法院更好地贯彻落实国家战略部署、履行审判职能，最高人民法院的政策性功能主要表现为通过制定司法政策措施，指导审判工作实现法、理、情相统一，完成法院系统上下一体的司法改革、司法政务、审判管理、执行指挥等职责任务。作为体系结构中的能动者，最高人民法院的政策性功能既是体系结构的产物，又是司法体制运行中政治与法律相互作用的结果，归根结底，也是法院试图弥补法律规范与政治社会生活的现实差距而进行的探索。通过制定司法政策，最高人民法院可以找到贯彻执行党和国家大政方针的结合点、切入点；可以在没有规范性法律文件的情况下填补漏洞，拓宽当事人司法救济渠道；可以适时调整裁判宽严尺度，以政策灵活性消弭可能出现的自由裁量权滥用的弊端；可以推动司法改革，对司法体制机制的完善进行有益探索；可以指导法院系统内部管理，在管理过程中以集体智慧来代替个人权威。

二、司法政策的类型化分析与适用

从法律适用来看，司法政策不同于司法解释，不能作为判决的依据，具有司法机关试图在弥补政治与法律间的差距时所进行的探索的属性。从表现形式来看，司法政策主要指除司法解释外的其他司法文件，主要包括意见、纪要、通知、办法等公文体例；从使用效力来看，司法政策是法律的辅助力量，要为法律的统一适用服务。

（一）司法政策的内涵

人民法院作为司法的终局裁判者，其权力的自主性和独立性越来越得到尊重，其在制定司法政策方面的功能也越来越得到认可。司法政策是人民法院政策性功能的集中表现形式和载体，但是目前学界对司法政策的界定还存在模糊化的问题。有的学者认为，司法解释与其他司法文件都是司法政策的表现形式，认为司法政策的范围“不仅包括最高司法机关针对司法活动所作出的各类意见、通知、会议纪要等形式，还包括司法解释”[7]。还有的学者从公共政策在司法裁判中的定位与适用角度，提出政策一般指与法律有关的或者在一定程度上起到类似于法律规则的作用的某种原则和规范[8]。这些观点对本研究有一定的借鉴意义。

根据《立法法》第104条规定，司法解释属于最高人民法院作出的属于审判工作中具体应用法律的解释。从法律效力的依据来看：在司法规范性文件中，只有司法解释具有全国人大常委会的授权依据①1981年《全国人大常委会关于加强法律解释工作的决议》规定，“二、凡属法院审判工作中具体应用法律、法令的问题，由最高人民法院进行解释”。；司法解释必须符合立法的目的、原则、原意，针对具体的法律条文作出，并报全国人大常委会备案审查；根据《最高人民法院关于裁判文书引用法律、法规等规范性法律文件的规定》（法释〔2009〕14号），司法解释属于规范性法律文件，是法院判决的依据②《最高人民法院关于裁判文书引用法律、法规等规范性法律文件的规定》第2条规定，并列引用多个规范性法律文件的，引用顺序如下：法律及法律解释、行政法规、地方性法规、自治条例或者单行条例、司法解释。。而司法政策不同于司法解释，是最高人民法院自身试图为弥补政治与法律间的差距所进行的探索，并通过规范性法律文件明确规定其内容；《立法法》等法律法规并没有为司法政策充分提供存在的合法基础。最高人民法院官网的权威发布中，将最高人民法院发布的文件划分为司法文件和司法解释。可见，这里的司法文件不包括司法解释，属于司法政策。综上，笔者认为，司法解释和司法政策应当是并列关系而不是包含关系，司法政策的范围更广，主要指除司法解释外的其他司法文件。

