现代化进程中乡村治理机制的路径创新研究

王治玮

（天津师范大学 政治与行政学院，天津 300387）

一、引言

党的十九大会议明确提出，要加强创新社会治理，打造共建共治共享的社会治理新格局，使广大居民安居乐业，使社会发展井然有序。党的十九届四中全会进一步指出，“社会治理是国家治理的重要方面，而乡村治理不仅是社会治理的重要方面，还是社会治理的重要基础”[1]。由此可见，乡村社会作为我国经济社会发展的“压舱石”，其能否得到有效治理，将对我国的现代化建设水平产生重要影响。然而，现今的乡村社会治理理念及治理方式与乡村社会结构发生的系列变化存在明显的脱节，并且相应的制度性供给明显滞后。于是在治理机制内卷化的制约下，乡村社会的治理道路未能发挥出其应有的治理效果。在经济结构和产业结构快速转型的当下，乡村社会结构作为国家社会结构中的重要组成部分，也必然不能置身事外，如何让乡村治理机制跟上社会结构性变革的步伐成为乡村治理现代化建设中必须要解决的关键问题。因此，要推动乡村治理现代化的发展进程，实现乡村善治，就迫切需要以乡村社会结构性变革作为切入点，直面乡村社会治理中的现实困境，为建构符合现代农村需求的乡村治理机制提供新的路径方向和有效对策。

二、现代化进程中乡村基层社会发展的结构性变革

随着我国现代化建设的不断推进，社会结构处于变革转型的重要节点。作为一个农业人口占比较大的国家，乡村社会内部结构的转型发展备受瞩目。就目前情况来看，我国乡村基层社会的结构性变革主要表现在传统乡村内部组织架构的变迁、权力配置的演化和农民主体身份的转变三个方面。

（一）传统乡村社会内部组织架构的变迁

在现代化发展模式下，新兴的发展经济体逐渐占据了主导地位，传统社会的立足基础被日益削弱，这必然导致乡村社会内部的组织架构发生重大改变。现代社会以其开放性和流动性推动着整个社会阶层的不断变革，而这种显著的社会变革反映在乡村社会就是农村的“去村落化”[2]，村落社会中的传统经济模式逐渐解体，随之而来的是由市场化和工业化共同搭建起来的新经济模式，陌生与熟悉成为乡土人的切身感受。乡土本身是由熟人治理网络构建起的特殊区域，在这个区域内乡贤精英团体始终根植于乡村内部，世家宗族成为治理过程中不可忽略的重要因素。但在现代化治理模式的冲击之下，这种看似“牢不可破”的固有格局开始松动解体，多元的发展思路充斥于乡村的田间地头，村庄治理不再拘泥于血缘宗亲，人口流动日益频繁，“能人治村”成为乡村社会的常态现象，乡村内部的组织架构发生结构性变迁。除此之外，乡村社会还组建了各式各样的社会自治组织以增强自身的竞争实力，这种组织化的形式与集体化时代的生产组织有很大不同，其更加贴近实际，组织形式更加多元，组织间的合作模式也更加多样。例如，广东省佛山市碧江村通过共建共治共享、多元协同的社会治理理念，积极推动村级内部的组织结构变迁，使得各治理主体可以多元联动，根据现实困境进行科学化组织，切实解决乡村难题。一方面，制定合理的治理政策，充分发挥基层党组织的先锋模范作用，根据社会发展具体情况，结合历史文化名村和治理规划的建设要求，并与本村的村规民约进行有效对接，加强了对于古村文化的保护工作。另一方面，吸纳各界的治理资源，组成村庄内部的治理监督委员会，切实做到治理政策的落实与执行到位，在起到社会监督作用的同时还可以协调乡镇的行政管理与建设规划，为政府与村民之间的沟通架起桥梁，协调和平衡各方的利益需求。

