全球教育治理机制复合体：类型、机理及价值

袁利平，师嘉欣

（1.陕西师范大学教育学院，陕西西安 710062；2.河北金融学院行政办公室，河北保定 071051）

全球教育治理是全球范围内各行为主体通过协商对话、确立共识、开展合作等途径参与全球性教育问题管理，进而优化国际秩序的治理行为。[1]全球教育治理是全球治理的重要组成部分，各治理主体在治理对象、治理方式以及治理目标的相互作用下形成了多种全球教育治理机制，治理主体同时又受到机制的规范和约束，在一定的规则、规范和程序下参与治理活动。机制（regime）是由一套规则、规范和程序组成的管理网络[2]，组织机构围绕规则、规范和程序运行，也是机制的组成部分。机制复合体（regime complexes）描述的是机制之间松散组合的状态和过程，区别于机制间孤立存在、低度互动的碎片化状态和由唯一机制约束各行为主体的单一机制状态。[3]

在全球性教育问题显露、参与主体利益捆绑以及人文主义倡导的背景下，全球教育治理的参与主体更加多元，治理互动程度日益加深。因此，探讨全球教育治理中各行为主体的互动类型、互动机理和互动价值具有一定意义。

一、全球教育治理机制复合体的互动类型

全球教育治理机制复合体表征着各治理机制之间的互动状态。在强调参与主体互动方式理论中，镶嵌理论（embeddedness theory）用来描述主体之间的互动行为。镶嵌理论认为行动者的行为既是“自主”的，也“镶嵌”在互动网络中，受到社会脉络的制约，主体之间的互动方式可分为关系性嵌入（relational embeddedness）与结构性嵌入(structural embeddedness) 。[4]在两种互动方式的基础上，规范性嵌入(normative embeddedness)能够解释文化和认知要素对主体互动的影响。[5]伴随行为主体广泛参与全球教育治理程度的加深，行为主体之间形成了复杂多元的互动治理关系，以上三种不同互动方式交互作用也同理嵌入全球教育治理机制复合体中。

（一）全球教育治理中的关系复合体

关系复合体是一种以关系性嵌入为主的机制互动，其结构形式是关系网络中成员相互影响的程度和方式，通过行为主体之间的联系频次和联系的稳定程度表现出来。行为主体之间就信息数据、技术手段和行动框架进行交流和分享的频次越高，其语言言说和行动目标越趋于同步，其关系性网络互动效果越趋于良性发展。全球教育治理行为主体以开展教育测验与研究合作项目、主要议题交流、制定相关议题宣言以及定期出版报告等方式达成彼此沟通和了解，在扩大自身治理影响力的同时，也能为深化行为主体之间的合作奠定关系基础。

全球教育治理关系复合体产生的动力主要包括两方面。一是共同的教育困境与现实挑战。出现在某一国家或地区的教育问题在其他国家或地区也会不同程度地出现，而这些问题的解决需要不同领域的不同利益代表者进行协商参与。二是维持世界制度的规则和规范活动之所需。教育治理同政治、经济和文化等要素密切相关，教育领域中的教育公平与正义问题在一定程度上是政治、经济和文化在教育领域的投射。为实现对世界制度规则和规范制定的影响力，行为主体扩大核心议题范围，将世界性教育规则制定纳入关注视线，教育成为与政治、经济、安全、健康和环境治理并肩的全球性议题，G20国际组织参与教育治理就是教育治理嵌入更大范围治理议题中的现实例证。

（二）全球教育治理中的结构复合体

结构复合体是基于机制间的结构性嵌入互动方式所形成的嵌入复合体，主要关注行为主体在嵌入复合体中的位置以及由此产生的行为结果。[6]结构复合体结构性嵌入的主要表现形式是制度性嵌入，机制间围绕制度展开互动，建立结构性关联。在某种程度上，全球教育治理结构复合体就是将教育治理作为一种制度嵌入更广泛的教育和非教育制度之中，在教育治理目标确立、方式推行和质量评估过程中，行为主体之间逐步确立自身教育治理制度，并建立同核心行为主体（如联合国教科文组织）以及和其他行为主体之间的互动机制。

