探索与优化——全国性体育协会实体化改革执行研究

赵翼虎，黄亚玲，吴昊

作为一种目标与工具，国家政策是推动改革的主要动力之一。纵观我国体育协会实体化改革进程，协会每一阶段的现实状态都是体育行政部门对国家政社脱钩政策执行的策略回应。2015年，中办国办联合颁布《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》，制定“五分离、五规范”的脱钩目标，强制推进各级行政机关与其主办、主管、联系、挂靠的行业协会商会有序脱钩，全国性体育协会实体化改革也因此再次启动。由于此次脱钩采取“强制推进”的改革模式，如何深入理解国家新一轮政社脱钩政策特征的内涵，制定本部门精准合理的改革措施与政策，在减少行政干预的基础上增强政策的执行力度，以保证全国性体育协会脱钩任务顺利推进，成为目前国家体育行政部门面临的重要改革任务之一。

诸多学者对体育政策执行问题进行了相关研究，涉及到学校体育、公共体育、体育产业和传统体育等领域，多数文献从体育政策执行困境的角度出发探讨困境破解的逻辑、策略与路径，少数文献通过构建动力模型与评价体系来研究如何提升政策的执行力。借助理论模型研究体育改革政策执行问题的文献较少，基于不同政策执行模型，杨成伟等[1]提出青少年体质健康政策的有效执行路径；唐大鹏[2]、潘凌云[3]分析了我国学校体育政策执行过程中的制约因素与路径选择；姜南[4]、邱林[5]等对校园足球政策执行的主要影响因素、变量与路径优化进行了探讨。从研究领域而言，尚未有文献对全国性体育协会脱钩政策执行进行相应的研究；从研究视角而言，现有文献多是从静态视角对体育政策的执行问题进行审视，缺少从历时性角度对政策特征与执行因果关系进行梳理。因此，本文将研究重点定位于脱钩政策特征与执行的因果关系，采取文献资料法，借助北大法宝法律数据库，系统梳理有关行业协会商会脱钩主要政策35项，通过检索中国知网全文数据库，参考与政社脱钩政策有关的文献26篇。在此基础上，借助马特兰德“模糊—冲突”政策执行模型，采用逻辑分析法，从历时性角度分析我国政社脱钩政策在不同时期的特征，据此探视全国性体育协会脱钩改革的执行过程与策略，继而寻求国家体育行政部门在后续脱钩政策制定中应纳入的相关政策优化机制，以推动全国性体育协会的脱钩政策执行走向“行政性执行”。

1 模糊冲突模型：一种新的政策执行理论视角

政策执行研究兴起于20世纪60年代，至今已经历三次研究热潮。第一次研究热潮关注政策冲突与执行失败问题，揭示“政策执行失败”现象的广泛存在。第二次研究热潮聚焦于两种政策执行路径——“自上而下路径”与“自下而上路径”：前者认为执行就是关注政策执行官员和目标群体的行为在多大程度上与体现在一个权威决定中的政策目标相一致；后者认为政策不是高层领导的决议，而是最底层官员的行动，这些行动有时与颁布的政策相符，有时背道而驰。第三次研究热潮超越“执行失败”现象与单一执行路径的研究局限，探讨复杂情境下多对象、多层次的政策执行问题，尝试发现政策执行的多重影响因素。在第三次研究热潮中，马特兰德从政策的本质特征入手，构建“模糊冲突模型”，用于分析政策特征与执行之间的关系。该模型从政策决策者与执行者的研究视野中脱离出来，关注政策所具有的“模糊性”与“冲突性”特征——政策目标和手段表达是否清楚，政策参与者对政策目标和手段是否认同，并根据政策特征的差异划定出4种不同的政策执行类型，对影响不同类型政策有效执行的支配性要素进行识别（见图1）。

