RCEP达成背景下的包容性区域合作研究

李浩东 林 江 刘川菡

（1.中国国际经济交流中心战略研究部，北京100050；2.京东集团大数据研究院，北京100176；3.北京外国语大学日本学研究中心，北京100089）

2020年11月15日，区域全面经济伙伴关系（RCEP）除印度外的15个成员国经贸部长通过视频方式正式签署协定，标志着世界上规模最大、最具影响力的自贸协定成功启动。①参见中华网：《RCEP正式签署 这次是全球最大》，https://news.china.com/domestic/945/20201115/38965339_all.html，2020年11月15日。15国协议签署的同时，也给未来印度的加入预留了窗口。自2011年由东南亚国家联盟（ASEAN）首次提出以来，RCEP已经举行了4次领导人会议，进行了31轮谈判。在2019年11月的第三次领导人会议上，包括印度在内的16国领导人在联合声明中确认，除印度外的15国已经结束全部文本谈判及关于市场准入的实质性谈判，并将于第二年正式签署协议。受新冠肺炎疫情影响，2020年的谈判和签署协议的第四次领导人会议都通过线上方式进行。评论界认为，RCEP 15国决定在没有印度情况下签署协议，但是向印度敞开了未来谈判的大门。虽然日本曾一度表态，拒绝签署没有印度的RCEP，给协议的达成造成了一定的障碍，但是最终还是同意签署。协议对参与成员国乃至整个亚太地区经济一体化都具有重大意义。

RCEP以其广泛性和非排他性等特点有力地践行了包容性发展这一理念。就此，东亚基于开放包容的区域经济一体化框架已经基本搭建完成，RCEP整合了此前各成员国之间的自贸协定，同时解决了中日韩之间一直没有FTA的问题，避免了“意大利面碗”效应的负面影响。应该看到，目前国际形势与RCEP（自由贸易协定）谈判发起之初相比发生了较大变化，在中美贸易摩擦持续的背景之下，拜登上台给中美经贸关系增添了更多不确定性。同时日韩贸易摩擦虽然没有对RCEP的签署工作造成根本影响，却成为日韩经贸关系发展的严重拖累。印度和日本虽然在最后时刻没有阻止15国签署RCEP协议，但是未来如何处理印度市场与RCEP 15国市场的关系仍是重大课题。坚持包容性发展是未来解决这些问题、化解分歧的钥匙，也是中国争取国际经贸规则话语权的重要手段。

一、包容性区域合作模式与RCEP

包容性增长（inclusive growth）又称包容性发展、共享式增长或共享性增长。“包容性增长”最早由亚洲开发银行于2007年在其题为“新亚洲、新亚洲开发银行”的研究报告中作为论述新亚行的使命目标之一提出：“新亚行关注的重点要从应对严重的贫困挑战，转向支持更高和更为包容性的增长。”①参见蒋丽芹：《包容性增长研究现状述评》，《经济研究导刊》2012年第24期。在该报告中，包容性增长被表述为经济增长带来的机会在最大程度上由所有人共享，特别是贫困群体。2008年，亚洲开发银行在其《2020年战略报告》中将支持包容性增长、环境方面的可持续增长、区域一体化一起确立为其长期战略框架的三大支柱。②参见《亚洲开发银行公布〈2020年战略〉》，《经济日报》2008年4月16日，第8版。

（一）包容性区域增长模式的发展

自被首次提出以来，包容性增长逐渐引起了广泛的关注。不同的组织对其含义均有所阐释，但略有不同。世界银行将“包容性增长”界定为减贫的同时提供向上流动的机会，以保障全面经济安全，认为应该动员潜在的劳动力，让尽可能多的、具有生产力的劳动力的参与经济活动，从而减少贫困的发生。③参见世界银行网站：《世界银行：东亚须采取新政策方针实现包容性增长》，https://www.shihang.org/zh/news/press-release/2017/12/04/new-policy-approach-needed-f or-east-asia-and-pacif ic-to-achieve-inclusivegrowth-world-bank.print，2017年12月5日。该定义更强调经济增长的节奏和模式的结合。联合国开发计划署把包容性增长视作过程和结果的统一，能够使每个成员参与经济增长过程，既参与决策也参与经济增长本身。也就是说，包容性增长的内容包括了“参与”和“利益共享”两个维度。经合组织则将包容性增长定义为：为所有人口阶层创造机会，并在全社会公平分配发展红利的经济增长。④参见OECD官方网：“Making Innovation Benef it All:Policies f or Inclusive Growth”,https://www.oecd.org/innovation/inno/making-innovation-benef it-all.pdf，2017年3月16日。经合组织的定义强调让发展机会在社会中公平分布，使所有人共享增长机会。