（二）司法政策的表现形式与应用

根据笔者对最高人民法院官网“权威发布”栏目的统计，2015年1月1日至2020年12月31日，该官网共发布司法解释145个，司法政策206个③资料来源：http://www.court.gov.cn/，访问日期：2021年5月5日。。从司法政策的载体来看，主要包括意见、纪要、通知、办法、答复、条例等公文体例。从发布主体来看，有的是最高人民法院自己发布，有的是和其他政法单位联合发布，还有的是与其他国家部委联合发布。从司法政策的内容来看，涉及法院审判工作的各个方面：既有宏观的司法理念指引，（如《关于在执行工作中进一步强化善意文明执行理念的意见》），又有具体的审判业务指导（如《关于统一法律适用加强类案检索的指导意见》《关于全面推进人民法院电子卷宗随案同步生成和深度应用的指导意见》），还涉法院内部的工作规范（如《关于健全完善人民法院审判委员会工作机制的意见》《最高人民法院赔偿委员会工作规则》）；既有涉及程序法中的量刑程序、案件管辖标准等（如《关于规范量刑程序若干问题的意见》《关于调整河北省、河南省、湖南省高级人民法院所辖中级人民法院管辖第一审民商事案件标准的通知》），又有涉及实体法上的黑恶势力犯罪、电信诈骗、套路贷、破坏生态、侵犯知识产权等案件。从司法政策制定的目的来看，包括服务党和国家工作大局、规范法律适用和司法行为、推进司法改革、加强基层基础和队伍建设等。其中，围绕服务党和国家工作大局，最高人民法院出台了为三大攻坚战、京津冀协同发展、共建“一带一路”、雄安新区、粤港澳大湾区、长三角区域一体化、黄河流域生态保护、深圳建设中国特色社会主义先行示范区、自贸试验区、扩大对外开放等国家重大战略提供司法服务和保障的意见。2020年2月以来，最高人民法院及时出台了多项关于新冠肺炎疫情的刑事、民事、执行案件的指导意见，以规范特殊历史时期的法律适用和司法行为。回应社会关注的热点问题，出台了关于高空抛物、窨井盖、“碰瓷”等案件的意见，指导相关案件办理。加强司法改革的顶层设计，出台了关于“五五改革纲要”、立案登记制改革、多元化纠纷解决机制改革、以审判为中心的刑事诉讼制度改革等实施意见。围绕基层法治基础和人才队伍建设，出台了关于加强人民法庭工作的意见、诉讼服务中心建设、法官员额退出办法、任职回避的规定、法官教育培训工作条例等。

（三）司法政策的适用范围与限度

传统观点认为，司法政策是一种法学上的创造性活动，法官并不能像立法者那样为社会制定一般规则[9]；如果司法权与立法权结合，则公民的生命和自由将处于专横的权力之下[10]。笔者认为，从法律和规范性文件中关于司法政策适用的表述和要求来看，法律永远是主导力量，司法政策作为辅助力量，要为法律服务。在法律明文规定的领域，没有司法政策存在的合法性基础，司法政策不能作为判决依据，只能在法律的框架下发挥作用，进而影响司法裁判，所以并不构成司法权对立法权的侵犯或扩张①如《民法典》在立法技术上，将政策涵摄于公序良俗条款。损害社会公共利益的民事法律行为，可依据《民法典》第132条和第153条第2款认定无效。基于此，政策可以通过两种形式发挥作用：一是将政策所维护的利益证成社会公共利益，通过《民法典》第132条和第153条第2款认定违背这一政策的民事法律行为无效；二是政策可以在裁判文书说理部分进行引用，从而影响民事判决。。同时，最高人民法院还以司法政策的形式，规范上下级人民法院间的审判业务关系。如根据法发〔2010〕61号文，最高人民法院对下进行业务指导的方式主要包括：审理案件、制定司法解释或规范性文件、发布指导性案例、召开审判业务会议、组织法官培训等②《最高人民法院关于规范上下级人民法院审判业务关系的若干意见》(法发〔2010〕61号)第8条：最高人民法院通过审理案件、制定司法解释或者规范性文件、发布指导性案例、召开审判业务会议、组织法官培训等形式，对地方各级人民法院和专门人民法院的审判业务工作进行指导。。这一“法发”字号的规范性文件，从性质上来说不同于“法释”字号司法解释，而属于司法政策的范畴。最高人民法院通过制定这一类司法政策，进一步明确了法律规定的“监督”职能，规定了最高人民法院对下进行指导的方式方法，起到了对法律的补充作用，达到了进一步规范上下级法院审判关系的效果。这一政策性功能通过强化最高人民法院的司法管理权，不仅可以避免“司法权地方化”的趋势，也使最高人民法院由法定的“监督”地位转化为实践中的“管理”地位。

