新时代下推进档案信息化建设的路径探索

赵 蕾

(西南能矿集团，贵州 贵阳 550000)

加强档案信息化建设与管理，不仅是新时代提高档案现代化水平的现实需要，也是最新档案法律法规的明确要求。2014年，中办、国办印发的《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》提出“把档案信息化纳入本单位信息化建设整体规划，统一部署、同步实施，确保档案部门实现对电子文件形成、积累和归档的全程监督指导”。2021年1月1日，《中华人民共和国档案法》正式开始实施，新增了“档案信息化建设”一章；2021年6月8日，中办、国办印发《“十四五”全国档案事业发展规划》，专门对“加快推进档案信息化建设，引领档案管理现代化”进行安排部署，为档案信息化建设提供了重要的政策、法律依据，对推进新时代档案工作产生了重大且深远的影响。本文主要对新时代下档案信息化建设的重要性进行论述，将档案信息化建设中存在的问题进行解剖，并提出规范化管理的对策建议。

一、档案信息化建设的重要性和必要性

随着信息化进程的深入，传统实体档案管理工作正逐渐向电子档案管理转型。《“十四五”全国档案事业发展规划》指出：“新一代信息技术广泛应用，档案工作环境、对象、内容发生巨大变化，迫切要求创新档案工作理念、方法、模式，加快全面数字转型和智能升级。”使用信息技术手段破解传统档案管理的困局，从而提升效率、节约成本，对推进档案管理现代化非常重要。

(一)档案信息化建设是顺应时代转型发展的必由之路

在信息化背景下，越来越多的社会互动和科技生产活动开始从“线下”转到“线上”，信息记录的方式和载体发生了根本性改变，传统肉眼可见的文字、符号变成了一连串深奥的数字代码，肉眼可读的实体文件变成了看不见摸不着的电子文件。各类文件信息、数字档案呈“爆炸式”增长，截至2019年底，全国各级国家综合档案馆馆藏档案82850.7万卷(件)，较“十二五”末增长41.2%，馆藏电子档案达119.3万GB。档案作为记录人们生产活动和社会活动的重要载体，传统的档案管理由于方式单一和受限于时间、空间等因素，已无法满足海量信息的档案管理需求，档案管理的对象不可逆转地从纸质档案向电子档案过渡，档案通过信息化管理实现“单套制”归档、“单轨制”运行，已成为发展的必然趋势。截至2016年底，全国数字化档案资源已达2243万GB。截至2019年底，贵州省已经完成数字化档案17604.52万页,其中永久档案数字化为14674.13万页。

(二)档案信息化建设是提升档案管理效率的现实之需

传统的档案管理依靠物理存储、人工查找等方式，存在效率低下、不易保存、传输困难等缺点。而通过推进档案信息化建设，用现代信息技术对信息进行收集、分类、加工和整理，可使档案管理方式发生根本性变革，达到信息的高度整合和提取。一方面，档案信息化可以节约档案管理成本。档案信息化建设将档案以电子化、数据化形式固定在硬盘、光盘以及云存储等载体上，减轻了管理人员工作负担，降低了档案信息的存储成本，提高了档案信息的收集速度。另一方面，档案信息化可以实现档案信息的高效共享。用户可以利用电脑随时随地搜索关键词、查阅档案、提取信息、传送资料，代替了以前往返库房反复查找、传阅的过程，极大地节省了时间、提高了效率。第三，档案信息化提升了档案的安全性。由于数据的易储存、易拷贝特点，相较于纸质档案，电子档案信息丢失的可能性也大幅下降。如，贵州省纪委省监委采用“大数据+档案”模式，建立了“一网络、两中心、三平台”架构，形成全省统一的档案“收”“管”“存”“用”新机制，有力推动纪检监察档案管理系统与业务系统的深度融合，实现纪检监察业务档案流程模块化、程序化，为纪检监察工作的高质量发展提供了保障。