在全球教育治理结构复合体的互动过程中，各行为主体的位置主要取决于三个方面。一是行为主体同核心机制间的制度性互动程度，行为主体与核心机制建立的合作对话机制越稳定，其在治理过程中的影响力越大，位置越重要。二是行为主体自身参与全球教育治理的能力和意愿。以国家为代表的行为主体在积极参与全球教育治理的过程中，其能力水平包括充分的资金与人员投入，信息技术获得和专业研究水平，意愿程度表征治理介入积极性、国内相关政策的配套完善水平。三是核心组织的开放程度。各行为主体影响力的发挥也取决于更大范围内治理组织的开放程度。全球教育治理的决策受到来自实力国家和组织的影响，以期达成“行动一致”。当核心组织的开放程度比较高时，即国家和其他组织的准入门槛低，且实行平等投票的决策程序时，霸权国家和能力国家分别发挥实质性影响力和关键性影响力。[7]

（三）全球教育治理中的规范复合体

规范具有双重性，社会规范对行动者行动产生约束的同时，行动者也维持或重塑社会规范以发挥其能动性。规范性复合体以行为主体之间认知与文化互动来建构其治理社会网络，行为主体自身认知和社会文化会对行动者行动起到一定约束作用，行动者在接触、参与、调整与发展成熟伙伴关系的过程中对所处社会的文化规范逐步形成认识、融入、适应甚至重塑的互动方式。[8]此外，行为主体间关系和结构性嵌入的发生和增强在某种意义上会加强规范性互动的程度。因此，规范复合体更为复杂，涉及广泛社会背景对行为主体互动结果的影响。

规范性复合体存在的依据主要有两点。一是各行为主体坚持和维护共同价值观的程度。共同价值观是各行为主体普遍认同和接受的关于行动的价值信念，客观上所有行为主体都要接受和遵从共同价值观。如经济合作与发展组织在教育理念方面强调教育的经济功能，倡导终身教育理念，并认为“其目的在于各个政府要把终身教育和经济政策结合在一起，通过促进终身教育，促进经济的发展”[9]。二是行为主体推广共同价值观的程度。行为主体在适应相关价值规范的同时，积极推进价值规范的扩散以吸引更多行动共同体，实现价值规范的行动影响力和创新水平。如国际社会采纳2000年达喀尔行动框架，就是作为非政府组织的全民教育集体磋商（CCNGO/EFA）机制在认同联合国教科文组织价值规范的前提下，通过联合国教科文组织、民间社会网络和世界范围内的联盟及其他组织，促成民间社会广泛参与教育发展的各个方面。[10]

二、全球教育治理机制复合体的互动机理

互动机理回答的是全球教育治理机制间如何互动的问题。从全球教育治理互动的形式和内容来看，各教育治理机制之间主要基于治理议题、治理价值取向和治理手段等展开活动。

（一）基于全球教育治理议题的互动机理

由于全球教育治理机制参与议题的程度不同，机制复合体的作用逻辑也不同。哪些母议题能否成为全球教育治理的内容，围绕某一议题制定的规范能否得到共识，围绕某一母议题展开的全部子议题能否得到行为主体的认同，以及行为主体就不同的子议题能否达成全部共识等[11]，这些构成了全球教育治理机制复合体的四种作用程度。

1.治理议题的参与深度

深度是机制复合体内部对同一议题的一致性程度，即不同机制就同一议题是否有一致性认同和行动规范。描述全球教育治理机制参与深度的要素主要包括：不同机制就某一议题是否达成一致；不同机制在教育治理中达成共识议题的数量和范围。参与深度表征着机制复合体内部的复合程度。不同机制在全球教育治理中达成共识的议题越多，则机制间的参与程度越高。