图1 修正的模糊冲突模型Figure1 Modified Ambiguity-Conflict Model

（1）象征性执行：政策呈现高模糊、高冲突特征。由于冲突性高，政策执行层存在背离决策层利益的可能性，同时政策的高模糊性致使决策层对执行层的监管难度加大，执行层拥有较大的行动空间。政策执行过程表现出“象征性”——只作表面文章，采取推迟和观望态度，走完政策执行流程本身就意味着政策执行行动的成功，而不在意政策执行的实际结果。象征性执行的支配性要素是执行层的联盟力量及其资源禀赋，具有优势地位的政策参与者联盟决定了政策执行的结果。（2）试验性执行：政策呈现高模糊、低冲突特征。所谓的“试验性”是基于政策目标清晰但实现政策的技术手段不确定时，寻找实现政策技术手段时的探索性特质。由于政策冲突性低，执行层的执行动机高，阻碍政策执行的主要因素在于政策目标和实现目标手段所具有的模糊性。试验性执行的支配性要素是“情境”，由政策对象参与的积极性、所拥有资源的多寡来决定，不同情境决定了不同的政策执行结果。（3）强制性执行：政策呈现低模糊、高冲突特征。尽管政策的目标与方案模糊性低，但由于政策决策层与执行层之间的目标与方案难以相容，致使政策执行的冲突性较高。为了达至目标一致，强制性执行的支配性要素是“权力”，政策执行成功的关键在于是否有足够的权力强制其他参与者服从，促使众多目标协调一致。（4）行政性执行：政策呈现低模糊、低冲突特征。低模糊性表明政策目标清晰，解决政策问题的手段和技术已知；低冲突性表明政策决策层与执行层之间的目标相容，指令和资源只需从科层体制的顶层权威出发传递至执行层即可得到有效执行。此时，推动政策执行的支配性要素是“资源”，当组织高层提供充足的资源并有效传递到执行层时，政策的执行即可成功[6]。

模糊冲突模型将政策特征与政策执行相关联，不但为全国性体育协会脱钩政策执行的历史进程演变提供了一个理性的分析视角，也为我国体育行政部门后续脱钩政策的制定研究设置了科学的逻辑起点。

2 全国性体育协会实体化改革历程中的政策特征与执行

从改革的实效看，全国性体育协会实体化进程分为两个时期三个阶段。实体化探索期包括协会改革试点、强中心弱协会两个历史阶段，实体化落实期以目前的实质脱钩阶段为开端。在各个阶段，全国性体育协会实体化改革在政策特征下呈现不同的执行模式。

2.1 全国性体育协会实体化改革试点阶段的政策特征与执行

全国性体育协会实体化改革试点肇始于1988年国家体委试办协会实体，止于2000年“中心+协会”模式的全面确立，试点改革的行动过程与结果是体育行政部门对国家“三脱钩”政策特征的执行回应。

2.1.1 全国性体育协会实体化改革试点阶段的政策特征20世纪90年代左右，我国开始颁布行业协会商会脱钩政策，陆续明确了编制、人事、财务三方面的脱钩目标，尝试推动政社脱钩（见表1）。此时的“三脱钩”政策呈现出“高模糊性明显，高冲突性隐存”的特征。

表1 全国性体育协会实体化改革试点阶段主要的政社脱钩文件Table 1 The Main Decoupling Documents in the Pilot Stage of the Materialized Reform of National Sports Associations

高模糊性明显主要指向脱钩政策执行手段模糊。虽然国务院、民政部、中组部等政府部门在出台的政策中明确了机构、人事、财务脱钩的目标，但在政策执行上，均未指明脱钩的具体手段与保障措施，存在较大的模糊性。如1991年中组部提出的“一定限期内转为社团编制”“限期实现经费自理”都未确定具体时间，对脱钩后的人事管理含糊表示“具体管理办法，依照国家有关规定执行”[7]。在政策冲突性方面，由于对行业协会商会角色与职能认知迥异，缺乏对脱钩目标的一致性认同，导致各政府部门间的政策冲突，这种冲突在高模糊性的遮蔽下，呈现为隐匿的低冲突特征。首先，“三脱钩”的政策目标与双重管理体制相冲突，此时有关政策要求机构、人事、财务与业务主管部门相脱钩，但1998年发布的《社团登记管理条例》却又重申了双重管理体制，行业协会商会在申请设立、人事与财务运作、监管上均受到业务主管部门的严格审核；其次，“三脱钩”的政策目标与业务主管部门自身利益目标相冲突，业务主管部门需要行业协会商会承接部分行业管理职能并充当行政人员安置的“蓄水池”，脱钩意味着这部分利益的丧失；最后，“三脱钩”的政策目标与行业协会商会自身利益目标相冲突，行业协会商会由于长期挂靠在业务主管部门，失去了自立能力，需要依靠政府部门赋予的行政资源和权力才能存活，脱钩后其生存将成为问题。