由此可见，包容性增长最早脱胎于关于减贫脱困的新理念，强调经济增长过程的公平参与和结果的公平分享，强调所有社会成员共同参与、共享成果、权利平等，保障成员参与经济增长，合理分享发展成果，实现经济社会的协调发展和可持续发展，是开放合作、平等协商、共同发展和互利共赢的增长理念。

在包容性增长的概念被提出之后，其内含中强调的“公平”“共享”“平等”等内容逐渐由“减贫”向国际交往领域扩展，逐渐演变为国际交往与经济合作中的重要理念和原则。在国际社会中，实现包容性增长的根本目的是让经济全球化和经济发展成果惠及所有国家和地区，惠及所有人群。各国对其他国家和平发展采取包容态度，互相尊重，共享平等的发展机会。其核心要求是崇尚公平、打破垄断、创造平等、缩小区域差距，寻求区域、经济、社会、生态等方面的平衡、协调、可持续增长。多年来，包容性增长的理念在诸多国际合作机制中得到了强调和贯彻。例如：2016年亚太经合组织（APEC）第二十四次领导人非正式会议宣言将“包容”纳入共同愿景之中。

中国是包容性增长的坚定支持者和倡导者，中国国家领导人也将包容性增长作为区域经济合作的目标进行阐述。2009年11月，时任国家主席胡锦涛在亚太经济合作组织上发表了题为“合力应对挑战，推动持续发展”的重要讲话，强调统筹兼顾，倡导包容性增长，这是中国领导人首次使用“包容性增长”的提法。在2016年9月举行的G20杭州峰会上，中国国家主席习近平以“构建创新、活力、联动、包容的世界经济”为主题，系统阐述了中国对包容性增长的立场与主张，强调落实《联合国2030年可持续发展议程》，减少全球发展不平等和不平衡，使各国人民共享世界经济增长成果。2017年，习近平主席在达沃斯论坛年会的演讲中，针对全球经济增长乏力、治理滞后和发展失衡三大矛盾，提出以创新驱动增强活力，以协同联动促进开放，以公正平等实现共赢，以和合包容推动普惠的“四大对策”，其核心就是推进包容性增长，向世界提出了促进世界经济包容性增长的“中国方案”。

（二）包容性区域增长与RCEP

2017年11月，RCEP首次领导人会议发表联合声明，强调多方参与保证谈判的包容性。2020年6月23日，RCEP举行了部长级视频会议。在会后发表的联合声明中强调了各方同意加强合作与协调，促成强劲且有韧性的经济复苏，以及危机后可持续、均衡与包容性增长。包容性增长是经济全球化的必然要求。RCEP作为目标定位为现代的、全面的、高质量的、互惠的新的大型自贸协定，符合包容性增长的发展方向，有助于促进区域的包容性增长。

首先，RCEP覆盖规模庞大，具有广泛性和包容性。即使将印度排除在外，其余15个成员国的人口规模也占全球人口的29.7%，其经济规模占全球经济比重高达28.9%，从覆盖规模上看，高于美墨加协定、全面与进步跨太平洋伙伴关系协定（CPTPP）和欧盟28国等其他区域经贸协议。①参见凤凰网：《全球第一大自贸区RCEP来了 超九成商品或纳入零关税范围》，http://news.if eng.com/c/81Pr JAbKcd0，2020年11月15日。其次，RCEP的推进过程经历了多次会晤，体现了平等协商的特点。自2011年作为构想被提出以来，RCEP从启动到扩大规模，再到谈判，直至谈判结束，经历了8年时间，共经历了31轮谈判。谈判过程充分考虑了各方国情和诉求，形成的最终文本是各方协商一致的结果。再次，RCEP作为全面、高质量的自由贸易协定，具有普惠性。RCEP确立的较高水平开放规则将进一步打破亚洲区域贸易壁垒，从规则构建上奠定了平等互惠的基础。RCEP协议的签署实施将有助于增加亚洲区域内各方经贸政策的稳定性，提振生产和消费信心，推动投资增长，促使亚洲形成统一而稳定的生产与消费市场，也将为拉动后疫情时代世界经济走出低迷提供助力。