三、司法政策的实际功效

随着司法政策功能的拓展，司法机关开始成为能动地促进政治、经济和社会变革的机构，改变着社会利益分配格局；开始关注“分配正义”，追求系统、高效、便捷的制度设计和流程管理；开始发挥维护整个立法体系统一性的职责，纾解司法解释场域中的“央地矛盾”。

（一）从“克制司法”到“能动司法”

随着科学技术的迅猛发展和人权司法保护理念的强化。社会上诸如网络安全、人工智能、生命伦理等方面的问题不断涌现，然而法律具有滞后性、保守性和稳定性的特点，且制定和修改程序复杂，若不能及时修改或废除，相关法律则可能会阻碍社会发展，弱化对公民正当权益的保障。面对这些现实问题和困难挑战，人民法院是严格恪守司法权被动性的原则，还是承担司法机关的社会责任，积极回应社会需求？这是一个艰难的选择。如果法院在审判中采取司法克制主义的观点，仅仅尊重成文法的规则和先例，尊重立法机关和行政机关的权力，那么一旦遇上法律没有规定的新型案件，法院可能会因无法可依而裁定不予受理或判决驳回诉求，就会导致当事人正当权益丧失最后救济的合法途径。法律的滞后性和社会规则之治的不足，为以实现公平正义为更高价值理念的“能动司法”提供了现实需求与土壤。司法能动主义观点认为，司法机关不能躲在法律公正的语词后面无所作为，不能当社会公正问题摆到面前时推脱裁判[11]。司法能动主义使法院功能变得日益多元化，法院不再局限于司法审判，开始在政策指导下能动地而不再机械地适用法律，这就为最高人民法院制定司法政策提供了学理参考。同时，这一功能也成为法院从“克制司法”走向“能动司法”的桥梁和纽带。

事实上，最高人民法院发挥着政策导向作用，指导司法实践，维护公序良俗，已成为能动地促进政治、经济和社会变革的机构。最高人民法院制定的一些司法政策对各地法院的案件审判具有普遍指导作用，甚至影响了社会规则的树立和社会资源的分配。

一是通过制定司法政策，可以在没有规范性法律文件的情况下填补漏洞，进而对受到损害的权益进行救济。在司法实践中，司法政策并不能作为裁判依据直接引用，但它对人民法院的审判活动发挥着重要作用，对社会主体的权益产生着广泛的影响。比如，2019年11月，在民法典草案尚未提请人大审议、配套司法解释尚未制定的情况下，最高人民法院发布的《全国法院民商事审判工作会议纪要》（法〔2019〕254号，简称《纪要》），这一司法政策直面近年来民商事审判出现的公司人格混同、股东代表诉讼、以物抵债协议、职业放贷人行为效力、让与担保、对赌协议等130个前沿法律疑难争议，密切关注了金融领域最新监管政策、民商法最前沿理论研究成果，在相关领域起到了先行探索的作用，也为《民法典》出台后配套司法解释的制定积累了实践经验。其中，将民法典草案有关担保制度的规定作为《纪要》的重要内容予以规定，在后续的实施过程中取得了良好的社会效果和法律效果；而《民法典》颁布实施后，最高人民法院在其配套实施的“担保制度司法解释”中吸纳了《纪要》规定的、实践中证明行之有效的部分内容。这样做的目的就在于保持司法政策的连续性，稳定社会预期①《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉有关担保制度的解释》（简称“担保制度司法解释”）于2020年12月25日由最高人民法院审判委员会第1824次会议通过，自2021年1月1日起施行。参见民二庭负责人就《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉有关担保制度的解释》答记者问，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1688864687910361724&wfr=spider&for=pc，访问日期：2021年1月14日。。可见，《纪要》虽然作为“法”字号司法政策文件，不同于“法释”字号的司法解释，不能作为裁判依据，但是可以在判决书说理部分引用，对统一裁判思路、规范法官自由裁量权、增强民商事审判的公开透明度以及可预期性具有重要意义。在此类司法政策的作用下，一些案件审理和判决正在直接或间接地影响政府的政策制定和相关产业的发展，改变了社会利益分配格局，影响了大量现实或潜在当事人的切身利益。