2.1.2 全国性体育协会实体化改革试点阶段的政策执行 在“高模糊性明显，高冲突性隐存”的脱钩政策特征下，由于高冲突性隐匿为低冲突，国家体育政府部门对脱钩政策采取“试验性执行”的策略，在试验过程中检验政策与实际情境的适应度，并根据试验结果确定进一步改革的方向，体现了这一阶段体育行政部门对脱钩政策高模糊性的理性回应。

我国体育行政部门早在1988年就根据中央、国务院机构改革精神酝酿制定了“三定”方案，逐步确立了全国性体育协会实体化改革试点的任务，选取6个体育单项协会进行实体化试点，证明了建立以单项运动协会为主管理运动项目的协会制新体制是必要的[8]。随后在1992年底，先后选取足球、网球、铁人三项和体育舞蹈等12个单项体育协会继续推行实体化试点改革。随着1993年《关于深化体育改革的意见》的出台，明确了运动项目管理方式由体育部门行政管理向事业性协会实体管理和纯社团性协会实体管理转变的目标，国家体委在1994年开始尝试建立运动项目管理中心，同时保留铁人三项和体育舞蹈两个纯社团性协会的改革试点。2000年左右，随着中国体育舞蹈、中国铁人三项运动协会实体化后[9]，全国性体育协会实体化改革的路径偏向事业性的协会实体管理模式，“中心+协会”模式得以全面确立。由此可见，“中心+协会”的实体化改革模式的确立是国家体育行政部门对政社脱钩政策实施“试验性执行”的结果，与当时的社会“情景”相适应。

2.2 全国性体育协会实体化改革“强中心弱协会”阶段的政策特征与执行

全国性体育协会实体化改革强中心弱协会阶段始于北京奥运会申办成功的2001年，止于《中国足球改革发展总体方案》和《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》颁布的2015年，协会“同构”于运动项目管理中心内部，职能极度弱化。全国性体育协会这一现实状态是体育行政部门对国家“四脱钩”政策特征的执行回应。

2.2.1 全国性体育协会实体化改革“强中心弱协会”阶段的政策特征 在全国性体育协会实体化改革强中心弱协会阶段，我国政社脱钩政策在《关于行业协会商会改革与发展的若干意见》文件的引领下，明确了机构、人事、财务、职能的脱钩内容，步入“四脱钩”阶段（见表2）。此阶段的脱钩政策表现出“模糊性降低，高冲突性凸显”的特征。

此阶段脱钩政策的模糊性降低主要体现在政策目标方面，由于“职能”目标的加入，政策目标的模糊性降低；就执行手段而言，脱钩政策在文件中采用“原则性”的提法，直至2014年左右，才有专门的人事、财务脱钩政策出台，手段模糊性虽然相对降低，但仍不清晰，尤其是职能脱钩；在冲突性方面，政策执行部门对政会职能关系的认识仍未突破“双向依赖”逻辑，因而脱钩不是顺从自发的，存在部门抵制与冲突[7]。“双向依赖”现象的成因归根结底在于政社之间利益的互通与共生，而职能则与权力、利益相统一，职能脱钩实质上是责权利全方位的划分与脱离。正是由于职能分离目标的明确，使得隐匿的职能冲突性在脱钩政策中凸显出来。虽然此阶段的脱钩政策目标因职能分离的明确而使其模糊性降低，但由于政社职能之间的边界难以即时厘清，造成脱钩政策执行手段的模糊性加大，表明以价值、权力、利益为根源的职能边界冲突是职能脱钩执行手段模糊性的根源，政策模糊性此时是冲突性的外在表象。因此，从职能角度而言，这一阶段的政策实质上仍具有“高模糊、高冲突”特征。

