实证视阈下地方人大主导立法机制完善研究

张吟梅

（保山学院政府管理学院，云南 保山 678000）

2015年3月，《立法法》成功进行了修改，将地方立法权扩大至全国所有设区的市。新的《立法法》规定，设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定。2015年11月26日，在云南省第十二届人民代表大会常务委员会第二十二次会议上，会议通过决议，授权七个州市地方立法权，决议规定，自2016年3月1日起，上述七个设区的州市可以在新《立法法》规定的三个方面，开展地方立法工作。

地方立法权扩容以后，许多地方立法工作中的共性问题。如何确保立法权的正确行使以及如何提高地方立法的质量。这就涉及到地方人大、地方政府以及民众等三方主体的各种关系的处理问题。对于获得地方立法授权的州市一级人大来说，要确保地方立法权的实现和正确行使，完善健全“人大主导立法”机制是关键；党的十八届六中全会明确提出，全面依法治国的关键在于立法先行，关键在于提高立法质量，同时规定：“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用”[1]。人大主导立法①所谓“人大主导立法”，强调的是人大在立法全过程中的主导型地位。一般来讲，就是在我国的立法过程中，应当由人大来确定立法的方向，确定立法的内容、立法的进程、原则甚至是立法的目的和价值追求。参见：李克杰：《人大主导立法的时代意蕴与法治价值》，在《长白学刊》，2016年第5期。本文中的“人大主导立法”，特指2015年我国立法权扩容以后，设区的市级人大，在制定地方性法规的时候，在立法方向、内容、原则以及目的等方面，要起到主导性和决定性的作用与地位。，就必须要妥善处理几个极为关键的关系，包括地方人大与党委之间的关系，与地方政府的关系以及人大主导立法与公众参与地方立法工作之间的关系。

一、党领导立法

党和法治的关系，是法治建设的核心问题[2]。立法工作是极为关键的中心工作，地方立法权的贯彻实施，对于进一步推动法治中国，法治社会建设，具有基础性的意义。在立法工作中坚持党的领导，是十八届四中全会确立的关于全面推进依法治的基本原则。强调“党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证”。作为拥有地方立法权的州市来说，贯彻党领导立法的原则，首先要坚持党对立法工作的政治领导，其次要健全请示报告制度，第三要坚持和完善人大党组在立法工作中的领导作用。

（一）坚持党对地方立法工作的领导

“在我国，法律就是实践证明是正确的并且需要长期执行党的方针政策的定型化、条文化，是党领导制定的，又是经过全国人大或其常委会按照法定程序通过的，因此，宪法和法律都是党的正确主张和人民共同意志的统一”[3]。这是党领导立法工作基本原则之所以得以确立的最好诠释。党领导立法工作，实际上是通过三个方面的机制，为人大的立法工作提供保障，主要包括政治保障、思想保证和组织保障。对于获得地方立法权的设区州市来说，首先应当将地方立法的规划、立法内容等全部工作，自觉纳入市委的全局工作之中，自觉围绕市委制定的发展规划，在中国特色社会主义法律体系框架下，从地方立法角度保障党的路线方针政策和市委重大决策的贯彻实施。通过地方性法规的制定，将党委意图和市委发展规划，通过法律程序转化为全市人民的共识和实际行动。二是保证党对立法工作的思想领导。州市一级人大常委会自觉坚持以中国特色社会主义理论为指导，全面贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，按照习近平总书记“深入推进科学立法、民主立法，抓住提高立法质量这个关键”的要求，以正确的理论指导推动地方立法工作。三是保证党对立法工作的组织领导。州市一级党委应当加强对地方立法工作的组织领导，在加强立法专业人才队伍建设以及立法专门机构成立等方面，州市领导应当充分发挥组织领导，此外，在立法计划的论证研究、立法重点工作的确定以及组织协调解决立法工作中的重大问题上，州市一级党委应该起到保障作用。

（二）健全请示报告制度

为进一步贯彻落实党的民主集中制原则，切实保证和加强市委对人大立法工作的领导，应当坚持和健全请示报告制度。重大事项请示报告制度应贯彻落实。对于立法工作而言，坚持党的领导，就是要将党的领导贯穿于立法工作的全过程。实际执行中有的州市一级人大向市委请示报告立法工作没有制度化，其次，对于请示的事项，报告的事项以及请示报告的具体程序性问题，没有形成制度性规定。关于地方立法工作中请示报告制度，有两个方面的内容是要明确的。一是要明确向市委请示报告立法工作重大事项的范围。虽然州市一级人大的立法权限范围是明确的。但是涉及到一些立法工作的具体重大事项，应该及时有效地向市委请示报告。具体包括：中长期立法规划以及年度立法工作计划；立法工作中涉及到重大经济社会发展问题、涉及到民众重大利益关切以及重大政策调整事项；立法过程中立法进度或者是立法过程中的重大利益博弈和意见分歧，需要市委及时决策事项等。