二、包容性区域合作模式的升级

亚太地区是当前全球经济最为活跃的地区。根据亚洲开发银行《2019年亚太地区关键指标报告》中的数据显示：2000年，亚洲贡献了全球23%的出口收入；2018年，这一数字增长至30.2%，亚太地区在全球GDP中所占份额（现价美元）超过三分之一。②参见中国财经：《亚行发布〈2019年亚太地区关键指标报告〉》，http://f inance.china.com.cn/roll/20190911/5077048.shtml,2019年9月11日。在市场力量的推动下，亚太地区自发地进行了以垂直分工为基础的、开放的功能性区域经济合作实践，成立于1989年的亚太经济合作组织（APEC）是这一实践的显著成果。③参见于立新、王佳佳：《区域经济合作：战略目标与模式选择》，《国际经济合作》2002年第11期。随着区域经济合作组织规模的不断扩大，APEC对国际贸易和世界经济的影响也日趋明显。区域经济合作的一个典型特征是促进区域内贸易的优先发展，而RCEP等覆盖更广、质量更高的自由贸易协定的签署是包容性区域合作的体现，将奠定未来亚太地区经贸秩序的重要制度框架。

2008年国际金融危机之后，世界经济增长的重心加速向亚洲倾斜，国际分工格局不断变化。伴随全球经济增长的缓慢复苏，保护主义、单边主义甚至逆全球化的力量均有所抬头，但亚太地区经济一体化的总体趋势依然不断走向深入。当前，包括供应链重构的统一制度框架下的平台创新将成为更深层次包容性增长的基础。

（一）整合“碎片化”区域合作，探索区域制度架构

随着亚太区域合作的加深，包括APEC、东盟“10+1”、东盟“10+3”和东亚峰会等众多多边、双边和区域经贸合作协定在内的亚太地区区域合作机制不断涌现，亚太区域合作呈现“碎片化”和机制重叠的特征。“碎片化”的合作机制增加了区域内合作的分割风险，不同机制下重叠甚至冲突的规则，增加了微观主体参与区域合作的沟通成本，产生“意大利面碗”效应，导致区域合作机制利用率不足，限制了其发挥作用。CPTPP和RCEP等高标准巨型自贸协定的签署将为解决这一矛盾提供有利机遇。

（二）新冠肺炎疫情的冲击凸显区域经济合作的重要性

2020年以来，新冠肺炎疫情的暴发冲击全球经济，国际贸易往来低迷甚至停顿的同时，也加剧了贸易保护主义情绪，地缘政治冲突风险上升，如：美国对中国企业的制裁加剧，干扰甚至禁止中国企业在美国的投资运营；印度退出RCEP后续谈判，强制下架中国互联网应用；中国与澳大利亚贸易摩擦加剧等等。在国际贸易秩序和准则受到严重挑战的背景下，更加需要全球产品供应链向复杂化、网络化方向发展，重新组织产业链来构建多元化的供应来源，推进产业链、供应链依据市场经济规律分布和转移。加强区域内的产能合作，通过构建稳定的、具有约束力的共同规则，保证产业链上下游在区域内的合理布局，使经济增长惠及更多区域，这也是区域合作模式升级的重要内容之一。