(三)档案信息化建设是满足公众信息需求的关键之举

当前，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡、不充分的发展之间的矛盾，在档案信息供给中也体现尤为明显。随着档案的利用领域不断扩大，档案信息在化解社会矛盾、保障人民群众合法权益中的作用更加突出。无论是公共机构还是普通民众，对档案信息的需求都越来越强烈。从数据来看，2016年至2019年，全国各级综合档案馆接待利用2755.9万人次，接待参观2545.2万人次。“十三五”期间，贵州各级综合档案馆共接待查阅利用61.67万人次，查阅档案约179.89万卷(件、次)。人民群众对档案查询的需求量增加的同时，对查询效率的要求也逐渐提高。用户希望迅速、精准地完成档案查考工作，从而快速地做出正确的工作决断。因此，推进档案信息化建设，不仅能够高效记录和谐社会实践活动，同时也为满足公众信息需求、构建和谐社会发挥重要作用。

二、档案信息化建设现状及存在的问题

回顾档案信息化发展史，从上世纪70年代以来，在计算机技术与现代通讯技术推动下，世界各国的档案管理不断向数字化、网络化发展。美国作为上世纪全球经济社会发展的“领头羊”，于1985年就成立了国家档案与记录署(NARA)。1995年，美国开始实施“美国记忆”工程，将重要的历史档案数字化。2005年，美国国家档案与记录署开发了《联邦政务架构档案与记录管理纲要版本1.0》，为美国信息化总体框架提供重要支撑，助力打造了美国政府电子政务设计统一标准的参考体系。如今，美国各种档案信息服务机构已达7000多个，美国国家档案馆网站“档案数据库通道”显示电子化历史档案超过8500万份。

我国档案信息化萌芽于上世纪70年代末80年代初，钱学森就指出了计算机应用对档案的收集、存储、终端技术及检索的重要作用。经过多年努力地探索推进，1999年底中国大陆地区在互联网上可以查询到的档案网站达12个。进入21世纪后，我国档案开启信息化系统发展阶段，2002年11月，国家档案局发布了《全国档案信息化建设实施纲要》，对全国档案信息化建设产生了积极重大影响，成为我国档案信息化过程中里程碑式的文件。2014年，国家档案局发布《数字档案室建设指南》，极大地推进了我国各地数字档案室建设进程。2020年6月，十三届全国人大常委会第十九次会议新修订的《档案法》正式颁布，并于2021年起开始实施，对我国档案法治体系建设具有里程碑意义。2020年11月，国家档案局发布《档案信息化标准体系建设指南(研究报告)》，搭建了我国档案信息化标准体系框架。

近年来，我国档案工作逐步落实“存量数字化”“增量电子化”的信息化战略，档案信息化建设进程快速推进，截至2019年底，全国通过省级及以上档案主管部门认证的数字档案馆达325个，电子文件归档和电子档案管理“单套制”“单轨制”实践探索取得突破，形成了一大批有特色、有分量的档案开发成果，档案事业发展取得了长足进步。但《“十四五”全国档案事业发展规划》指出：“档案工作存在制约高质量发展的观念障碍、制度缺陷、技术瓶颈和人才短板，地区及行业间发展不平衡问题仍然明显存在，档案利用服务不充分问题依然突出，基层基础工作还有薄弱环节。”可见，尽管工作取得了一定成效，但仍存在不少问题，归纳起来主要有以下几点：

(一)工作重视度缺乏，业务开展“巧妇难为无米之炊”

当前，有的地方领导和档案管理工作者对信息化建设的重要性、紧迫性认识不够，不少地方党政机关、团体、企事业单位等并未按要求将档案信息化纳入信息化发展规划，对档案信息化建设投入的财力、人力、物力严重不足，导致档案信息化建设的改革创新进程受阻，大大降低了档案管理工作的质量与效率。如，山西省吕梁市由于经费的不足，95%以上的市直单位没有能力购买档案管理软件，无法完成目录检索，随着馆藏量的剧增，全文数字化压力不断加大。又如，贵州省档案局只有5名干部，多数市(州)档案局仅有1-2人，县区级档案局人员更少。“十三五”期间贵州申报建设9家全省示范数字档案馆，只有2家通过测试，信息化发展整体水平不高。还有江苏省，由于部门对档案数字化建设理解有偏差，存在档案资源“一扫了之”、档案信息化项目“一包了之”数字档案馆建设“一评了之”的现象。