二是通过制定司法政策，将国家大政方针和时代需求更好地融入审判执行工作。司法必须与社会现实相适应，人民法院在审判过程中对社会政策的考虑颇为重要。[12]最高人民法院的政策性功能显然受到党的理论路线方针政策以及国家战略的指导与影响，又对社会公共政策的形成、社会主义核心价值观的树立具有能动作用。最高人民法院充分发挥司法政策及时性、灵活性、针对性和前瞻性的特点，对标中央决策部署研究出台系列司法政策措施。2020年2月10日最高人民法院发布《关于依法惩治妨害新型冠状病毒感染肺炎疫情防控违法犯罪的意见》（法发〔2020〕7号），指导各地法院依法从严从快惩处抗拒检疫隔离措施、故意隐瞒症状传播病毒、制售假冒伪劣防疫物资、假借售卖口罩诈骗、编造虚假疫情信息等各类涉疫犯罪。这一司法政策实际上重申了刑法、刑事诉讼法、传染病防治法有关规定以及2003年“非典”期间“两高”司法解释规定的从重处罚的犯罪情形。在这一政策指导下，上海、福建等多地法院依法重判了数名涉疫情犯罪的被告人①相关案件参见：上海市闵行区人民法院（2020）沪0112刑初399号判决书；福建省厦门市翔安区人民法院（2020）闽0213刑初42号判决书；福建省厦门市集美区人民法院（2020）闽0211刑初53号判决书；云南省红河哈尼族彝族自治州中级人民法院（2020）云25刑初36号判决书。。事实上“从重处罚”并没有违反“类案同判”的原则：因为社会是不断发展变化的，在法律适用中也存在“法不溯及既往”和“从旧兼从轻”原则，因此“类案同判”应当限定在一定政治社会生活时期内讨论，如果超出这一范围，则不具有可比性。在抗击疫情背景下，“从严从快惩处”“从重处罚”，既有法律和司法解释的从重处罚的依据，又能在特殊时期统一法律适用，防止各地判决轻重不同，正可以有效避免“类案不同判”的问题。在常态化疫情防控背景下，最高人民法院落实中央关于精准稳妥推进复工复产的方针政策，围绕涉疫情民商事、涉外商事海事和执行等案件出台5个指导意见，妥善处理涉疫合同纠纷、企业债务等案件，推进涉疫矛盾纠纷多元化解，努力为生产生活秩序加快恢复营造良好法治环境。

三是通过司法政策的针对性指导，最大限度地回应社会需求，推动实现司法正义。比如，一段时间以来，高空抛物、坠物案件接连发生，严重危害公共安全，侵害群众合法权益，影响社会和谐稳定。为充分发挥司法审判的惩罚、规范和预防功能，2019年最高人民法院印发《关于依法妥善审理高空抛物、坠物案件的意见》（法发〔2019〕25号），制定了16条措施，厘清责任：属于民事责任的要依法赔偿；对构成刑事犯罪的，特别是对故意高空抛物的行为，坚决依法予以严惩，根据具体情形按照以危险方法危害公共安全罪、故意伤害罪，甚至故意杀人罪论处，最高可判处死刑，守护人民群众“头顶上的安全”。

（二）从关注“校正正义”到关注“分配正义”

公平正义是司法的基石。许多法律学者喜欢借助亚里士多德“校正正义”和“分配正义”的理论，来分析处理司法不公的案件。“校正正义”要求在不考虑个人差别的意义上，“同样情况同样对待、不同情况不同对待”；“分配正义”要求在考虑个人差别的意义上，“同样情况同样对待、不同情况不同对待”。从“校正正义”的角度来看，公平正义的取得要准确解释和适用法律，对因矛盾纠纷而使当事人受到的损害，对因此而破坏的正义，进行公平合理的校正活动。但随着经济社会发展和法治建设的不断进步，人民群众的司法需求越来越多样化，对司法程序质量的要求越来越高。传统法院仅仅追求以事实为根据、以法律为准绳的“校正正义”观已经不合时宜了。随着“分配正义”在诉讼领域的渗透，现代法院注重合理配置和优化司法资源，通过司法资源的公正配置，平衡司法成本、提高司法效率，不断满足人民群众多元司法需求。当前存在的问题是，不同地区、不同层级法院的司法人财物资源配置不均衡，且法官之间司法能力水平参差不齐，直接影响了司法结果的公正性。比如，“案多人少”的矛盾，再加上审判时限的要求，使一些法官为在规定时限内完成办案任务而降低司法质量。又比如，近几年出现的“虚假诉讼”“恶意诉讼”“无理缠诉”行为，消耗和牵制了有限的司法资源。为此，基于“分配正义”原则的要求，司法资源配置应当秉持与争议的价值、重要性和复杂性成比例的司法资源分配理念。也就是说，司法资源的配置要考虑涉诉矛盾纠纷的多少和难易程度，还要体现司法配置的形式公平和结果公正，以体现“分配正义”的价值目标。

