战略衔接期扶贫小额信贷优化发展研究

樊书钰 王美赟 李俊沅 楼江山 洪志超 阿依姆古丽·阿卜来海提

摘要：当前，脱贫攻坚工作取得全面胜利，解决了长久以来我国面临的绝对贫困问题，扶贫小额信贷功不可没。在脱贫攻坚与乡村振兴的战略衔接期，通过对新疆喀什Y县走访调查结果以及所获相关数据的分析，研究了贷款金额、贷款户受教育水平、年龄、贷款期限、贷款利用率与贷款户创收及增收水平之间的相关性，总结了我国扶贫小额信贷面临的问题并深入分析了产生的原因，提出了相对应的可实施对策。

关键词：扶贫 小额信贷 战略衔接期 优化发展

*基金项目：2021年度新疆财经大学大学生创新创业训练项目（202110766025）阶段性成果。

扶贫小额信贷是专门为建档立卡贫困户获得发展资金而量身定制的扶贫贷款产品。脱贫攻坚取得胜利后，扶贫小额信贷现指脱贫人口小额信贷，主要是为贫困户（指建档立卡的脱贫人口）提供的5万元以下、3年以内、免担保免抵押、基准利率放贷、财政贴息、县建风险补偿金的信用贷款。

一、相关调查研究

通过走访新疆喀什Y县县政府、S镇镇政府、地方扶贫办负责人、农信社负责人以及贷款贫困户的方式得知：喀什地区Y县S镇之前是典型的深度贫困地区，在籍4480户，共18833人，其中贫困户1996户，共8828人，占总户数的44.55%；扶贫小额贷贷款户302户，占贫困户的15.13%，总额5052909元，截止到2020年12月31日，仍有112户未还款，金额为1699846元；S镇共有10个村庄，其中M和N村两村在扶贫小额贷方面所贷金额较高。基于此，为了获取Y县扶贫小额信贷具体实施效果的有力数据支持，选取M、N村进行深入调查走访。两村共有贫困户244户，扶贫小额信贷贷款户118户，占比48.36%，贷款金额总计3355000元。

为了确保样本的有效及合理性，排除118户中的不配合访谈户、逾期还款户、贷款未到期户等无效样本，最终取得有效样本64户，占比54.2%。64户贷款户均为贷款已到期并已按期还款户，对其家庭情况（年龄、受教育程度、家庭人数、家庭中受教育子女及缺乏劳动力人数）、收入来源、贷款金额、贷款期限、用于发展生产的金额、贷款前家庭年收入及贷款后家庭年收入等进行了细致访谈。除已经借贷成功的贫困户外，M、N村共有边缘户和监测户43户，其中30户边缘户和13户监测户，所有43户均配合访谈，全部为有效样本，占比100%。具體访谈中询问了其家庭基本情况以及经济水平、对小额贷政策的了解情况、是否申请过扶贫小额信贷、是否被批准等一系列问题。

2020年，喀什Y县所有建档立卡贫困户通过国家的各种扶贫政策完成就业以及发展产业，最终实现脱贫。经深入分析，扶贫小额信贷的发放、使用、归还过程中都存在相应的问题，想要在战略衔接期做好巩固脱贫攻坚、助力乡村振兴的准备，需要根据相应问题找寻解决对策，实现优化发展。

二、影响贷款人增收因素的实证研究

通过对64户有效样本相关数据进行归纳整理后，不难发现：扶贫小额贷款的发放影响着贷款人的年人均纯收入，但其金额多少并不是唯一影响因素，贷款户的年龄、受教育水平以及贷款利用率等都与贷款户的增收有着密切联系。通过SPSS皮尔逊相关分析，这一观点得到了有效证实。

当结果显示P值小于0.05时，两变量显著相关，大于0.05时，无显著关系。具体而言，当右上角有*号，说明变量间有关系，反之则没有关系。相关系数大于0时，两变量之间为正相关关系，小于0时，为负相关关系。其中，相关系数的绝对值在0.8-1.0之间，极强相关；0.6-0.8，强相关；0.4-0.6，中等程度相关；0.2-0.4，弱相关；0.0-0.2，极弱相关或无相关。