(二)标准化体系缺位，各地工作“八仙过海各显神通”

尽管国家档案局发布《档案信息化标准体系建设指南(研究报告)》制定了统一的标准体系，但现实中，国家针对档案信息化的指导性文件较少，地方利用新标准体系开发或升级档案管理系统的实践远远不够。各地档案信息化工作各自为政，没有做到步调一致、统一实施，档案资源得不到合理配置，信息化建设水平参差不齐。特别是由于各地、各层级经济发展水平差异，档案管理信息化程度的东西之别、城乡之分尤其明显，有的地区已达到档案信息系统的成熟稳定阶段，有的却还在开发和探索期。在技术层面上，由于大多未按标准规范实施，不同部门之间数据结构不统一、难以整合，造成软件开发重复和浪费。在山西省吕梁市，多数部门开展目录数字化时不能做到完整、准确、规范，扫描的数字图像和命名不符合数字化要求，最终产生一堆电子垃圾，造成人、财、物的浪费。

(三)专业性人才缺口，技术保障“心有余而力不足”

在档案信息化人才的供需矛盾影响下，中西部档案人才严重不足，比如全国档案专家库中没有一名贵州专家上榜。各级对既懂技术、又懂业务的复合型人才十分匮乏，档案信息化建设“主力军”老龄化程度逐步加深，加上档案管理队伍事业编制、公益性岗位和劳务派遣人员等性质限制人才成长、导致人才流失，档案信息化建设工作十分被动。2019年底，全国各级档案行政管理部门和综合档案馆共有专职人员41495人，其中34岁及以下的有7153人，占17.2%；50岁及以上13053人，占31.5%；档案专业的博士、硕士研究生440人，仅占1.06%。随着信息化推进，大数据、云计算、区块链等新一代信息技术飞速发展、推陈出新、应用范围越来越广，但档案管理信息化仍主要是依靠互联网进行建设，对新一轮信息技术升级使用还不够。此外，在网络环境、计算环境、应用系统、承载数据、用户访问安全隐患频发的开放系统中，档案管理系统易受到黑客攻击，档案信息管理队伍专业性不强，容易导致信息泄露、数据被盗等问题，带来较大的安全威胁。

(四)服务型功能缺少，档案资料“锁在深闺人不识”

发展档案事业的原则之一就是坚持人民立场，“坚持档案工作为了人民、依靠人民，建设好覆盖人民群众的档案资源体系和方便人民群众的档案利用体系，提高人民群众满意度”。当前，我国档案信息服务民众的水平还相对较低，档案信息化与档案业务工作脱节，形成“两张皮”。档案工作者不能了解用户需求，服务理念相对落后，服务方式相对单一，缺乏与群众之间的在线互动、双向沟通。如，美国档案工作利用Twitter、YouTube、Facebook、Google等社交平台对信息进行了发布，实现了相对高效的档案信息服务；而在我国，能借助微信、微博、抖音等新媒体APP提供服务的档案馆数量非常少。档案不能实现网络传输、共享，电子档案变成“信息孤岛”，限制了档案信息利用，不能促进其价值充分发挥。在此方面，我国还需要做出更大的努力，来推动我国档案信息化建设取得更快发展，更好地服务于人民需要。

三、关于档案信息化建设的建议

档案信息化建设不是单纯地“为信息化而信息化”, 其目的是推动我国档案工作现代化，实现档案资源高效共享。在国家治理体系和治理能力现代化建设的时代大局中推动档案信息化建设，应当从以下几个方面着手:

(一)坚持制度化推进，使档案信息化建设更加有力有效

档案信息化建设是一项系统化、综合性工程，非朝夕之功，必须立足实际、转变观念、提高认识，做好长远规划、顶层设计。新修订的《档案法》明确电子档案与传统载体档案具有同等效力，可以以电子形式作为凭证使用。这就要求相关领导和档案管理人员加快转变思想，把档案信息化建设当成一项重点任务来推动。国家层面应当写好机构改革后档案事业发展的“后半篇文章”，加强顶层设计，对档案局、档案馆等职责任务、人员编制等做进一步界定，在政策上向中西部经济实力较弱的地区进行倾斜；各级党委政府严格将档案信息化纳入本地区信息化发展规划，加强宣传发动和财政投入，让信息化档案管理者、使用者形成统一的思想认识；各级档案管理部门应当加强制度设计，因地制宜制定发展计划，分步实施、量力而为，建立档案信息化建设统筹协调工作机制，健全电子文件归档、电子档案移交相关制度，完善档案信息化发展保障等机制，确保档案信息化事业在制度化的轨道上与时俱进、逐步升级。

