淳安打造绿水青山就是金山银山全国样板区对策研究

吴丽梅 娄辛夷 刘 昱

（1.杭州市规划和自然资源局，浙江 杭州 310005；2.杭州电子科技大学 会计学院，浙江 杭州 310018；3.杭州电子科技大学 信息化与经济社会发展研究中心，浙江 杭州 310018）

为深入学习习总书记重要讲话精神、贯彻省委及政府决策部署，要坚持“共抓大保护不搞大开发”治理理念，巩固提升淳安县地域水域治理成果，做好千岛湖临湖地带的生态环境养护，助力千岛湖特别生态功能区的建设。因此，作为浙江首创生态“特区”，对其的研究具有重要的理论价值和实际意义。笔者基于近期对杭州市淳安县的深度调研，探索了淳安县如何在综合考虑保护与发展等成果的基础上实现绿水青山与金山银山的融合及共赢机制，并提出了相应对策。

1 “两山”理论研究及实践

目前，有不少学者针对“两山”理念的理论及实践转化展开了研究，赵建军、杨博（2015），黄承梁（2015）等学者从哲学角度结合了马克思主义、唯物史观等理论对“两山”理论进行了探讨。王金南等（2017）、秦昌波等（2018）等学者从社会经济角度出发，认为增强区域发展核心竞争力以及发展地方绿色产业都离不开绿水青山的生态基础。王金南等（2017）认为应当构建特色产体体系、绿色合作体系等几大制度来推进区域的绿色转化。更多的学者从实地调研的结果中总结了浙江省（夏宝龙，2015；王祖强、刘磊，2016）、安吉县（单锦炎，2015）、南平市（崔莉等，2019）等区域及地方在深入贯彻“两山”理念中所采取的重要措施和当前取得的成效。

2 淳安特别生态功能区的绿色发展之路

淳安的特别生态功能区大约经历了这样几个阶段：第一阶段（1979-2002），忽略生态粗放式增长阶段。此阶段淳安以粗放型的经济增长为主，即“绿水青山换金山银山”，是一种非可持续性的发展；第二阶段（2002-2017），生态产业转型调整阶段。此阶段淳安开始意识到生态文明建设的重要性，有意识的进行了产业转型和调整，大力发展旅游业和绿色农业，即“既要绿水青山也要金山银山”，但在初级阶段仍然会造成部分生态环境的破坏，还无法很好的做到“两山”的相互协调；第三阶段（2017-2019），特别生态功能区前期整治阶段。此阶段淳安民众意识到了绿水青山和金山银山的可转化性，生态优势可通过转变化为经济优势，以临湖整治为契入点，着手抓生态建设，即“绿水青山本身就是金山银山”。

就目前而言，淳安特别生态功能区的生态环境治理已经达到了较高的要求，生态资源丰富优质但经济产值偏低。一方面，淳安县适宜垦造耕地的后备资源更加匮乏，耕地占补平衡压力巨大。另一方面，淳安县产业发展受到严重限制，这给人民生活水平的提高带来一定的影响。

3 淳安特别生态功能区绿水青山转化为金山银山的问题剖析

淳安县坚定不移的走绿色生态发展之路，成就巨大，但如何将丰厚的自然生态资源有效转化为经济优势等问题仍是当下应当关注的重点，主要表现在以下几个方面：

3.1 现有的发展速度不足以支撑绿水青山转化为金山银山所需的基础

由于淳安作为杭州地区饮用水源地，按照饮用水源地标准开展的临湖整治等生态环保建设工作使得当前淳安地区的工业发展受限，其工业产出和投入偏低。其大多产业传统的生产方式难以支撑绿水青山转变为金山银山所需的基础，转型迫在眉睫。

3.2 与绿水青山相匹配的绿色优质有效供给仍显不足

在淳安个别地区仍然存在过度开发、盲目开发现象，造成土地利用效率不高、生态环境破坏等问题；安全放心的绿色农产品供给难以满足普通大众消费需求，适应消费变化的休闲康养产品供给有待提升，满足高端消费群体的高品位绿色产品品种和数量有限，高值化绿色产品设计和谋划缺乏相应的科技支撑。

3.3 对应绿水青山转变金山银山的体制机制需要加快理顺

作为我省践行“两山”理论、推进“美丽浙江”建设的具体实践，淳安特别生态功能区还需要加快在自然资源产权体系建设、生态产品价值市场化的实现等方面建立相应的体制机制，特别是要加快推进生态屏障的绿色资源向财产性收入转变的体制机制创新，为“两山”理论转化的顺利推进提供有效的制度保障。

3.4 与绿水青山转变金山银山相要求的开放程度需要迫切加强

多年来，国际旅游等项目的展开为淳安县带来了新的发展机遇，但由于区位条件以及淳安县本身的社会经济基础限制，其对外开放发展程度与浙江东部沿海地区其他县市仍存在较大差距。淳安作为杭州的边缘地区，总体开放水平较低，外资利用呈现负增长，所以提高对外开放水平迫在眉睫。