现代全球教育治理活动始于1945年，联合国教科文组织是首个行为主体，在相当长的时期内，作为唯一的专门国际正式组织对全球教育事务进行协调，为捍卫教育等领域的全球共同利益而采取集体行动。[12]该组织同其他国际组织（包括正式和非正式）、国家和地区开展合作，在全民教育、终身教育、职业教育以及教育援助等多个议题中达成共识，这也是全球教育治理机制之间围绕教育治理议题形成深度参与的表现。

2.治理议题的参与宽度

宽度是机制复合体中就某一议题规范达成一致认同的机制数量。治理机制以自身立场介入全球教育治理活动，和更多的治理机制在某方面议题达成一致意味着这些治理机制间存在共同利益或其他对话基础，因此也更有可能做到行动一致。当然，达成一致的治理机制数量越多，机制复合体的紧密程度越大。不同类型的治理机制会基于复杂因素的考量以决定参与宽度的大小。以国家政府为代表的参与主体必定会由于自身能力和意愿，而选择参与部分教育治理议题，以提升自身治理效率和全球治理影响力；以G20、欧盟为代表的区域国际教育组织则受组织理念、靶向目标、成员国总体意志以及资金额度的限制，参与目标范围内的教育治理议题；以各种私人教育智库为代表的民间教育组织，则受制于自身经营理念和利益导向同政府或国际组织开展教育治理的合作。

3.治理议题的组织广度

组合体是机制复合体内部针对同一议题领域形成的行为主体集合，组合体包括政府、非政府、国际组织和非正式国际组织等多元治理机制。一般而言，组织广度表征机制间互动网络的多元程度。组合体形式的多元性越大，组织广度越大，行为主体参与全球教育治理的程度越大。就全球教育治理议题而言，不同性质和形式的治理机制针对教育治理子议题形成了不同治理机制集合。非专门性国际教育组织最初关注经济、环保、慈善和政治等领域，其活动范围超出教育领域，但其教育倡导和教育援助极大丰富了人类教育内容，增进各国学生多方面的知识和能力。而专门性国际教育组织通过对教育工作者、教育问题、教育学及相关教育知识的探索，联结教育行政官员、教育研究人员、教育管理人员、各级各类学校与各个学科教师和其他教育工作者，以促进某些国家和地区或某个教育治理子议题的发展。[13]

4.治理议题的履约程度

履约程度是指治理机制自身同机制复合体的一致性状况，主要表现在治理机制在多大范围内同整套规范保持一致。履约程度往往取决于各治理机制间共同利益的大小及议题同自身利益的相似程度，机制复合体内部治理机制的履约度由子议题在多大程度上反映自身情况和实际利益决定。以美国退出联合国教科文组织为例，在作为联合国教科文组织成员国期间，因为不同的原因三次退出联合国教科文组织，互动关系的多变根本在于联合国教科文组织所提倡的价值理念一定程度上同美国的政治理念相冲突。[14]联合国教科文组织的“一国一票”和“少数服从多数”的决策机制使得美国在该组织中丧失绝对的主导权和掌控力，利益冲突和绝对话语权的丧失使得美国拒绝执行联合国教科文组织的决策倡议，其对联合国教科文组织的议题履约度的降低，一定程度上破坏了正常的国际机制参与秩序。

（二）基于全球教育治理价值取向的互动机理

基于治理价值的异同互动，全球教育治理机制复合体主要有人文取向下的治理互动、工具取向下的治理互动以及人文与工具价值融合下的治理互动三种机制。

1.全球教育治理的人文取向

人文取向具有民主、平等和可持续发展等鲜明特征，强调以教育发展促进人类个体和社会的可持续发展，实现人与自然的和谐共生。人的发展不仅强调人有尊严的生活，还赋予人可行能力，拓展人享受实质性自由的过程。在以联合国教科文组织为代表的全球教育治理参与主体中，其治理互动主张“将人文主义价值观作为教育的基础和宗旨，尊重生命和人格尊严，权利平等和社会正义，文化和社会多样性，以及为建设共同的未来而实现团结和共担责任的意识”[15]。联合国教科文组织密切关注各项全球教育治理议题，主张实现全民教育，为全体少年儿童、青年和成人提供优质教育；提倡终身教育，“使人形成完整的人格是教育宗旨的重要组成部分”；提倡“迈向全纳、公平、有质量的教育”，关注全球教育质量提升。