二、积极提升人大主导立法的能力

人大在地方立法中要起到主导作用，离不开自身的立法能力提升。州市一级的人大，切实行使地方立法权，将立法工作落到实处，推动立法工作与时俱进并创新发展，离不开地方立法机关的能力建设。在2015年地方立法权扩容之前。州市一级人大与立法相关的部门主要有市级人大常委会下设的法工委，有些人大还会设立内司委。但没有专门的立法机构。在立法权扩容以后，州市一级人大绝大部分设立了专门的立法机构——人大法制委。授权地方立法权的某市人大是在2016年4月以后，专门成立了人大法制委员会，并在人大常委会下设立了内务司法委员会，担任以前成立的法工委的职责。形成了由法制委和法工委共同承担立法工作的机制。这无疑是地方立法权得以充分行使的基础。

因此，立法机构要切实提升立法能力，确保立法质量，就必须加强自身能力建设。一是要强化立法机构建设，要切实打造一支正规化、规模化、专业化、职业化的立法队伍。严格按照相关要求，选好配足立法工作人员。可以考虑在加大专职立法队伍建设的同时，通过遴选法学专业人才等方式，加大立法兼职人员选配力度。二是关于人才队伍的培训方面，可以考虑派遣立法工作人员到省级人大常委会跟班学习，积极与相关政法类大学或者知名高校的法学院联系协调，达成培养合作机制，实施中长期相结合的外出专业化学习培训机制，将对相关人员的培训常态化和制度化，形成行之有效的学习培训工作模式。三是立法咨询与评估基地的建设，要以服务切实提升地方立法质量为宗旨，合作建立相关服务基地。与国内知名地方立法研究机构共同建立合作平台，创新协同机制，在立法调研起草、咨询评估、人员培训等方面积极开展深度合作，共同致力于提高地方立法质量。

三、积极协调人大主导立法与公众参与地方立法工作的关系

公众参与地方立法工作，是我国《立法法》确立的基本原则。保障和健全公众参与地方立法工作活动，是立法科学化、民主化的有力保障。就目前而言，我国《立法法》提倡的在人大指导立法原则基础上，为公众参与地方立法工作提供了必要的方式方法，主要包括以座谈会、听证会的形式给予民众参与公开讨论、立法项目公开征集、立法草案意见征询等。但是，一个明显的悖论是，我国长期的立法实践奉行的是理性建构主义原则，强调立法的专业化和精细化，强调精英立法，这一定程度上也导致了我国的立法实践呈现闭门造车的尴尬境地。我们的立法原则要求民主立法，因为立法活动必须体现人民主权这一基本原则。但是为了科学立法，立良法，必然奉行精英主义。因此，人大主导的立法活动与公众参与地方立法工作之间，存在着这样的悖论。

实际上，公众参与地方立法工作是一个老话题，也是我国立法实践长期坚持的原则。从理论上讲，公众参与地方立法工作，是协商民主理论的具体实践。在西方，从卢梭、哈贝马斯到曼宁，都对商谈理论进行过论述。尤其是哈贝马斯在《交往行为理论》[4]中所主张的交往行为理论以及商谈伦理学，为法律商谈论的诞生，奠定了重要的哲学基础。再加上现代生成哲学的出现，强调一切将成而不是既成，要求摆脱二元分立的抽象思维并反对形形色色的中心主义。在生成哲学看来，传统的哲学所强调的主客体关系，应该要转变成主体间关系。引申到国家治理上来讲。以前传统的管理学思维，强调存在管理者与被管理者的逻辑命题，应该被打破。现代社会，特别是国家层面的治理，政府与民众之间的关系，不再是管理者与被管理者的关系，两者都应当是治理主体。这也切合了我国现代社会从管理到治理模式和理念的转变。从这个意义上说，公众参与地方立法工作，与人大主导立法的原则是一致的。