基于“分配正义”的立场观点，司法改革政策的出现和运用，诸如立案登记制改革、员额制改革、司法责任制改革、执行机制改革等等，正在逐步实现优化司法资源配置、平抑分配失衡的政策目标。

第一，通过司法政策，树立公正、先进、科学的司法理念。坚定不移推行一系列具体改革措施，使司法在裁判过程中最大限度地发现和接近客观现实，实现程序公正和实体公正的和谐统一。比如，深入推进以审判为中心的诉讼制度改革，把法、理、情更好统一起来，在诉讼两造对抗的基础上更好地发挥法官作用，更加科学地分配举证责任，更加有效地树立司法队伍的公正形象等等，实现从形到神、从外在到内在的更高层次的公平正义。

第二，通过司法政策，追求系统、高效、便捷的制度设计。通过司法改革打破法院行政层级体制，使审判团队的组建更加灵活，以提高工作效能为前提，持续解放司法生产力，让法院运转更加高效流畅。倡导多元化纠纷解决机制，构建繁简分流、轻重分离、快慢分道的诉讼程序格局，并根据形势需要，在司法程序上做出更多灵活务实的制度设计，比如目前最高人民法院知识产权法庭适用的“飞跃上诉”制度①2019年1月1日，最高人民法院知识产权法庭在北京揭牌，集中统一管辖全国范围专利等技术类知识产权民事和行政上诉案件。这使中级人民法院一审的技术类知识产权案件可跨越高级人民法院“飞跃上诉”至该法庭审理。，可以在巡回法庭或者其他专业法院进行更多探索。

第三，通过司法政策，推动人工智能、5G、区块链等对司法工作进行重塑。基于现代社会的日益网络化、信息化、智能化，现代司法在取证、举证、质证、认证以及辩论辩护制度和规则上都将发生很大变化，必须通过司法政策树立规则，进行方向指引，提升司法服务的精准性和有效性。在司法政策的指导下，互联网法院、移动微法院的实践探索经验得到推广普及，各地法院可以通过人工智能手段为当事人提供更加精准的诉前、诉中、诉后服务，各项诉讼活动正在超越地域限制，立案、庭审、执行等各环节高度智能化，而基于大数据的智能支持，法官和当事人的工作量和负担正大大减轻。

（三）从“司法权地方化”到“司法权国家化”

司法权是党的执政权的重要组成部分，司法权威是党的执政权威在法治条件下的重要体现。长期以来，在理论和实践中存在司法权属性的“央地之争”。1986年最高人民法院工作报告指出，“在经济活动领域内，一些干部不是将法律作为保护人民合法权益和国家利益的武器，而是实用主义地对待法律，把法律当成保护本地区局部利益的工具”[13]。从1988年到2001年的最高人民法院工作报告中，均有批评“地方保护主义”的相关内容。有的学者指出，司法权的地方化是造成司法不公的重要制度根源，为实现司法公正，就必须实行司法权的国家化[14]。同时，地方法院仍然负有维护整个立法体系统一性的职责，如果地方法院首要任务是适用地方性立法，就难免为地方保护主义所左右。在目前的央地关系大背景下，法院履行维护国家法制统一的职责使命是具有现实意义的。作为具有中央属性的机关，法院通过司法手段来保证对地方某种程度的法律制约，可以有效避免或整治某些情况下地方在失控状态下的运作。党的十八大以来，最高人民法院统筹推进的一些司法改革的举措，比如法院人财物省级统管、设立巡回法庭和跨行政区划法院就是为了破除司法权地方化的倾向。