2.全球教育治理的工具取向

工具取向侧重于对经济和政治利益的追求，以经济和政治目标的实现作为治理驱动力。工具取向的典型理论是人力资本理论和新自由主义。人力资本理论强调人力资本是决定经济发展的主要原因之一，教育和培训是提高人力资本能力的重要途径。新自由主义强调政府放权，市场自由开放以及企业自主。以经济合作与发展组织和世界银行为代表的国际经济组织在参与全球教育治理的互动实践中，强调学校管理权力下放，教师实施绩效工资，评估和管理教育结果，其领导的教育治理项目具有很强的绩效与问责特征。[16]经济合作与发展组织开展的国际学生评估项目（PISA）、国际教师教学调查项目（TALIS）以及高等教育学习成果测评（AHELO）等强调某些能力的重要性，注重能力指标量化以及教育改革的短期效益，经济本位思想浓厚。[17]

3.全球教育治理价值的融合

全球教育治理的人文价值与工具价值的融合在于行为主体在参与全球教育治理的互动中注重人文和工具两种价值的协调。两种取向的融合表明教育治理既注重教育带来的经济发展，又关注教育对人与社会可持续发展的作用，做到短期与长期效益的兼顾。联合国教科文组织受到经济基础薄弱和治理框架模糊的限制，在21 世纪前未能充分发挥其人文主义价值取向的全球教育治理引领作用，而世界银行和经济合作与发展组织则首要关注个人和集体带来的经济回报。[18]

纵观主要国际组织在参与全球教育治理中的历史经验，可以发现过分强调某一种价值理念会桎梏全球教育治理机制互动向纵深发展，两种理念的协调和价值的融合则是深化全球教育治理互动的重要举措。

（三）基于全球教育治理手段的互动机理

全球教育治理参与主体可通过参与和响应不同治理手段实现不同程度的全球教育治理，主要通过使用国际教育援助、教育项目测评和教育理念倡导等治理手段同其他治理主体开展治理互动。

1.围绕教育援助开展全球教育治理

国际教育援助是一种全球范围内援助国为受援国进行教育贷款、无偿捐赠资金和专业技术的援助方式，用来改善受援国的教育条件，促进其社会发展。[19]国际正式组织开展的多边教育援助、两个国家政府开展的双边教育援助以及非政府组织开展的教育援助是国际教育援助的主要类型。国际教育援助的发展经历了兴起和快速发展、深化、调整与全面发展四个阶段，在全球教育治理中发挥重要角色。[20]这种全球教育治理手段通过直接的教育资源投入，旨在改善全民教育水平，促进国际教育交流与合作，拓展国际教育组织以及教育研究发展。

2.围绕项目测评开展全球教育治理

项目测评是全球教育治理行动方向的重要参考依据。各国越来越重视项目测评，积极参与官方和私人教育智库以及国际组织开展的教育项目测评，借此发现教育改革发展的突破口。如美国积极参与国际评估与调查，根据国际教师教学调查(TALIS)、国际学生评估项目（PISA）和国际阅读素养进步研究（PIRLS）等项目的评估结果，美国认识到自身同其他国家的学生、成人之间在认知和技能中的差别，以及个体在工作环境内外部如何获得技能的相关信息。[21]围绕教育测评开展的全球教育治理的机制互动形式主要有两种。一是由国际组织牵头，围绕自身关注的议题重点，设计教育测评项目、编制问卷、选择对象以及确定评分标准。各国家或次国家主体有选择性地参与其中，并将测评结果和结论作为本国或地区教育改革的参考依据，提升其全球教育竞争力。二是由国家或次国家主体发出教育改革诉求，并要求或委托教育智库，开展相关教育项目测评，并将其结果作为国家或地区颁布教育新规的重要参考指标。