根据表1可知，贷款户贷款前后家庭年收入与贷款人受教育程度之间均呈现显著正相关关系，与贷款人年龄之间均呈现显著负相关关系。即无论贷款与否，个人的受教育程度和年龄都影响着其创收水平。

以贷款户贷款后家庭收入提高值为被解释变量，根据表2可知，被解释变量除了受到贷款人受教育水平及年龄的影响外，也与贷款期限、贷款金额、贷款利用率显著相关。其中相关系数大于0.6，呈现强相关关系的是贷款利用率，即贷款利用率对贷款后贷款人的增收水平影响最大，其次是贷款金额，再者是贷款期限。

综上，贷款人的创收及增收水平与其自身的受教育水平和年龄有着密切联系，贷款人受教育水平越高，其创收及增收水平越高，贷款人年龄越小，其创收及增收水平越高。对于贷款对贷款人增收水平的影响来讲，贷款金额的多少并不是唯一影响因素，贷款利用率的高低在一定程度上起着更为重要的作用。

三、现存问题分析

（一）贷款期限标准单一

64户有效样本中，万元以上的贷款期限集中于2-3年，万元以下的贷款期限通常为1年，总体上并没有根据贷款户的意向用途等进行明确划分。深入访谈64户贷款户（其中34户养殖户、17户种植户、13户农副产品加工业及手工业从业户）得知，80%的养殖户表示首次贷款期限不足以满足其发展需要，期限区间无法支撑其投入需求品种至盈利还款，只得选择其余品种，并希望贷款可以将其具体投入种类考虑在内；76%的种植户表示实际种植规模需根据期限调整，如可获取更长贷款期限，则可扩大其种植规模，提高更多收入；85%的农副产品加工业及手工业贷款对象表示，该类行业原材料需求高，前期投资较高，后续成本回收期及利润成效对期限也较为敏感，不同行业间应划分不同贷款期限设置。

概括而言，即便现行政策对贷款期限有明确规定，但实际贷款工作中并未针对其具体应用领域、各行业发展周期、资金回流预计时长等因素设定不同贷款期限，导致各行业贷款户均存有实际生产活动与还款周期间存在差异的问题。尤其在两大战略衔接时期，农户脱贫后对于后续发展资金需求程度不一，借款用途也各不相同，导致在进一步巩固脱贫成果时，贷款资金运用时长也存在差异，若继续以单一标准对信贷期限进行划分，不但无益于乡村振兴的发展，甚至会起到反作用。

（二）贷款利用率存在差异

根据64户有效样本的贷款金额以及其中用于发展生产的金额，计算得出了相应的贷款利用率。根据贷款对象年龄进行划分，18-35岁的17户、36-50岁的37户、51-65岁的10户，贷款利用率分别为85.68%、54.19%、30.65%。根据贷款对象受教育程度进行划分，大学本科及以上的仅有1户、高中至专科的4户、小学至专科的47户、小学以下的12户，贷款利用率分别为100%、91.50%、63.37%、27.13%。不难发现，年龄、受教育程度等情况的不同会直接影响贷款利用率。通过SPSS皮尔逊相关分析，其之间关系得到了进一步证实：

根据表3，贷款利用率与贷款人受教育程度之间有着显著正相关关系，与贷款人年龄之间有着显著负相关关系。即受教育程度高、年龄低的贷款对象贷款利用率较高，受教育程度低、年龄较高的贷款对象贷款利用率较低。

由于贷款利用率的高低直接关系着贷款人的增收效果，而新疆Y县位于西部地区，扶贫小额信贷贷款人的平均增收效果远低于中部及东部地区，加之申请贷款时未对贷款人的年龄、受教育程度等进行精确筛选，导致增收效果更加不明显。

（三）贷款挪用现象比较普遍

扶贫小额信贷是发放给贫困户的发展资金，用于发展生产而非私人用途。但在实际款项使用中，贷款人把贷款用于家庭开支的现象较为常见，尽管每户的挪用额度不同，但挪用現象普遍存在。