（二）乡村权力配置的演化

乡村社会治理往往是国家意志在乡村地区的具体运行，表现为在国家治权的推动下实现政策供给与地方治理的有效衔接。从国家权力分配的视角出发，对国家权力在乡村社会的具体运行态势有两个基本定义，即权力的“强制性”和“自发性”。在长期权力下渗的过程中，“强制性”权力占据了绝对优势，例如在国家“全能主义”[3]计划经济时期，政府通过国家政策的制度赋予拥有对乡村社会的管理控制权，实行“政社合一”的人民公社体制，乡村基层事务被统一管理安排，村庄内部权力的自发性被严重忽视。由此可见，乡村社会的权力配置往往对治理结构的形成起决定性作用，当乡村权力配置由于国家政策及相关原因发生转变时，原有以权力结构为支撑的社会关系将会失去其发展的可能性，其为了谋求生存必然会促使社会内部进行转型以适应新的权力环境。乡村振兴战略的提出，就是对乡村社会加快转型的一剂“强心剂”，促使一元权力结构松动，乡村社会拥有了更多的自主发展权，自由与开放成为社会发展的代名词，治理空间逐步扩大，治理方式更加灵活多样，村民的幸福感与主人翁意识逐渐加强。比如，近年来，广东清远在农村基层组织建设方面积极推动“三个重心下移”，即基层党建重心、村民自治重心和公共服务重心向村一级下移，以有效应对农村的产权与治权不一致、村内公共基础设施建设薄弱、村民的生活需求得不到满足等一系列内在问题，创新了农村基层的公共服务载体方式。其在实际操作过程中，注重发挥乡村内部的自主性，力求让村民实现自我管理、自我教育、自我服务、自我约束，探索建立“党支部提事，村民理事会议事、村民会议决事、村委会执事”的民主决策机制，实现党心与民意的有效连接，农村社会矛盾源头治理成效初显，乡村“治理有效”机制逐步建立。

（三）农民主体身份的转变

农民作为乡村社会发展的主体，其身份角色的变化必然深受社会转型的影响。人的生存发展与当时的社会环境息息相关，在现有社会环境的影响下，农民获得了更多的发展机会，所从事的职业类型也更加多元，其生活方式和生产方式也相应随之变化。如今，农民工群体已经成为推动国家工业化和市场经济转型的重要推手，活跃在各行各业。并且，随着现代农民知识水平的不断提高，其所发生的改变已经不仅仅局限于从业结构和工资薪金这些可以看到的表面现象，村民自身对于生活质量和价值的追求也在同步发生着变化，经济收入的提高促使其消费方式逐渐向城市靠拢，在物质消费不断满足的同时，精神需求也成为其关注的重点。这种主体身份的转变突破了血缘宗亲、地域边界、民风民俗等人际关系和内部体制的限制，现代意义上的自由平等、独立自主和民主法治等价值观念开始深入人心。

三、现代化进程中乡村社会变革遭遇的困境与挑战

进入新时代，农村地区逐渐被卷入到现代化和全球化的时代浪潮中，为了适应乡村社会的发展需求，亟需对现有的社会结构和治理体系进行新的变革转型。在这种转型过程中，乡村社会的经济结构由于受到市场的影响反应更为迅速，各种经济合作社的建立也是如火如荼。但是，乡镇政府的乡村治理理念和治理方式却没有跟上经济发展的步伐，其过于僵化保守的政策导向，使得基层干部在推动乡村基层创新发展方面显得动力不足，封闭排他的治理模式与日益开放的乡村社会形成明显的张力。

（一）封闭排他性的治理困境

“传统乡村是农民的生产和生活空间，村庄之间分界明确，农民有着明确的身份，社会同质性很高。”[4]在行政权力整合的过程中，为了使众多的自然村落能够被有效治理，地方政府以国家政策为依据人为规划出具有中国特色的行政村，并以行政村为治理单位形成了封闭排他的乡村区域治理模式。然而，在经济快速发展的今天，城乡社会的差异化特征正在逐步缩小。先进的管理经验与优秀的精英人才被越来越多的农村社会组织所看重，由此带来的交流互动使得乡村社会的阶层利益、思想观念和职业规划发生改变，对于以血缘关系为纽带的本地身份认同感也在逐渐弱化，村内居住人员的构成也更加多元。但是，乡村区域治理模式却依然保持着以往固化的行政思维方式，在治理实践上存在“一刀切”的现象，即在本行政村的治理区域内只考虑本地居民的现实需求，尚未将外来人员纳入其管辖范围之内。这样就很容易造成乡村社会中的多元主体虽然为本地的经济发展做出了巨大的贡献，但在利益的分配上却不能体现到每个主体身上，“居民仍根据身份上的不同在待遇上存在着‘内外有别’的现实差距，这样必然会造成群体间出现心理隔阂，各类社会矛盾和社会抗争问题时有发生”[5]。