3.围绕理念倡导开展全球教育治理

理念倡导是行为主体以论坛、会议、调查报告等形式宣传自身全球教育治理主张的教育治理手段之一。理念倡导的治理手段被专门性国际教育组织和非专门性国际教育组织广泛使用。国际地球之友（Friends of the Earth International）、国际红十字会(International Committee of the Red Cross)等非专门性国际教育组织积极倡导其组织背后的核心教育理念。以罗马俱乐部为代表的智库认为，应以“创新性学习”应对“世界性问题”，其主张丰富了教育治理理念。联合国教科文组织从一而终，倡导全纳、公平、有质量的全民教育，主张人类将教育视作“共同利益”，为实现人类命运共同体而奋斗。尽管理念倡导不同于教育援助和教育项目测评，不能直接作用于教育治理实践，但其发挥的理念引导作用不容忽视。

三、全球教育治理机制复合体的互动价值

纵观全球教育治理实践活动，多元主体参与全球教育治理经历了行为主体间的互动由单向到交互、目标议题间的作用由简单到复杂、治理价值取向由个体利益到兼顾全球共同利益、治理手段由单一向多元的转变。

（一）基于信任开展互动，深化全球教育治理主体交互程度

自1945年起，联合国教科文组织在相当长的时期里作为唯一的专门国际正式组织进行全球教育事务的协调。通过发挥国际领导作用为维护教育和其他领域的全球公共利益而采取集体行动。随着国际社会的不断发展，知识和人力作为经济资本促进经济增长成为一些跨国组织的共识，它们将原有关注点拓宽到教育领域。经济发展与合作组织在1968年成立“教育研究与创新中心”，积极争取其在全球教育治理中的合理性地位和领导角色。[22]世界银行通过增加向低收入国家的贷款额度，为受助国教育发展提供建议等途径参与全球教育治理。但以上三个主要参与全球教育治理的正式国际性政府组织在早期治理过程中服务于各自工作目标，处于原子式单一发展状态，彼此间缺乏治理内容和治理目标间的联系与互通有无。

随着联合国教科文组织进一步明确其全球教育治理行动框架、其他非专门性国际教育组织和民间教育组织的积极介入以及国家政府意识到教育对经济的强效推进作用，各行为主体就其关注的教育治理议题开展对话、交流与合作，在理念交流与实践互动中均表现出更密切的联系。在全球教育治理机制的互动中，以联合国教科文组织为代表的专门性国际教育组织充当了全球教育治理互动网络的核心角色，其他专门性国际教育组织则发挥了相同议题治理的次级核心角色；以世界银行和经济合作与发展组织为代表的非专门性国际教育组织在教育援助和教育测评项目中发挥了核心作用，为多边参与教育援助和教育评测项目提供了重要平台。

（二）凸显全球共治意识，扩充全球教育治理议题参与范围

全球教育治理机制复合体的形成就是全球教育治理议题在更多行为主体中达成共识的过程，也是教育治理议题范围对话空间不断扩充的过程。全球教育治理参与主体在治理初期主要围绕自身宗旨和治理目标讨论教育治理议题，治理的对话范围相对有限。一是教育治理议题在当时的全球性并不显著，难以引起更多治理主体的参与兴趣；二是全球教育治理主体的基本单位主要集中在国家政府层面，其关注焦点是本国教育改革和发展问题，无心关注全球层面教育发展问题；三是全球教育治理缺乏对话平台，全球教育治理行动停留在表层教育治理议题上，缺乏深入互动机制。