64户有效样本中，仅有11户的贷款利用率为100%，做到了将全部贷款用于发展生产，包括购买牛羊牲畜、饲料化肥、运输业所需货车、投资店铺、第三行业等，其余82.81%的贷款户都存在不同的挪用现象，该群体家庭中多有受教育子女或身体状况欠佳的老人。甚至有6户将贷款全部挪用，6户中有4户将全部贷款用于支付医疗费用，1户将全部贷款用于子女教育，1户将全部贷款用于各种家庭支出。其余47户也都存在将部分贷款用于家中各种生活消费的现象，包含医疗费用、子女教育、新房装修、购置生活必需品、欠款还款等。

此现象反映出有相当一部分的贫困户贷款实际使用效果不佳，并未将资金投入发展生产，连基本的资产保值都难以做到，这也成为了无法按期还款的原因之一，继续发展下去就会与国家的政策期望背道而驰，导致返贫风险过高。

（四）边缘户及监测户贷款难

党中央决定从脱贫之日起设立5年过渡期，过渡期内要保持主要帮扶政策总体稳定。2017年相关政策规定，将返贫监测对象中，具备产业发展条件和有劳动能力的边缘人口纳入扶贫小额信贷支持范围。部分被监测对象脱贫的时间较短，具有一定的返贫风险，边缘户则存在一定的致贫风险，如果扶贫小额信贷在该群体中不能按照政策规定及时落实，会影响到其自身内生动力，成为乡村振兴战略实施的阻力。

根据对30户边缘户和13户监测户进行的实地访谈可知，该群体中存在贷款难的现象，总结分析其原因主要有以下几点：

1.地方信用社不批准该群体的申请。访谈中当地农信社负责人表示，考虑到边缘户及监测户如果无法按时归还贷款，会进一步增加现有农信社的风险和压力，所以从未向该群体发放过扶贫小额信贷。部分地方农信社对边缘户及监测户申请扶贫小额信贷进行过度干预的现象确实存在。

2.边缘户及监测户无意愿申请扶贫小额信贷。访谈中发现，只有7户边缘户和2户监测户曾有意愿或曾申请过扶贫小额信贷。由于地方宣传的不到位，导致该群体对相关政策及信息了解的滞后性。加之，地方农信社并没有把为该群体发放扶贫小额贷的政策切实落实，大部分边缘户及监测户并没有意识到自己有申请此类贷款的权利。

3.边缘户及监测户想贷却不敢贷。通过访谈发现，该群体的收入仅能维持日常生活，基本没有应对突发风险的能力，且家庭中多有正在接受教育的子女，经济压力较大。30户边缘户中有17户表示需要一定的资金来发展生产并达到改善生活的目的。但该群体中的大部分人自身掌握的生产发展技术有限，又缺少稳定的收入渠道，更无切实可行的项目实现增收，导致其害怕盲目借入贷款后投入发展生产无法获利，畏惧心理超过了意愿贷款的心理。另外，有些地方“户贷企用”仍然存在，贷款却用不到钱，也影响到了该群体申请扶贫小额信贷的积极性。

（五）逾期还款比例较高

极度贫困的群体在行使权力和承担责任上存在欠缺，贫困户逾期还款、拖欠贷款的情况不容乐观。截至2020年12月31日，Y县S镇逾期未还款户数占到期应还款户数的37.09%，逾期未还款金额占应收款项的33.65%，M、N村118户中贷款到期仍未归还的贷款户有19户，占比16.10%。部分贷款人无法按期归还所借款项是扶贫小额贷发展进程中较为严峻的问题。

面对逾期还款的问题，访谈中农信社做出回应表示对于扶贫小额贷款的贷款人，在其无力偿还时只能为其办理展期，具体展期期限以国家政策规定的“短期贷款不得超过原期限，中期贷款展期不得超过原贷款期限的一半”为准*。访谈中19户逾期还款户有11户表示其对贷款还款日的概念并不清楚，银行并没有强制催收，也并不了解展期时长具体延长至何时；其余8户表示明白还款日的概念，但由于发展生产的资金并没有取得良好的收益甚至还未取得收益，实在没有足够的资金按时还款，只能拖欠。