（三）“一带一路”倡议为区域发展带来合作的新模式和机遇

2013年，中国提出“一带一路”倡议，旨在推进各方聚焦互联互通，深化务实合作，实现互利共赢和共同发展。第一届“一带一路”国际合作高峰论坛联合公报指出：“各国特别是发展中国家仍然面临消除贫困、促进包容持续经济增长、实现可持续发展等共同挑战；”①新华网：《“一带一路”国际合作高峰论坛圆桌峰会联合公报（全文）》，http://www.xinhuanet.com/world/2017-05/15/c_1120976819.htm，2017年5月15日。强调“和谐包容”的合作原则，提出“实现世界经济强劲、可持续、平衡和包容增长，提高人民生活质量，是我们的共同目标。”②新华网：《第二届“一带一路”国际合作高峰论坛圆桌峰会联合公报（全文）》，htt p://www.xinhuanet.com/world/2019-04/27/c_1124425237.htm，2019年4月27日。“一带一路”国际产能合作是以能力建设为导向的包容性国际产能合作。通过“一带一路”增加国际产能合作，将有助于各个参与国乃至世界其他国家和地区共享全球化时代经济增长的成果。

三、中国进一步推进包容性区域合作模式的路线图

亚太区域经济合作的构想始于20世纪60、70年代。以1989年APEC成立作为亚太经济合作开启的标志，可将亚太经济合作进程大致划分为三个阶段：开放的区域主义阶段（1989—2001年）、分化阶段（2001—2008年）、再整合阶段（2008年以来）。③参见唐国强、王震宇：《亚太区域经济一体化的演变、路径及展望》，《国际问题研究》2014年第1期。随着CPTPP和RCEP等一系列重要协议的签署，亚太地区包容性区域合作的机制化建设将进一步完善，而“一带一路”作为中国提供、各方参与的跨区域合作特殊安排，将起到更为灵活的串联作用。

目前，RCEP协议已经签署，待各成员国陆续履行国内程序之后才能生效实施。单纯从区域经济一体化的机制来看，印度回归RCEP、CPTPP扩容以及进一步推动亚太自贸区（FTAAP）都是未来亚太地区区域合作模式的发展方向。

（一）促使印度回归RCEP

印度回归RCEP是短期内可以预期的结果。首先，印度作为世界第六大经济体，不可能长期自外于全球化和区域经济一体化的大趋势。双边贸易协定难以取代统一的区域经济一体化合作框架，印度有其重返RCEP的内在经济发展需要和压力。其次，各方力量会从外部促使印度重返多边贸易合作机制。自RCEP谈判开始以来，日本等国一直是印度加入的坚定支持者。这一成果预期将在5年内得以实现。

（二）积极加入CPTPP

尽管随着美国的退出，CPTPP覆盖的经济总量和贸易总额较TPP分别缩小了约三分之一和二分之一，但其仍旧是一个覆盖4.98亿人口，国内生产总值之和占全球经济总量13%的巨型自贸协定。目前，存在加入CPTPP可能的经济体有7个，分别是哥伦比亚、韩国、印度尼西亚、泰国、菲律宾、英国、中国台湾地区。其中，韩国政府于2021年2月表示，将于年内开启与日本和新西兰等CPTPP成员国的非正式协商；英国则在脱离欧盟独立关税区之后，于2021年2月正式提出了加入CPTPP申请。①参见苏庆义：《中国是否应该加入CPTPP？》，《国际经济评论》2019年第4期。

2020年11月20日，国家主席习近平在北京以视频方式出席APEC第二十七次领导人非正式会议时指出，中方欢迎RCEP完成签署，将积极考虑加入CPTPP。习主席的讲话为下一阶段我国的自贸区战略指明了方向。与RCEP相比，CPTPP具有高标准和跨区域两个明显优势。虽然CPTPP不及RCEP的规模，但是关税减让标准较高，在劳工、环保、知识产权等方面的共融较为深入，代表了国际高标准经贸规则的发展方向。同时，CPTPP横跨太平洋，参与国包括北美、中南美、大洋洲和亚洲等多个地区，能够成为未来推进FTAAP的重要平台和抓手。中国是CPTPP现有成员国中大多数国家的最大贸易伙伴。无论从经贸联系的紧密性，还是从对标国际高标准开放的趋势来看，中国加入CPTPP是未来必要且可行的选项。中国作为世界最大的贸易国和第二大经济体，加入CPTPP将深刻影响全球经济秩序。这一成果预期10年内可以实现。