（二）城乡二元化结构的治理困境

作为国家治理过程中的两个基本构成要素，城市和乡村的治理方式往往因为两者所处的地理位置、发展地位、政策导向和所承担的发展职责不同而存在明显的差异。由于改革开放之前的中国走的是计划经济的发展道路，优先推进城市工业化建设，此时的乡村社会为了满足国家工业化的需求，就必须生产出相关的原材料以支持工业化建设的正常运行，长此以往就形成了农业依附工业、乡村支持城市的二元化结构模式。城乡关系呈现出一种分割的状态，没有形成双向互动的联合机制。20世纪90年代以后，国家为了进一步推动经济改革，开始逐步放开对于城市的全面管控以满足其开展自治活动的基本条件，城市发展的活力被重新调动起来，城市社区的治理理念也得到极大变革，由行政主导型转向便民服务型，社区居民的各项公民权利得到基本满足，公共设施建设和营商环境不断得到完善。而乡村社会在具体治理实践过程中，政权治理方式则发生了由“汲取型”向“悬浮型”的转化[6]，基层政府的治理思路显然脱离于乡村基层发展的实际需要，其所运用的治理方式过于单一，即将行政资源进行合并，用行政手段划分出“行政社区”，以期用集中化的管理来有效应对区域内的发展难题。但是，就现有的财政资金投入来说，很难满足合并后乡村社会内部民生服务保障和基础设施建设的资金需求，而村干部作为村庄管理的主要责任者，则直接承接了来自于乡镇政府派发的大量行政事务，致使他们往往无暇顾及民众的实际需要，使得村民自治制度的落实偏于形式化。由此可以看出，城市社区和乡村社区的基层治理存在着明显的理念与机制差异，这也是城乡二元分化所带来的固有弊病。在城乡社会快速发展的今天，如何破解城乡二元分化所带来的制度性障碍，推动乡村社会搭上城市这趟“顺风车”，以实现城乡两地的和谐共生，成为治理者亟需解决的现实问题。

（三）“计划性”指令下农村经济发展的治理困境

基层政府在面对农村地区经济发展的需求时，为了在短时间内取得较大的经济成果，往往会采用“计划性”的行政命令，这虽然在一定程度上会提高基层各经济合作组织的运行效率，但这种任务分派式的“计划性”指令也会给农村经济的可持续发展带来不小的隐患。例如出现各经济组织之间互相扯皮，为了快速完成任务而导致农村资源浪费，地方经济保护主义盛行等现象。基于以上农村经济发展现状，“学界分别从深化资本关系、提高农业生产组织方式等治理路径出发，探讨了治理行政化的问题”[7]。同时，指出现有的乡村社会组织形式显然无法适应市场经济的运行规则，为了更好地应对现有的营商环境和社会制度的演变，可通过改变以往农村社会单一的组织形式，即实现由自给自足的运行模式向多层次、多样化的经济合作模式转变，这样“可以提高利润，节约交易成本，将资本要素融入到农业生产当中”[8]。但遗憾的是，只有少数依靠区位优势发展起来的农村社区在治理过程中使用了这种现代化的治理方式，而大部分乡村地区由于本身所存在的治理缺陷很难将多样化的经济合作模式与本地实际需求相融合，因此其具体的经济运行体制仍是以行政计划为指导，政府财政作支撑，缺乏必要的运营活力和市场竞争力。这种政经合一的传统体制所带来的发展弊端层出不穷，例如产权不清、财务不明、强制管理、责权不当、监管失灵等现象。因此，在现有的管理体制下很难形成良好的市场合作关系，还会衍生出一系列难以化解的附加矛盾。

四、优化创新乡村社会治理机制的发展路径

为了更好地推动乡村社会的现代化建设，破解农村地区的现实困境，实现城乡两地和谐发展，必须对现有的治理体系进行优化升级，创新地方政府的治理理念，提升社会治理能力，构建多元主体共同参与的治理机制，这也是新时期社会发展的重要导向。

（一）以“三治融合”为指引构建乡村社会协同参与新机制

“改革开放以来，乡村治理经历了从村民自治到乡政村治再逐步过渡到乡村共治的状态”[9]，政府与乡村社会的二元分离关系总体上难以适应新时代下国家对基层社会治理变革的现实需要，主要表现为“压力型”体制下政府的制度供给与农村社会的内生秩序需求存在明显的矛盾。对此，党的十九届四中全会《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系。实行自治、法治、德治“三治融合”，是满足乡村社会民众生活需求，完善乡村内生秩序，进一步促进治理重心下移，使治理制度建设更加贴近实际与高效，提升基层治理水平的有效途径。这样既有利于化解社会矛盾，还有利于调动党政机关、市场、社会组织以及民众等各方治理主体的积极性，促进乡村社会的现代化建设。