2.2.2 全国性体育协会实体化改革“强中心弱协会”阶段的政策执行2001年，北京奥运会的成功申办明确了中国体育在奥运备战时期发展的价值取向，奥运争光使命的加强致使各运动项目管理中心的工作重点由对协会的“孵化培育”突然转向确保北京奥运会的竞赛成绩，运动项目管理中心设立的原始初衷在推进协会实体化改革与确保北京奥运会争光的价值冲突中产生偏离与异化，这种价值冲突不但掩盖了协会与中心之间的职能与利益冲突，而且加速巩固了中心的实体地位，协会成为名义机构同构于项目中心。

2008年奥运会后，虽然这种价值冲突随着我国社会体制改革的推进逐步减弱，但前期奥运备战过程使运动项目管理中心成长为固化的利益集团，此时推行全国性体育协会脱钩势必会触及一部分固守利益，加上项目管理“中心”模式运行的惯性使然，国家体育总局暂时搁置这一时期体育发展目标之间的价值冲突与脱钩主体间的利益冲突，继续维持全国性体育协会在运动项目管理中心的“同构”状态，等待政策的进一步明确。全国性体育协会的脱钩改革在这一阶段陷入内卷化，协会职能极度弱化。

2.3 全国性体育协会实体化改革实质脱钩阶段的政策特征与执行

2015年，随着《中国足球改革发展总体方案》和《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》的颁布，全国性体育协会实体化改革进入实质脱钩阶段。全国性体育协会分批次与国家运动项目管理中心分离，是体育行政部门对“五分离，五规范”脱钩政策特征的执行回应。

2.3.1 全国性体育协会实体化改革实质脱钩阶段的政策特征2015年7月，政社脱钩的纲领性文件《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》（简称《方案》）颁布，政府各相关部门随后制定党建、机构编制、外事、行业公共信息平台、负责人任职、国有资产、经费支持、承接政府购买服务、办公用房、综合监管等10个方面的配套文件，脱钩政策“1+10+N”体系初步建立[10]（见表3）。此阶段的脱钩政策呈现“模糊性锐减、冲突性缓和”的特征。

表3 全国性体育协会实体化改革实质脱钩阶段主要的政社脱钩文件Table3 The Main Decoupling Documents in the Substantive Decoupling Stage of the Materialized Reform of National Sports Associations

脱钩政策目标体系明确了“机构分离，规范综合监管关系；职能分离，规范行政委托和职责分工关系；资产财务分离，规范财产关系；人员管理分离，规范用人关系；党建、外事等事项分离，规范管理关系”的分离与规范目标，脱钩政策的目标模糊性进一步澄清。脱钩政策执行手段方面，《方案》及配套文件进行了细致说明，策划了工作机制、责任分工、脱钩进程与时限等内容，政策执行手段模糊性锐减。脱钩政策冲突性方面，参与脱钩的各政府部门间关于政社合作关系的认知逐步统一，脱钩目标取向趋于一致，各部门政策相互配合、衔接，目标冲突得以进一步消除。但由于此次脱钩采取“强制推进”的改革方式，职能边界究竟如何合理厘清仍悬而未决，从而致使政策的操作机制仍显匮乏，利益和手段冲突依然存在。利益冲突的存在会使参与者相互依存，会使目标互不相容，会在互动中产生一种感觉到的零和博弈因素[11]。