具体分析，造成此问题的原因分为四方面：一为贷款期限与贷款户发展生产所需期限不匹配，导致还未产生收益就要还款的问题；二为农信社本身对于逾期还款的问题并无合理有效的应对措施，对办理展期后依旧无法按时偿还的贷款户，除一再催收外并无采取其他措施，导致贷款人并不着急还款；三为地方政府以及农信社对扶贫小额贷涉及的信息与知识宣传解释不到位，甚至存在部分贷款人认为小额信贷是单纯的政策扶持，直接导致了贷款人对其举债责任了解不清晰的问题，即把贷款当福利或者故意拖欠让政府兜底；四为贷款人自身的信用及法律意识浅薄，并不了解拖欠贷款所致信用缺失的法律后果，不仅会造成再贷款难，严重者甚至会列入失信者名单。如此一来，如若贷款户的恶意拖欠问题愈演愈烈，各地区的逾期还款比例不断升高，脱贫的巩固、乡村振兴的推进都会受到不良影响。

四、对策及建议

（一）丰富贷款期限

1.细化不同领域贷款期限。为了在战略衔接期巩固成果、继续助力贫困户发展，扶贫小额信贷的发放应考虑根据不同贷款用途规定不同期限。在贷款资金用途评估体系已相对成熟的基础上，应首先立足于乡村养种植业、农副产品加工业以及手工业三大产业，根据贷款户当下实际经营状况，评估后续发展中可能需要贷款的时长，再综合考量不同种植物或养殖物生长周期、加工业资金流动周期及风险、市场价格波动等相关影响因素。

Y县养殖业主要以牛羊为主，由于种类不同，产业周期分布在3个月-3年不等；种植业多为棉花、冬小麦，产业周期集中于6-8个月；手工及加工业品类相对较多，如手工葫芦、土陶制品、挂画、酸奶加工、馕制作等，产业所需周期较短，多在8个月以下。贷款周期计量依据不同产业的资金回笼周期，对于成本回收期短的贷款户，贷款期限延长3个月；成本回收期长的农户，贷款期限延长6个月至1年。对于脱贫后想要扩大规模的农户，也可以适当延长其贷款期限，以提高其积极性。

而用于创业项目的贷款资金，一般贷款发放期限为3年。从巩固脱贫成果的角度而言，应考虑其行业发展规律、所处地理位置、行业发展存在的优势劣势、政府是否能起到积极的帮扶作用等，实际评估其发展水平，再综合认定如何延长、延长多久。但根据小额信贷“5万元以下、3年内”的政策要点，该类贷款期限的延长总体上不超过5年为宜。

2.引入循环贷款模式。循环贷款相较于固有贷款模式更具优势，也已被多家金融机构采用，时效上多数为一年一循环，或授信3至5年，该期限内可循环贷款。该模式在实际运营中有三种具体操作方式：

（1）在审核阶段根据贷款人需求授予可循环的期限及总计可贷额度。此期间内，在可用额度未超情况下，贷款人可以多次贷款，但需按照规定期限或选择的期限还款。在循环期结束后，金融机构重新评估贷款人资质，对循环期限再次确定。

（2）贷款人直接具备循环贷款资格。贷款人在第一次贷款之后但尚未还清贷款前，可再次进行贷款，但其二次贷款金额的多少则取决于当下实际负债情况和所具备的还款能力。但一些金融机构会从该贷款人申请的二次贷款中直接扣除首次贷款中尚未还款金额，再将所剩余额交付。

（3）根据首次贷款情况考核是否进行再次贷款。若贷款人已将贷款还清，可在金融机构规定的期限内（如三个月内），进行再次贷款，但实际贷款金额及期限需对贷款人现实状况以及先前贷款期内的还款表现考核后再做衡量。

扶贫小额信贷可选择上述方式中的一种或全部。对于教育水平、信用程度较高且前期脱贫成效较好的贷款对象，若为首次贷款，则采用第一种循环贷模式；若是第二次或多次贷款，则采用第三种模式；如贷款对象尚未还清贷款，但其贷款使用期间利用率高，所处行业发展水平稳健，现需再次贷款，则可采用第二种循环贷模式。

（二）进一步加强精准投放

1.实现对贷款人到期还款可能性的可靠评估。结合法律上的责任义务关系，借款人对贷款人有到期还本付息的义务，虽然小额信贷的意义是为低收入人群在没有抵押和担保的情况下提供的贷款，也应该贯彻信用性原则，对贷款人进行综合评估后达标者才可实现顺利贷款，实现精准投放。其次，为了解决信息不对称的逆向選择问题，精准投放可以助力对贷款户的可靠性评估。