（三）进一步推动FTAAP的建立

早在2004年，加拿大在美国的支持下提出FTAAP构想。2006年，APEC《河内宣言》中明确将建立FTAAP作为远景目标进行规划。2014年4月，李克强总理在博鳌亚洲论坛上提出，可考虑启动亚太自贸区（FTAAP）的可行性研究。外交部、商务部等有关部门也在不同场合表达了对研究推动FTAAP进程的积极态度。

2014年的APEC北京峰会通过了《推动实现亚太自贸区北京路线图》，FTAAP相关进程开始正式启动，长期愿景成为现实行动；2016年的APEC利马峰会将FTAAP以附件形式列入APEC领袖宣言，并发表《2016亚太自由贸易区利马宣言》，宣示将在2020年以前就达成FTAAP的实施方式与内容展开研究和讨论；2017年的APEC第25次领导人非正式会议进一步明确，将致力于全面系统推进并最终建立FTAAP，赞赏各经济体为推动实现该机制所付出的，包括能力建设倡议、信息共享机制在内的努力。②参见张天桂：《TPP-CPTPP、RCEP和FTAAP：中国的角色与作用》，《商业经济》2018年第10期。但是，由于美国在劳工及国有企业等若干问题上持不同意见，在整体贸易政策上持紧缩态度，导致FTAAP的建设进展在近两年有所放缓。FTAAP是亚太地区经贸合作面向未来的发展方向，作为APEC成员的RCEP参与国将有更多空间和动力推动相关工作，RCEP协议的成功签署及其具体条款在各成员国的落地生效将为FTAAP建立带来重大转机。

四、RCEP达成背景下加强包容性区域合作模式的建议

面对较为严峻的国际形势，我国应该支持开放的诸边主义，在全球经济治理机制变革中推广中国模式和中国方案。同时，深化对外开放，吸引更多的贸易和投资合作；将推动一系列自贸协定谈判和深入研究作为抓手，加速中日韩FTA谈判进程，加快推动FTAAP和中国加入CPTPP进程；争取在国际高标准经贸规则制定中增加中国话语权，向世界提供开放包容的“中国方案”。

（一）支持开放的诸边主义

从目前的国际贸易实践看，关贸总协定（WTO）包括封闭诸边协议、开放诸边协议和多边协议等多种协议方式，这就产生了如何处理诸边主义和多边主义关系的问题。显然，RCEP提供了开放诸边协议的典型示范。理论上，封闭诸边协议在小范围内有利于推动区域贸易一体化，同时对不想参与进来的旁观者国家影响较小；而开放诸边协议则既可以旁观，又允许其他国家搭便车，前提是搭便车行为对创始成员方的利益不产生较大影响。从本质上说，WTO在发起之初就是一个开放的诸边协定,并没有明文禁止这些协议方式，如：乌拉圭回合谈判将一些诸边协议进行了多边化改造，也有诸如政府采购等没有能够成功多边化的协议。从当时的实践来看，这些开放诸边协议没有对旁观者国家产生不利影响。但是，由于“毒丸条款”和较强的原产地规则等的存在，也因为CPTPP这样的巨型FTA的出现，封闭诸边协议对不想参与的国家影响越来越大。日本甚至想通过CPTPP扩围的方式“逼迫”美国重返CPTPP，可见当今世界封闭诸边协议的力量之强。另外，也有一些声音认为诸边协议过多会造成多边体制的碎片化甚至分裂，破坏多边体制的完整性。中国作为WTO改革的重要推动者，通过支持和主导RCEP等开放的诸边主义协议，不断推动新议题和新规则纳入WTO框架。同时，为了规范诸边协议的形成，可以推动将诸边协议的程序写入WTO规则。

（二）主动对接，形成全面开放新格局

坚持对外开放，以开放促改革、促发展、促创新是中国改革开放40年来不断取得成就的宝贵经验。当前阶段，实行更加积极主动的开放战略，全面提升对外开放的层次和水平，其内含不再是简单地以廉价的资源环境、劳动力和财税让利为特征，以吸引外资为目标和基础的“优惠型”改革开放，而是以放开市场、强化服务、强调公平、优化资源配置为主的“效率型”改革开放。①参见黎晓春、常敏：《中国生产力与生产关系的新发展及其调整优化对策》，《改革与战略》2018年第11期。中国应积极推动由商品和要素流动型开放向规则等制度型开放转变，建设更高水平的开放型经济新体制。