2.3.2 全国性体育协会实体化改革实质脱钩阶段的政策执行 随着“五分离、五规范”脱钩政策体系的确立与完善，国家体育行政部门采取“强制性执行”的策略，对全国性体育协会分批分类进行脱钩改革。首先，选取部分群众性体育协会和非奥项目协会进行改革试点。2015年11月，中国企业体育协会等14个群众性体育协会参加了民政部第一批脱钩改革；2016年6月，中国信鸽、中国健美协会等5个全国性单项体育协会完成第二批脱钩；2017年，中国体育舞蹈联合会等9个全国性体育协会完成第三批脱钩。其次，对于市场化程度高的体育项目，选择中国足球协会作为脱钩对象，于2016年完成脱钩。最后，为保证东京奥运会等国际大赛成绩，选择与奥运项目相关的协会进行内部实体化改革。在此基础上，国家体育总局计划在2020年8月完成对所有非奥体育项目协会的脱钩，2020年底完成全国性体育协会的全面脱钩。全国性体育协会此次脱钩总体上遵循分批分类有序改革的原则。可见，随着国家脱钩政策模糊性和冲突性的明显降低，体育行政部门在中央政府“高位推动”下采取了“强制性执行”策略，依靠“权力”推进脱钩政策的执行，实施“强制推进”的全国性体育协会实体化改革模式。

综上，从全国性体育协会实体化改革历程来看，影响体育行政部门脱钩政策执行策略选择的因素不仅来自政策目标和手段的模糊性，更多来自脱钩执行主体间的目标认知冲突、利益冲突和执行手段冲突。在改革探索期的改革试点阶段与“强中心弱协会”阶段，全国性体育协会实体化改革未取得实质性进展，其深层原因在于“赶超型”体育发展目标[12]与政社脱钩政策目标的冲突以及政社分离所导致的利益冲突。随着国家体育治理体系现代化的推进，全国性体育协会实体化改革进入实质性脱钩落实期，体育发展逻辑向着“共建共治共享”[13]目标的明确转向降低了其与脱钩政策目标的冲突性，但外显为职能的利益与权力冲突的存在依然是后续脱钩政策执行的关键掣肘。

3 全国性体育协会实体化改革后续脱钩政策的执行优化

目前，我国政社脱钩政策的“1+10+N”体系已初步建立，“N”是政策执行各行政部门根据本部门具体的政社关系与实际情况制定的后续脱钩政策。体育行政部门如何在当前脱钩政策体系下合理制定本部门后续政策以推进全国性体育协会的成功脱钩，成为目前体育改革的工作重心。如果说“1+10”的政策体系用强制性执行的方式打破了全国性体育协会实体化改革的内卷化，表现为一种“先破”，那么在多元治理语境中，体育行政部门“N”政策体系的构建将着重推动后续脱钩政策向“行政性执行”方式发展，不但能够有力推动脱钩工作，还能使脱钩后的全国性体育协会顺利“后立”起来。

根据“行政性执行”的政策特征与支配性要素，全国性体育协会实体化改革的后续脱钩政策制定需要与当代“共建共治共享”的体育发展逻辑相契合，将博弈机制、扶植机制、监管机制嵌入到政策文本中，以降低政社职能冲突、增强协会资源供给、提升协会治理能力，从而推动脱钩改革走向“行政性执行”。

3.1 博弈机制是全国性体育协会职能分离的最优方式

目前，职能分离不合理所导致的职能冲突是影响全国性体育协会后续脱钩政策“行政性执行”的最大掣肘。在全国性体育协会通过脱钩被赋予自治权的情况下，职能冲突更多指向为政社之间的利益冲突。由于这种政社之间的利益冲突并非具有不可调和的对抗性，且不存在意识形态的分歧，所以不属于零和博弈范畴。但是，如果这种非零和博弈的关系处理不当，全国性体育协会与政府、运动项目管理中心在“五分离”这场静态博弈情境中就会依据个体理性原则来寻求自身权力与利益的最大化。全国性体育协会的职能分离需要采取合作博弈方式，通过利益表达与协商，达成合作的信任与共识，以使各方通过合理对抗、妥协让步化解职能冲突，从而达至职能分离的帕累托均衡[14]。