具体来说，对于贷款对象的年龄、家庭人数（含父母子女）、正在接受教育的子女人数、残障或缺乏劳动力的人数、贷款对象的受教育水平、家庭中最高的受教育水平等都是进行综合评估的过程中需要考虑的因素。

其中贷款对象的年龄和贷款对象的受教育水平都与其自身的劳动与创收能力有直接联系，按照20%的比例进行计算，其余产生间接联系的因素按照15%的比例进行计算。最终结果60分为到期还款可能性的及格线，即最基本的贷款人条件，贷款金额也可由最终分数的层次进行划分。

2.考虑国家政策对不同产业的支持力度。对于从事国家重点扶持行业的贷款人，在申请贷款时可以适当放宽贷款评定标准并把有利于产业可持续发展作为加分项。例如，国家提供政策和资金支持的高新技术产业、2025工业转型下重点发展的工业、互联网+时代下的电商与物流产业、国家“科技兴农”重点扶持的农田水利产业等。另外，各地也可以因地制宜，出台本地重点支持的产业，在进行贷款人资格评定时作为加分项。

（三）提高贷款人的信用及法律意识

以多途径、多维度的方式增强贫困户对扶贫小额贷知识的了解，提升其对款项用途的正确性，增强其按期还款的偿还能力是实现扶贫小额贷未来可持续发展的重要一环。宣传上，各级政府和农信社要通力合作，一方面县委村委会可以定期组织贷款户和意向贷款户进行会议，确保其对最新政策的了解，另一方面进一步明确农信社的义务，在贷款人申请贷款时把扶贫小额贷的概念、款项用途、还款期限等向其介绍清楚。考虑到互联网时代下自媒体的覆盖广度及平民化的传播方式，通过公众号、短视频等方式开展宣传教育活动，贫困户通过碎片化阅读文章及观看视频的方式学习扶贫小额贷相关知识的可能性大大增加。通过有效宣传，进一步深化乡村人口的思想意识，助力脱贫攻坚到乡村振兴的顺利过渡。

对于贷款人的责任承担问题也要注入法治力量，完善其责任划分，强化其法制意识。对于贫困户故意拖欠、挪用贷款的现象，不能因为其是国家政策、财政扶贫的对象就放弃责任追究。结合循环贷款的要求以及精准投放中贷款人的评定标准，在具体落实上，正确使用款项并按期还款的贷款户再次申请贷款时，良好的信用及法律意识可以将其视为加分项，优先进行贷款的批准。再次申请贷款后若因创收问题不能及时还款仍需进一步贷款时，此前信用良好的群体则可以获得相关循环贷款优先批准、期限延长、数额增多的奖励。反之，挪用及恶意拖欠等影响扶贫小额贷可持续发展的行为在贷款人再次申请贷款时会成为减分项，再次获批难度增加，严重者依法取缔其贷款申请资格。通过奖罚分明的措施，让贷款人意识到正确使用款项及按期还款的好处以及恶意拖欠带来的后果。

（四）增加風险转移的手段

对于扶贫小额贷所致的风险，现有的转移方式有限，主要表现为政府、信用社、保险建立风险补偿金进行风险的分担，而利用市场进行风险转移的手段现阶段仍有待补充。对于创收失败确无能力还款的问题，银行在催还无果的情况下只能做坏账处理，风险补偿金的压力巨大。所以面对此类风险，在精准识别贷款对象的基础上，将风险转移至市场也可视为可行之道。

1.转手及转付证券。考虑引入第三方金融机构进驻到扶贫小额信贷项目中，将贷款向证券化转换并对市场出售，为脱贫后农户持续性新发展提供多样可能性。根据贷款证券化先例的预期、设计、执行、结果来看，通过贷款证券市场化来分散扶贫贷款违约风险对扶贫项目工作的持续稳定进行有很大帮助，设计主要分为两个方向。