在对外开放的过程中，积极适应国际规则，通过主动对接高标准国际贸易和投资规则，打造高效率、高水平、高质量的市场竞争环境，激发内部经济活力。加快制度创新，加快推进自贸试验区、自由贸易港建设，总结试点建设经验，加快复制推广。优化对外开放的空间格局，通过更大范围的开放，引导沿海开放和内陆沿边开放进行优势互补、协同发展，实现更大范围的开放，探索解决区域发展不平衡、不充分等问题的新模式。

（三）完善体制机制，放宽市场准入领域

全面实行准入前国民待遇加负面清单管理制度，进一步放宽非国家安全领域的市场准入，鼓励和支持外商投资。继续精减负面清单，抓紧完善外资相关法律、投资促进和保护、信息报告等制度。持续推进服务业开放，稳步扩大金融业开放，深化农业、采矿业、制造业开放，加快电信、教育、医疗、文化等领域开放进程，特别是外国投资者关注、国内市场缺口较大的教育、医疗等领域，要进一步放宽外资股比的限制。

（四）打造更具吸引力的投资和营商环境

坚持市场化、法治化、国际化原则，以市场主体需求为导向，深刻转变政府职能，创新体制机制，对标国际先进水平，做好相关领域配套方案，创新引资、引智、引技方式。深化“放管服”改革，推进治理体系和治理能力现代化，营造稳定、公平、透明、可预期的市场环境。

按照“内外资一致”原则，促进内外资企业公平竞争。除法律法规有明确规定或确须境外投资者提供信息外，应尽快统一内外资业务牌照和资质申请的标准和时限，纠正内外资市场上存在的偏向性政策，逐步清理各类出口偏向性政策。深化国企改革，加快推进政企分开、政资分开、所有权与经营权分离，促使各类主体按照市场规则参与竞争。

要加强知识产权保护，探索商业模式等新形态创新成果的知识产权保护办法，建立健全知识产权纠纷多元解决机制和知识产权侵权查处快速反应机制，增强知识产权民事和刑事司法保护力度。

（五）推动中日韩FTA等区域经贸协定的谈判进程

到RCEP协议签署为止，我国已签署的自贸协议数量达到19个，涉及26个国家和地区。虽然取得了一定的成绩，但是与日本和韩国相比，中国自贸协议无论从数量上还是质量上均存在一定差距。截至2020年11月，日本共签署了21个自贸协定（包含TPP），其中包括RCEP和CPTPP这类巨型自贸协定；韩国共签署了17个①如果以“完成谈判”为统计标准，则共有19个。自贸协定，虽然从数量上略少于中国，但早在2017年，韩国FTA覆盖率就已达到64%，是中日韩三国中最高的，之后韩国还签署了韩国-中美洲五国FTA、韩国-英国FTA和RCEP。因此，中国有必要进一步积极开展双边和多边贸易协定谈判，包括加快现有自贸协定的升级谈判，加快推动中日韩自贸协定谈判进展，加快FTAAP的推进工作等。

中日韩三国在全球产业链分工中有着密切合作，三国FTA谈判通常被视为促进区域贸易自由化的补充路径，也被认为是推动FTAAP的实施路径之一。中日韩FTA的构建依托东盟“10+3”框架，三国FTA谈判的经验自然会对RCEP的谈判起到积极作用，同时RCEP成功签署也会为中日韩FTA谈判提供参照标准。亚太区域存在着地缘经济主导权之争，这与各经济体利益高度相关。日本政府虽有加快推进中日韩FTA的意愿，但CPTPP达成后对高标准协议的追求，也可能会令这一多边经贸协定谈判进展受到影响。总体而言，中日韩FTA可以发挥促进各区域经济一体化安排的润滑和串联作用，可以盘活整个亚太地区的贸易一体化。