农业自然灾害治理中的问题及对策研究①

刘晓诺

（上海工程技术大学 上海 201620）

农业自然灾害是以极端的自然条件与人为因素复杂混合共同产生变异为主要原因而给人类的生产生活和社会发展带来极其不利后果的灾难性事件。因其伴有强烈的不确定性、周期性和复杂性等特征，所以当自然灾害发生时，灾害因子在传播过程中很可能会由“量变转为质变”，发生变异式扩散，产生严重的衍生事件，从而增加农业生产和政府应急管理的难度。据统计，自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全等突发事件就造成了中国每年非正常死亡超过20万人，伤残超过200万人，经济损失超过6 000亿人民币［1］，造成了极大的人员伤亡和经济损失。农业自然灾害作为一个十分复杂且特殊的系统，早期的自然灾害研究主要将其视为一个地理和生物过程，但随着脆弱性概念的提出，自然灾害的“社会”视角的推进，其再也不是一个“自然”概念，而是与人类社会对自然灾害的适应，以及人类社会的恢复力有关［2］。因此，构建一套能够有效降低脆弱性风险，恢复正常农业生产管理秩序的“全方位、综合的农业自然灾害治理体系”十分关键。

1 农业自然灾害治理中的瓶颈

1.1 政府职责边界模糊，既有治理结构不合理

政府作为农业自然灾害风险治理的主体，在实际的治理过程中会发生各种政府行为、效力失灵的情况。当前，风险成因交织，传统的条块分割和治理体制使得地方政府仍然是多头管理，分工不明，合作程度低，风险责任边界也越来越模糊，各部门遇事相互推诿，有利则互相争取的状况导致灾害治理的“碎片化”状况严重，在应对和处置灾害事件的关键时期，政府中“有组织的不负责任”问题越来越凸显，致使治理效率低且效果差。此外，地方政府对农业自然灾害实施的既有应急管理仍是以“灾后应对”为主，对实现农业防灾工作从“灾后应对”向“事前准备”转变，推动农业从“应急管理”走向全方位的“风险治理”的认识不足，准备不充分，致使旱灾灾情发生后得不到及时有效的缓解，反而加剧灾害事件的严重性和危害性。

1.2 多元主体参与意识不一，协同治理能力不足

在复杂多变的农业自然灾害面前，一些地方政府仍然处于单一主导地位，而其他主体由于共同应对灾害的意识欠缺，参与积极性不足，则时常处于被动参与的局面，未能形成政府主导下的多方主动参与的协同联动治理体系。此外，虽然有的地方政府也创造和搭建多方互相协作和交流的平台，为培养和提升其他社会力量参与农业自然灾害治理的积极性作出努力，但由于地方政府自身能力有限，激励条件和手段较为单一，致使地方政府动员社会力量参与的效果差。地方政府在治理过程中唱“独角戏”的局面造成仅凭政府的一己之力，难以达到令人满意的治灾减灾成效。

1.3 技术赋能自然灾害治理水平低下

一方面，一些地方的干部和农民知识、能力有限；另一方面，部分引进的新型农业现代化信息管理技术复杂程度较高，使用难度较大，加之能够指导和培训干部和农民对技术实现运用的专家数量不足，致使干部和农民对技术的学习和运用均不到位，以至于他们对技术的适应性明显滞后。核心技术的使用功能受限，在灾害治理过程中的利用率偏低，无法真正实现技术赋能农业自然灾害的精准化治理，同时也阻碍了高质量的现代化农业发展。

2 农业自然灾害风险治理优化及防范对策分析

2.1 明确权责，优化既有治理结构

首先，政府应当更新灾害治理理念，积极树立服务角色和确保责任制度保障，主动明确权责边界，承担风险治理的责任和义务，提升公共价值。政府作为社会公共物品的提供者，理应在重大自然灾害中提升其应急管理水平，发挥更为积极的职责与作用［3］，为打造“服务型政府”奠定基础。地方政府还应当主动纠正和优化既有治理结构缺陷，将理应由其他社会力量需要承担的职责和义务分配下去，做到权利下沉。此外，地方政府还应视情况为基层减负，适当调节传统层级制结构带来的弊端，减轻层层加压和一味追逐治理效益带来的不利影响，为农业自然灾害的有效治理提供保障。

2.2 政府主导，多元利益主体协同治理

农业自然灾害系统自身有其复杂性和特殊性，但灾害频发早已摧毁了人与人之间的边界，以至于应对与处置农业自然灾害事件早已不再是单一主体的责任。因此，对农业自然灾害的治理也绝不是地方政府凭一己之力就可以完成。风险治理的构建并非是单向性、技术性和客观性的风险管理，而应当是构建具备多元利益主体协同参与、全社会广泛合作、政府与社会开放透明、明确分配和追究风险责任等特征的风险治理［4］。因此，面对自然灾害风险，地方政府应当牢牢把握公共风险治理中多元主体协同参与的思路，努力整合多元社会力量持续、积极应对灾害事件，从而有效减轻地方政府压力，缓和社会焦虑。

2.3 技术赋能，提升农业自然灾害治理水平

当前，视频监控网络、大传感器网络、地理信息系统（GIS）以及与之配套的视频浓缩检索技术、视频图像信息库等技术，均为提升风险智慧治理水平提供了强大支撑。不仅如此，将不同的信息运用多种大数据技术工具和云计算进行整合分析，可以实现对风险事件的识别、度量［5］，做到对风险由“灾后应对”向“事前准备”转变、由粗放式治理向集约式治理转变、由模糊治理向精准治理转变、由治理不可见向治理可视化以及由“传统治理”向“智慧治理”的转变。政府要为地方培养更多能运用技术的干部和农民，对他们进行培训和经验传授，提升农业治理技术的利用率和普及率，努力实现技术赋能，推动对农业自然灾害的精准化治理和农业的现代化发展。

3 展望

当前我国农业自然灾害发生较为频繁，波及范围广，损失严重，严重阻碍了我国农业的持续健康发展和农村社会的稳定。然而，既有农业自然灾害治理体系面对曰益复杂的农业灾害防治形势，对承担防灾、救灾、减灾的领导工作需要改善。因此，研究在揭示农业自然灾害治理中存在问题的基础上，提出要推行更加全方位、综合的防灾减灾治理体系的建设，对我国农业自然灾害防治工作中带有根本性、全局性的问题进行规划和部署，能够提高我国农业自然灾害防治的水平，不断增强农业防范灾害风险和抵御自然灾害的能力。

未来，为了有效应对农业自然灾害，政府还应当侧重构建全流程、动态的风险治理体系。政府应根据农业自然灾害灾种衍生的时序性和周期性，做到对包括农业自然灾害进行识别与防范、评估和判断、处理、监控、风险沟通等五个步骤在内的动态化、全过程的灾害治理，特别是对灾害的防范。通过对引起农业灾害的重点风险源进行监测、统计、整理、明确被监测对象所存在的危害，把握农业整体发展情况，为下一阶段促进农业现代化发展指明方向，最终实现农业自然灾害治理体系和治理能力现代化。