(二)坚持标准化建设，使档案信息化建设更加系统协调

当前，国家档案局发布《档案信息化标准体系建设指南(研究报告)》指出“针对档案信息化标准跨行业、跨领域、跨专业的特点，立足国内需求，兼顾国际标准体系，建立涵盖基础共性、资源建设、信息服务、信息保障和应用五部分的档案信息化标准体系”。下步工作中，各地区应健全档案行政管理体系，建立标准的档案共享服务平台，采用统一的安全保障方案，通过实体管理机构对业务活动进行统一规划、监督和指导，从而实现针对性管理。各行业应按照“共性先立、急用先行”原则，加强政策落地实施，按照统一标准进行规划设计，针对党政机关的各类政务活动，加快制定专用的应用标准；针对企业的商贸活动，加快制定对应的应用导则、管理规范等；针对项目管理、会计以及事业单位等特殊业务活动，制定特别的配套标准。通过发挥好标准在档案信息化工作中的指导、规范、引领和保障作用，推进各地区、各行业档案信息化建设全面、可持续、协调发展。

(三)坚持专业化提升，使档案信息化建设更加便捷安全

档案信息化管理工作程序琐碎、体系复杂，具有一定的技术难度和安全风险，这对管理人员的能力素养、基础设备的性能状态、管理技术的先进水平都提出了更高要求。专业人才是推动档案信息化建设的核心。2015年，国家《职业分类大典》将“档案业务人员”提法改为“档案专业人员”，证实了档案专业技术人员的重要性。对于档案专业人才培育，除了国家层面应当宏观进行调控和培养外，各地管理部门也应当为档案信息化管理专职人员建立拓宽成长空间、稳定待遇增长机制，通过建立“缺什么、补什么”的长期培训制度，不断更新知识结构、提升专业水平。同时，要通过加强基础性建设提升档案信息化管理专业程度，加大数字档案馆(室)建设力度，加强大数据、人工智能等新一代信息技术在数字档案馆(室)建设中的应用，对服务器、存储设备、网络设备、监控设备、扫描仪、防火墙、安全审计、UPS等，实行“应买尽买”。要运用先进的管理技术规范电子档案管理，及时发现、修补管理漏洞，预防病毒入侵、黑客攻击，加强电子档案长期保存技术和管理研究，确保电子档案信息的真实性、完整性、可用性、安全性。如，国网甘肃省电力公司创新利用二维码技术，实现了工程图纸档案的全过程管理，就是很好的典范。

(四)坚持开放化共享，使档案信息化建设发挥更多效益

档案信息资源是历史的宝藏，有着存史资政、服务社会的作用。习近平总书记曾指出：“档案工作确实要由封闭向开放，由重保管向重服务转变，要及时向领导机关、向社会提供有价值的信息，为经济建设、社会发展服务。要加强对档案的征集和整理，并加以分析，再深入研究，提供给社会，把对现实可利用的有重大价值的资源，尽可能地向社会开放。”如何利用信息化手段使得档案扩大开放共享，是档案信息化建设成果的最终价值体现。截至2019年底，全国各级各类档案馆开放档案17659万卷件，开放比例并不高。各地档案管理部门应当担当好档案管理为党政服务、为社会服务、为人民服务的职责，更加注重改进管理方法、完善服务体系，通过打造跨层级、跨区域、跨部门的信息共享一体化平台，创新服务手段，提高服务标准，让人们能够更加便捷、高效地查询到想要的档案，推动档案管理在功能上由馆藏型向利用型转变、在服务上由封闭型向开放型转变，对社会作出更多的价值贡献，更好地服务于党和国家事业发展大局。