由于信息不完备，全国性体育协会脱钩（即首次博弈）产生的初始合约在事前不可能穷尽各方主体所有的权利、责任与利益等相关内容，因此全国性体育协会与政府、运动项目管理中心之间的职能分离并不能以一次性合约缔结为终结，而是一系列延续合约的集合。脱钩后，全国性体育协会与政府、中心之间依然会延续并产生职能转移、职能回收等职能重塑问题，这是政府与社会关系调适的结果使然，表现为一种重复讨价还价的动态博弈过程[15]。作为体育多元治理主体之一，全国性体育协会应根据自身资源与能力的变化在法治框架内与各博弈主体进行讨价还价博弈，以不断调适各主体间责权利的平衡，达成职能的重塑，通过这种动态的博弈过程逐步收敛于各自合理的边界之内。

通过博弈机制，能够合理厘清全国性体育协会与政府、中心之间的职能边界，使各方的职能配置保持在一个共同认可的阈限内，最大限度地保障全国性体育协会合作治理的“共享”权益。

3.2 扶植机制是全国性体育协会资源供给的基础保障

全国性体育协会脱钩后，面临着新的组织再造过程。其与运动项目管理中心的分离意味着政府直接财政拨款的断流，长期的“同构”状态也使其不会立即具备在市场与社会环境中汲取资源的能力，脱钩后的协会生存遇到挑战。疲于解决生存问题的全国性体育协会不但不会在短时期内具备体育治理的共建能力，而且很有可能为谋取发展而被企业资金支持所绑架，成为企业营利的工具，从而阻碍国家和公共体育利益的实现[16]。

因此，在全国性体育协会后续脱钩政策制定中需要嵌入“扶植机制”，鼓励创新扶植渠道，在解决脱钩后全国性体育协会生存的基础上，激发协会利用政府扶植资源提高自身“造血功能”的动机，通过“资源”支配性要素的有效提供增强全国性体育协会对脱钩政策的行政性执行力，提升其体育治理的“共建”能力。扶植机制是全国性体育协会资源供给的基础保障。

3.3 监管机制是全国性体育协会治理能力的提升动力

政府推动全国性体育协会脱钩的目的在于使其“回归社会”，激发其社会组织活力，为国家、社会、行业提供各类公共体育服务，以满足人民日益增长的多元体育需求。这就需要脱钩后的全国性体育协会应具备体育共同治理的能力，需要在脱钩文件中嵌入监管机制以督促协会的规范发展。

但监管并非以往行政管制，监管需要在尊重全国性体育协会自主性的基础上，既要保证其社会组织活力的发挥，同时也要确保协会在国家治理体系的轨道上运行。将政府监管与社会监管相结合、内部监管与外部监管相结合，通过多元监管机制来规范全国性体育协会的内外部治理体系，以提升全国性体育协会的“共治”能力。

总之，体育行政部门政社脱钩政策的制定需要将博弈机制纳入其中，逐步建立与全国性体育协会之间的利益表达渠道与合作博弈平台，化解脱钩进程中及脱钩后各主体间的利益冲突，形成合理的职能边界，以保证协会“共享”权益；需要将扶植机制纳入其中，完善政府购买公共体育服务的相关制度，创新专项资金供给途径，以间接的资源供给方式培育协会的自我创收与服务能力，以提升协会“共建”能力；需要将监管机制纳入其中，加强协会党组织的监管作用，使各级各类政府监督部门依法对协会进行有效监管，使全国性体育协会后续脱钩政策更加契合当代“共建共治共享”的体育发展逻辑。

4 结语

从我国脱钩政策的历史演变可见，每一次官方颁布的脱钩文件都可以视为是协会与政府博弈所达成的“社会均衡”，这种社会均衡不断变更形成了制度变迁的过程[17]。随着全国性体育协会脱钩政策的制定逐步下沉至国家体育行政部门，全国性体育协会后续脱钩政策的制定应嵌入博弈、扶植和监管机制，进一步降低模糊性与冲突性，加强“资源”支配性要素的供给，使政策在契合当代体育发展逻辑的同时，保证全国性体育协会的全面脱钩以及脱钩协会“后立”目标的顺利实现。