从法律适用角度来看，司法权属性“央地矛盾”集中体现在司法解释场域。由于受条块关系限制及适应地方社会治理的需要，地方法院职能的发挥还要兼顾地方党委政府的治理需求。当中央层面的法律解释无法满足地方需求时，便产生了法律解释中的“央地矛盾”。一方面，地方法院是法制统一的功能单元，应按照最高法院出台的司法解释适用法律，保证“类案同判”，从而维护司法的公正和权威；另一方面，地方法院肩负着维护辖区社会稳定的职责任务，当司法解释不明确、存在漏洞时，可能会出现以变通司法解释文件为手段的“地方释法”，使全国范围内的法律适用统一存在难以调和的矛盾。与此同时，司法政策可以实现对司法解释场域中“央地矛盾”的纾解。司法政策的制定体现了司法体制中“集体决策”的现状，是最高人民法院以集体方式来匡正法官个人思考的逻辑结果，可以减少法官在法律适用过程中自由裁量权的使用。与立法、行政机关相比，最高人民法院发挥司法政策的指导作用，更容易实现形式正义与实质正义的统一，使法官在审判过程中更加有效地统筹考虑、权衡利弊得失，在原则性与灵活性之间寻求有机平衡。最高人民法院通过通知、纪要、意见、答复等形式指导某一类型、某一领域、某些地区遇到的特殊性问题，是用政策灵活性消除或弥补法律滞后性带来的弊端。例如，最高人民法院在疫情防控初期及时下发《关于依法妥善审理涉新冠肺炎疫情民事案件若干问题的指导意见（一）》的通知(法发〔2020〕12号)，围绕准确适用不可抗力规则等提出10条具体措施，为企业恢复生产、持续发展创造条件。按照该通知要求，浙江义乌、北京大兴、湖北武汉东湖新技术开发区等地法院依法紧急为被列入失信被执行人名单的防控物资生产企业进行信用修复、“解封”账户，妥善处理涉疫情防治定点医院的法律纠纷，为企业恢复生产、医院开展疫情防控和病人收治等工作提供支持。一些特殊时期的司法政策性文件，在一定程度上突破了过去司法解释的相关规定，防止了自由裁量权的滥用，使判决兼顾法、理、情的统一。

四、结语：对司法政策适用与功能的合理期待

司法制度的改革发展是时代变迁的结果，也是推进国家治理体系和治理能力现代化、实现中华民族伟大复兴中国梦的重要内容。研究司法政策的功能，既不能脱离中国实际，又要置于国家治理体系和治理能力现代化建设的大背景下；司法政策的适用既要回答我国面临的实际问题，又要符合我国的公平正义观，不断满足人民群众的司法需求。司法政策制度机制的完善，可以从角色定位和功能作用两个角度出发。一方面，在司法改革发展规划中，加强最高人民法院作为政策性法院的顶层设计。通过推进法院系统在司法政务、司法警务、审判管理、司法督查、执行指挥、信息化建设上一体化发展，以更好地履行政治责任和法定职责，确保党和国家的政令畅通、令行禁止。另一方面，推进司法政策决策程序的科学化、规范化、民主化。通过提高司法政策质量水平，以政策灵活性消弭法律滞后性的缺陷，进一步压缩自由裁量的空间，使裁判兼顾法、理、情，维护国家法制统一尊严和权威。同时，完善司法政策备案审查、评估程序，适时引入专家论证和公众参与机制。

显然，司法政策加速推动了传统法院向现代法院的转变，但同时司法政策作用的发挥也受到诸多因素的制约。从外部因素来看，依法独立公正审判可能会受到不合时宜政策的影响，国家政策的质量水平制约着司法政策的实践效果。从内部因素来看，法院系统尚缺乏关于政策性功能的顶层设计，司法政策的制定、审查、评估程序并不完善，法院行政审判对不合理行政政策的制约作用发挥不够，要推动最高人民法院由政策实施保障者的单一功能角色，向合理政策的保障者、不合理政策的终结者、政策形成的参与者的多元功能角色转变，还有很长的路要走。