全球教育治理机制复合体表征着治理机制互动过程中治理议题对话范围不断扩充的状态。全球教育治理机制复合体促进机制间基于议题的互动和深化，不同行为主体形塑的不同教育治理机制就同一议题有了更广泛的对话基础和交流平台，而同一行为主体参与全球性教育议题的范围也有所扩大。如教育议题的对话由国家转移到全球层面，民间组织、公司、基金会和智库以及政府间组织的推动使得教育议题的解决具有全球性广泛影响。这种变化回应了全球化进程中人们对于“普遍性和一体化”的呼吁，促进“所有国家按照自己的方法和本国的实际情况来改变自身的发展道路，并促使各行为主体从共同责任的角度来思考共同的未来”[23]。

（三）倡导人文主义理想，兼顾全球教育治理多重价值取向

全球教育治理机制复合体体现了全球教育治理实践中合作程度较高的治理阶段。合作程度提升有赖于各行为主体对于教育治理核心行为主体的认同，以及教育治理核心行为主体自身超越性的理念倡导。联合国教科文组织所倡导的教育共同利益的理念让我们摆脱“公益”概念所固有的个人主义社会经济理论的影响，团结是人类共同的价值观念……知识和教育作为全球共同利益这项原则会对众多利益攸关方的作用和责任产生影响。[24]各教育治理主体在这一核心组织主导下开展网络式互动合作，在其互动过程中贯彻“教育作为共同利益”这一理念，超越了早期多元行为主体参与全球教育治理时的分散和无序状态以及各行为主体服务于自身理念和目的，缺乏对超越性价值目标关注的境界。

全球教育治理由面向本土到兼顾全球价值转向具有重要意义。对于全球教育治理本身而言，有利于营造一种基于相同理念基础的治理对话与合作氛围，为不同教育治理主体广泛参与治理实践，构建教育合作伙伴关系做好铺垫。关注全球利益价值取向，有利于超越传统的现代化话语和理念，形成共同利益的全球共识，引导全球教育实现可持续发展，秉持各行为主体共赢局面。对于全球教育发展而言，有利于形成一种优质公平、共享包容和可持续发展的教育环境，更好保障全民接受教育、实现发展的基本权利。

（四）秉持全球治理纲领，丰富全球教育治理民主参与机制

全球教育治理机制互动程度加深意味着治理手段的多元化。治理机制需要不同性质组织的参与，政府、私人部门和第三部门在内的主体之间形成复杂的治理网络，网络化和民主化是参与全球治理的“最低纲领”。[25]在全球教育治理早期，由于条件所限，机制互动停留在国家间双边和多边的互动形态中，国家间多通过教育援助的形式开展有限范围的全球教育治理；国际组织主要是为国家主体提供互动平台，并通过会议和报告的形式介入全球教育治理行动。伴随着多元主体介入全球教育治理行动，教育治理的权力由国家分散至各个行为主体，产生了不同形式的教育治理制度。

为达成其治理目标，各行为主体实行多种教育治理手段，包括组织与开展各种形式的论坛、会议和调查研究；创建新型教育治理合作平台，为不同性质行为主体的治理合作搭建桥梁；制定教育治理协议、计划和行动框架，进一步规范治理行动；建立教育监测和评估机制，构建教育治理质量框架以及包括教育贷款、师资输出和培训、资金和物质捐赠等各种形式的教育援助。全球教育治理机制复合体丰富了教育治理类型和手段，促进了全球教育治理的制度化与规范化，使全球治理进入更深层次的协调合作状态。

总之，全球教育治理机制复合体的发生逻辑由各个行为主体主动引出，机制复合体的治理途径、基本类型及其加权组合表明治理机制的复杂性。全球教育治理主体的多元性特点以及多元主体通过多样的机制在不同层面和舞台上通过多种方式共同管理全球教育事务的活动共同构成了一种相互交织和影响的复杂的全球教育治理体系。[26]全球教育治理机制复合体的生成有其重要价值，它通过深化全球教育治理主体交互程度、扩充全球教育治理议题范围、兼顾教育治理全球性价值取向以及丰富全球教育治理类型强化着全球教育治理网络关系，彰显着全球教育治理的发展态势。