在协同参与机制的具体构建中，首先应以“自治性”为治理导向，化解过度的“行政化”倾向。减轻村“两委”的行政性负担，需要在政策制定上切实划清自治与行政的权责界限，以制度化的形式明晰“履行自治职责”和“协助政府工作”的具体区分，从而保障村“两委”自治职责的实际履行，进而逐步实现“权随责走，费随事转”的机制建设原则，让村干部充分以本村的实际需求作为工作导向，用“自治性”代替“行政性”。其次，以法治促民主，推动乡村的民主法治建设。随着城镇化、工业化的快速转型发展，必然会带动经济结构和产业结构发生深刻变革，在这种利益分配格局发生调整、思想观念日新月异的时代背景下，传统乡村秩序的约束效力就会大打折扣，这就迫切需要中国特色社会主义法治建设在乡土扎根与发芽，用法治化解乡村内部的对立矛盾，从而为村民自治的良性运行奠定基础。最后，打造符合现代生活需求的德治机制。优化和健全德治机制，主要应从两个方面入手：一是改造与现有法律法规不相符合的陈规旧俗，以社会主义核心价值观为价值导向，基层党员以身作则，树立良好榜样，倡导文明新风，宣传好人好事，曝光损害他人和集体利益的不道德事件，建立褒奖惩处制度。二是建立新的德治文化，注意与优秀的中华传统文化相结合，以村规民约和家风家规为抓手来促进德治。充分发挥自治、法治、德治的优势和长处，打造可以使各治理主体共同参与的治理机制，促进本地区矛盾化解与社会的长足发展。

（二）调动农村集体经济的发展活力，打造多样化经济合作与治理模式

要实现乡村社会的治理有序，打破农村经济发展的困局，实现乡村经济的高效发展是其关键所在。这就需要改变农村集体经济以往僵化保守的发展态势，使其适应现有的市场经济环境，因地制宜地引进资金和精英人才，以技术引领产业品牌，充分拉动内需，改善乡村社会资本不足的先天劣势，同时在治理中建立现代化的集体经济运行体制，增强集体产业的市场竞争力，扩大集体经济的规模。

在农村这块广袤的土地上注入新鲜的“经济血液”，是提高农村集体经济活力和扩大其运行规模的必然选择。而新的“经济血液”在为乡村社会带来众多发展机遇的同时也为行政管理者们带来了一道难题，那就是如何平衡各方经济实体的发展需要和利益诉求。通过多年的实践探索，协同合作的经济治理模式成为农村地区经济发展的最佳选择项。在实际操作过程中，需要各乡村地区根据本地实际情况因地制宜地发展多样化经营合作形式，宣传协同合作理念，给予一定的政策和资金扶持，取消不必要的行政干预。农户也可根据自身意愿参与合作组织，所有村内组织都必须及时备案，并明确规定农户的生产所得比例，将市场优势与村民自主性充分融合。这种灵活多样的经营模式不仅能满足乡村经济的发展要求，而且还能更好地适应现代化社会的转型需要，进而在经济层面化解社会矛盾，解决治理困局。

（三）统筹城乡治理目标，打造双向衔接的公共服务模式

要化解城乡发展对立，建立现代化的乡村治理新模式，就要实现城乡协调同步发展，以优势互补来激发城乡社会的合作潜力，统筹构建城乡协同治理机制，从政策层面给予必要的行政支持。一方面，将城市所拥有的资金、技术、人才、理念注入乡镇一级，切实满足乡村基层社会的发展需求，以乡镇政府所在地作为治理中心进行辐射，逐步覆盖其所辖的全部村庄生活区，将发展红利落实到每一位村民身上；另一方面，乡村内部也要注重寻找自身的改革创新点，以政策所传达的治理理念作为发展的动力，要有敢于探索的精神，村级干部和驻村干部要始终牢记自身的职责所在，与城镇一级密切联系，统筹规划所在村庄的公共服务基本布局，增强自身的发展实力，以实现与外来项目的有效对接，逐步改变自身的落后面貌。在实现镇村联动发展过程中，要对政府提供的公共服务和审批职责进行合理的优化，以“统一承办、集中管理”为治理目标，建立一站式公共服务平台。在拉动乡村全面发展的同时，还可以对城镇进行反哺，以满足其工业化、产业化的需求，最大程度上实现治理上的共赢。虽然对于城镇与乡村来说，要想实现两者的完全同步是不现实的，但制度化的标准必须具有一致性，只有这样才能达到预期的治理效果。另外“在现代化建设过程中，特别要注重运用市场机制优化城乡资源配置”[10]，将科学技术作为市场机制的重要补充，充分利用网络信息带来的商业机遇，广泛建立网上服务营销站点，在便民利民的同时，又能促使资源得到合理配置，创造崭新的治理局面。