4 淳安特别生态功能区推进绿水青山转化金山银山的对策与建议

4.1 总体思路

在习近平新时代中国特色社会主义思想时代背景下，坚持以“八八战略”为统领，着力淳安发展的全面转型，着力跨越工业化、转型生态化发展路径，搭载数字经济和美丽经济的时代顺风车，打造淳安“绿水青山就是金山银山”全国样板区。

4.1.1 着力三个转型

淳安特别生态功能区建设是经济发展方式的重大转型，需要创新加快以下四方面转型。（1）理念转型。积极围绕生态文明和生态环境建设，着力生态资本化转型，加快促进生态社会和生态经济发展。（2）目标转型。着眼由山区自身发展到增强对全省发展的生态支撑相结合的转变，经济发展为主向重视社会与经济发展结合转变。（3）机制转型。以自然资源产权价值化、资本化为抓手改变山区发展的弱势地位。

4.1.2 创新发展路径

（1）跨越工业化。跨越传统工业化发展路径、跨越传统城市的工业发展思路，妥善处理当前利益与长远目标、整体保护与重点开发的关系，优化提升和建构与特别生态功能区发展相适应的产业发展格局。

（2）转型生态化。发展以生态和历史文化为主题的现代农业、“文旅+现代服务”一条龙生态产业链以及高新技术产业。结合生态、休闲、文化等元素打造具有淳安特色的旅游业，推行省际边境贸易经济，把淳安特别生态功能区打造成长三角及周边省的高水准慢生活基地。

4.2 主要任务

4.2.1 构建绿水青山转化为金山银山价值实现机制

（1）建立资源确权统计系统。对淳安辖区内所有自然生态空间进行确权登记，形成全县国有自然资源“一张图”。

（2）充分利用、整合闲置资源。将分散化的自然资源经营权通过分包、租赁、特许经营等形式转至具备合格资质的运营机构，实现连点成线、自然资源碎片化向集聚化的转化，打造优质资源资产包。

（3）本着政府引导，农户、市场和企业共同合作的模式，打造具备资源管理、整合、转换、提升的一体化平台。

（4）完善法律法规，加强自然资源资产产权保护力度，保障资源使用者在合理开发过程中的合法权益。

4.2.2 完善自然资源资本化实现机制

淳安县可以探索在当地建立“生态银行”，将自然资产按照行业和区域分类分块打包成一个个产业集合，通过其公司化的机制和市场化的运作开展两端交易，实现自然资产的稳健增长。

4.2.3 打通绿水青山转化为金山银山的产业通道

根据淳安特别生态功能区建设布局的要求，重点布局发展符合其美丽的天然生态环境特点且附加值高的绿色产业。（1）优先发展“绿水青山”的内生性产业，如林下经济、旅游养生等。在结合淳安县域特色的基础上，这些产业能够成为推动“绿水青山”到“金山银山”转变的坚实推手。（2）打造数字经济产业高地。加快未来新兴产业如人工智能、区块链等技术与现有产业的进一步融合，引进高层次技术人才团队，以项目为抓手积极谋划布局数字经济等更具附加值和引领性的未来产业集群。（3）大力发展“飞地经济”。完善异地发展机制和专项政策，加快山海协作“飞地”建设。加快千岛湖智谷、钱塘新区杭千飞地、西湖区“消薄飞地”土地的落位和开发建设，并积极争取嘉兴等处“飞地”落实，成为全省“飞地”经济发展示范县。

4.3 重点举措

（1）坚持规划先行。构建统一的空间规划体系，优化国土空间总体布局，加快建设千岛湖临湖生态缓冲带，严格控制临湖地带开发强度，推动临湖地带景观修复，明确湖岸线、山脊线和天际线，和城市建设区域的高度控制量化要求，达到多规合一，良好协调各项规划内容。

（2）创新体制机制。一是建立特别生态功能区跨区域（如新安江上下游省域）、跨部门（如国家电网与地方管理部门）协调机制；二是健全生态补偿机制，按照“谁保护、谁受益”原则，对政府建设投入、税收效益、企业经营利润、居民收入受到的损失影响给予补偿；三是构建淳安特别生态功能区与省、市互利共赢的税收分享机制和征管协调机制。

（3）试行生态共同监管。一是建立统一的环境执法监督平台，实施环保数字化转型试点工作。加强“智慧环保”模式的建立，以及环境监管创新系统的研发创立，推进环保大数据建设。二是全面建立新安江流域上下游自主协商横向生态保护补偿机制，鼓励各县（市、区）建立并完善生态补偿机制，加强对财政转移支付机制的管理。三是严格管控各县（市、区）域内的环境污染。引进第三方运营商实时监测污染源，做到及时治理，并将自然资源资产考核加入领导干部离任审计范畴，完善生态环保责任报告制度。