（1）转手证券模式，通过为金融机构成立专门发放扶贫小额信贷的特殊目的实体用来以权益凭证或债权凭证方式转手贷款本金和利息给投资者。当贷款如期偿还时，以权益凭证的方式，投资人直接获利。当贷款逾期偿还时，以债权凭证方式，通过法律手段，如将法院给予地方政府或农信社的追偿权转化为债权凭证，投资人也可以得到未来一定的现金流保证。

（2）转付证券模式，主要使用贷款抵押债券，通过特殊目的实体来对资产池也就是债权池里的贷款进行分类与甄别。无论是以地区、抑或是项目难度还是回报周期，以此类标准去对债券分级后便可以对应地推出不同期限、不同档次、不同风险、不同回报的分级债券。如ABC级债中A级为最低风险、最低收益，依次向上升级，偿付的优先级依据风险配比也以A为最优先，依次向后。

考虑到扶贫小额贷本身为国家政策扶持贷款，并且在利率方面由国家进行补贴，其在信用方面以国家信用为基础，但由于我国《担保法》规定国家机关不能作为保证人*，不能为贷款进行担保，所以在正式执行中可以建立例如乡村振兴项目贷款基金会等的此类专用机构作为特殊目的实体来负责担保，以提高信用级别、增强流动性与投资意愿。

2.信用联结票据。信用联结票据是一种利息率大于普通固定收益证券的债务工具，其本金的偿还和利息的支付取决于约定的参考资产的信用状况。当银行发放贷款后，可以向市场上的意愿投资者发放与这笔贷款的信用风险相联系的票据，购买人支付票据发行价格，同时银行定期向购买人支付规定的利息。如贷款人按期还款，则购买人能获得较高收益，但若贷款人逾期还款，信用违约事件发生，则银行只向购买者支付实际收回的金额。由此，发放者将扶贫小额贷款的逾期还款风险转移到其购买者手中，进而向市场扩散。

3.信用违约期权。信用违约期权是一种以违约事件的发生与否作为标的物的期权合约。当出现信用违约时，信用期权的卖方需要按照规定对买方进行赔偿，信用违约期权的买方则只需要支付给卖方一笔权利金。其与信用违约互换最大地区别就在于当发生信用违约时是否进行对标的物的交割。在扶贫小额信贷中，由于其关系到社会稳定的特殊性使得贷款不便进行交割，所以将信用违约期权引入其中更为适合。由第三方金融机构发放信用违约期权，银行作为信用违约期权的买方，如果贷款人未按期还款，出现信用违约，发放机构要对银行进行赔偿，而如果未出现违约情况，其可能遭受损失的最高限度也只是一笔权利金。

五、研究小结

扶贫小额信贷的发放对贫困户增收、生活水平的提高起到了极大的促进作用，在脱贫攻坚过程中扮演过不可或缺的角色，但在其今后发展过程中、在不同层面上仍面临各式各样的挑战，在战略衔接期绝不可忽视。对于现有政策来讲，在贷款期限、发放对象的精准度等方面仍有可改进空间；对于地方政府来讲，政策解读和宣传的不及时、落实不到位都是问题所在；对于贫困户来讲，挪用现象以及拖欠贷款都反映出其对扶贫小额贷的知识了解不充分、信用及法律意识淡薄；对于农信社来讲，拖欠贷款所导致的风险会对自身发展产生阻碍。因此，探索合理有效的未来发展路径迫在眉睫，针对不同主体与各自存在问题提出针对性解决方法是可行之策。在现有基础上进一步明确贷款的合理期限，根据精确的衡量标准完成对贷款人的资格评定；地方政府在及时了解政策的同时进行政策的落实与宣传；通过各方主体共同努力提高贫困户对扶贫小额贷的认知能力、信用及法律意识；借助市场力量完成农信社所担风险的转移、提高资金的稳定性及流动性。无论是国家、政府，还是农信社和贫困户都需要进一步明确各自的责任义务，为扶贫小额贷的发展注入力量。

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（作者单位：新疆财经大学法学院会计学院MBA学院金融学院信息管理学院）

责任编辑：李政

*中国银保监会、财政部、中国人民银行、国务院扶贫办《关于进一步规范和完善扶贫小额信贷管理的通知》（银保监发〔2019〕24号）。

*《中华人民共和国担保法》，第八条。