现实的立法实践表明，公众参与地方立法工作，存在诸多的问题。一是公众参与地方立法工作的制度保障缺失；二是公众参与地方立法工作的积极性缺失；三是公众参与地方立法工作的实际效果不够明显。虽然我国的《立法法》也确立了立法论证、听证以及立法信息公开等相关制度。但是由于并没有明确具体实施细则，而且有些至关重要的立法环节和内容，比如立法项目、立法规划以及立法论证会等内容，并没有明确表示是否应该公开，民众不可能真正参与到立法的核心环节。此外，公众参与地方立法工作也存在形式大于内容的现象。地方立法机关以及相关职能部门，对于民众一词的范围界定，往往是流于形式，或者是为了便宜行事。关于民众一词的范畴，众说纷纭，有学者认为指的是除了立法主体以外所有人，包括社会团体[5]。也有的学者认为民众是与立法主体相对的自然人；还有的学者将民众划分为利害关系人、专家和普通群众三类群体[6]。不管民众包括哪些内容，至少，不能将政府部门的工作人员以及直接参与立法工作的专家学者称之为民众。

（一）健全完善现行公众参与地方立法工作的制度

通过制度建设，将公众参与地方立法工作的机制健全，切实提升民众参与地方立法的积极性和有效性。当前我国还没有一部专门规定公众参与地方立法工作工作的法律法规，因此，抓紧时间出台与之相关联的法律法规或者是实施细则，为公众参与地方立法工作提供制度支撑和法律保障。此外，现存的相关制度也应该进一步细化。党的十八届四中全会明确指出，建立基层立法联系点制度，推进立法精细化。立法联系点是沟通地方人大与基层的重要桥梁，也是地方人大将相关立法意图向基层延伸，将基层相关意图与立法规划相结合的有力尝试。联系点的建立，能够使地方立法机关及时收集基层信息，收集基层立法建议和意见，及时了解基层的切身利益。可以及时将民众的切身利益和呼声，转化为法律制度。进一步细化立法听证以及信息公开制度。确保听证制度启动机制法定化，确保立法听证实质化和常态化。充分利用传统媒体和新型媒体，全方位广覆盖公开立法相关信息，扩大立法信息公布和沟通渠道，实现立法主体与民众的良性互动机制畅通无阻。

（二）建立激励机制，提高公众参与地方立法工作的积极性

当前，一个极为明显的现象是，民众对于参与地方立法工作的积极性不高。普通百姓主动参与地方立法工作的意识淡薄，缺乏基本的理解能力和基本的热情。因此，建立公众参与地方立法工作的激励机制，对公众参与地方立法工作进行积极引导并对于主动参与的给予一定的物质性奖励或者荣誉表彰，以便调动其积极性。实际上，公众参与地方立法工作的积极性不高，有两个本质性因素是值得重视的，一个就是能力有限，另一个就是参与的利益化机制不明显。对于绝大部分民众来说，立法工作是一门专业性极强的工作，鉴于本身的民主法治意识和对法律的了解程度，没有相应的能力参与，也是常见的现象。因此，这就需要对老百姓的民主法治意识进行引导。特别是在日常的法治宣传教育工作中，应该主动将提升老百姓的法律意识作为工作重点。对于立法涉及到的具体范围内的老百姓，在开展立法论证之前，应该有意识地对老百姓进行地方立法相关知识和理念的培训，切实提高公众参与地方立法工作的主动性和能力。对于许多老百姓来说，立法的内容涉及到的是普遍性的事务而非具体的权利义务规定。事不关己高高挂起的心理使得一部分老百姓对参与地方立法工作漠不关心。因此，必要的利益激励机制是可以尝试的。

（三）健全机制，确保民众利益与诉求得到有效表达

地方立法必须坚持以民为本，立法为民的原则，推动民主立法、科学立法。立法权的扩容，其根本目的就是将与基层百姓切身利益密切相关并涉及到多方面利益博弈的地方性事务，通过法定的方式和程序，转变成为地方性法规，除了能有效的消解地方立法的空白地带和灰色地带，更为重要的是，通过法律法规的形式，确定权力的边界和行使权力的方式方法。地方立法权的扩容，实际上是一种限权的法治思想的彰显。地方立法工作开展过程中，应该建立民众切身利益表达平台，特别是处于相对弱势的普通民众的利益诉求意见表达的渠道要保障畅通。建立民众意见评估机制，特别是在立法立项与论证环节，对于民众的利益诉求和相关意见，应当组织相关专家或者专业性立法咨询评估机构，对相关诉求与意见进行评估。充分考虑多种利益的平衡，并提前研判诸多利益诉求与意见对立法成本的影响，科学研判民众意见的合理性。总而言之，在立法立项以及立法过程中，要充分平衡各方面利益，充分评估各种不同意见，保障利益诉求与意见表达渠道的畅通，从而保障立法的民主性和科学性。