德阳市构建农村产权流转交易市场的实践与探索

朱淑君

(中共德阳市委党校，四川 德阳 618000)

近年来，成都市、重庆市、上海市、广州市等地作为农村产权交易改革试点城市，相继挂牌成立农村产权交易所，在农村土地经营权、林权、集体建设用地等产权交易方面不断探索，对深化我国农村综合改革，提高农村经济效益和促进城乡融合发展发挥了积极作用。德阳市也加快推进农村产权制度改革步伐，成立了农村产权交易专门机构——成都农交所德阳农村产权交易有限公司(简称“成都农交所德阳所”)。

1 德阳市构建农村产权流转交易市场的基本情况

2014年，国务院办公厅印发《关于引导农村产权交易流转交易市场健康发展的意见》，明确提出要引导农村产权流转交易市场健康发展，并强调该项工作事关农村改革发展稳定大局。2015年，四川省政府出台了《关于全省农村产权流转交易市场体系建设的指导意见》，对我省各市(州)建立健全农村产权流转交易市场提出了一系列指导意见。在该文件的指导下，德阳市开始探索建立统筹成德农村产权流转交易市场。2016年12月，德阳市政府与成都市政府签署了农村产权流转交易市场建设战略合作协议。按照该协议，成德双方将合作共建农村产权流转交易市场体系，两市共同出资600万元组建成立成都农交所德阳所。2017年12月12日，成都农交所德阳所正式挂牌成立，这是全国首个市州级合资共建的农村产权交易所，也是德阳地区统筹城乡改革、农村金融、“三农”投资促进的综合平台，交易品种包括农村土地经营权、林权、集体建设用地、集体资产股权、耕地占补平衡指标、农业类知识产权等20多类农村产权。

目前，德阳市已建立起市、县、乡、村四级农村产权流转服务体系，成为除成都外，全省累计成交项目最多的市州，也是全国首个入围四川省农业供给侧结构性改革十大案例的农交所。截至2021年5月21日，德阳市、县、乡、村四级农村产权流转服务体系累计成交项目4449宗，累计交易金额64.35亿元[1]。其中，土地经营权是产权交易的主要内容，占成交项目的80%左右。水面养殖经营权、林权、涉农项目、资产处置、闲置农房、农业类知识产权转让、涉农工程招投标、涉农保险、农村股权、耕地占补平衡指标、增减挂钩指标交易等11个项目已完成实质性交易。成都农交所德阳所的良好运行极大地促进了德阳市农村生产要素的自由流通，增加了农民收入，加快了德阳市农业现代化发展。

2 德阳市构建农村产权流转交易市场的主要做法

2.1 建立政策支撑体系，打通农村产权交易政策障碍

2017年9月，德阳市政府办印发了《德阳市农村产权流转交易市场体系建设实施方案》(以下简称《实施方案》)和《德阳市鼓励和引导农村产权入场流转交易办法》(以下简称《办法》)。《实施方案》对全市农村产权流转交易市场体系建设提出了具体要求。《办法》出台了多项鼓励和引导农村产权入场流转交易的具体政策，并强调各级政府要在人、财、物等方面对农村产权流转交易市场建设给予大力支持。在定额财政补助方面，对成都农交所德阳所建设和运营，市政府将给予累计500万元财政资金补助，发放方式为第一年补助200万元，以后3年每年补助100万元。

此外，德阳市各有关部门还分别制定出台了《德阳市农村土地经营权流转管理办法(试行)》《德阳市集体林权流转管理办法(试行)》《德阳市小型农田水利设施交易规则(试行)》《德阳市建设占用耕地易地占补平衡指标交易管理暂行规定》《德阳市农村房屋租赁管理办法(试行)》《德阳市农业知识产权流转交易管理办法(试行)》等相关配套文件，以打通农村产权交易政策障碍。

2.2 推进确权颁证工作，奠定农村产权交易基础

科学合理界定农村各项产权是确保农村产权交易市场顺利运行的重要前提。近年来，德阳市按照建立“归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格”的现代农村产权制度总要求，积极推进各类农村产权确权登记颁证，以明晰农村产权权属，为农村产权进入市场交易提供合法有效的“身份证”。

目前，德阳市基本完成农村集体土地所有权、农村土地承包经营权、宅基地使用权、集体林权、农村小型水利设施所有权等确权颁证工作。在农村土地确权登记颁证工作过程中，充分运用现代测绘技术和现代信息技术，按照实测面积进行登记颁证，并建立土地承包信息管理系统，妥善处理了一大批土地承包纠纷和土地承包遗留问题，进一步理清了土地承包关系，有效解决了承包地面积不准确、四周边界不清晰、空间位置不明确、土地承包登记簿不健全等问题，为土地经营权流转奠定了良好基础。

2.3 统筹建设交易网络，提升农村产权交易服务水平

德阳市按照“全市一个交易平台，政府鼓励引导、市县分级交易、乡村宣传初核、社会支持配合”的思路，采取“统一信息系统、统一交易规则、统一交易鉴证、统一服务标准、统一交易结算和统一交易监管”的“六统一”管理模式，建立起了农村产权交易市、县、乡、村四级交易服务体系。

成都农交所德阳所实行企业化运作模式，政府补助、独立核算、自负盈亏；县级交易服务中心，在县政务服务中心设立服务窗口，由成都农交所德阳所直接管理；乡镇农村产权交易服务站，在乡镇政务服务大厅设置专门服务窗口，负责本辖区农村产权流转交易信息收集、核实、汇总、报送，提供农村产权交易相关政策业务咨询，运营所需经费由乡镇政府负责落实；村级农村产权流转服务点，服务窗口设置在村便民服务点，主要负责本辖区农村产权流转交易信息收集、核实、汇总、报送，并提供农村产权交易相关政策业务咨询。

2.4 积极探索创新，打造综合交易服务平台

2.4.1 探索业务服务创新 在全国首创律师法律意见及见证书+公证书+交易鉴证书“三书模式”，开启闲置农房使用权流转先河。截至2021年5月21日，成都农交所德阳所线上平台通过“三书模式”流转闲置农房共计311宗，交易金额达4836.26万元；完成全国农交所系统首例林木采伐权公开、竞价；成功举办全国首例农村集体旅游资产电子竞价处置，溢价率达25%；成功举办四川省首例农村养殖水面经营权流转项目电子竞价会，溢价率高达1130%；成功做成全省农交所系统首例涉农涉外知识产权交易项目，将羊肚菌种植技术远输欧洲发达地区。

2.4.2 探索金融服务创新 通过政府牵线搭台，成都农交所德阳所与德阳农商银行合作，为农村产权交易鉴证用户提供授信服务，为农户融资开辟了新渠道；与省农担公司、邮储银行等创新推出“政+企+银+交+担”综合金融服务模式，目前已成功为农村产权交易鉴证用户发放农业信贷资金3000余万元，惠及40多家农业实体；与锦泰保险合作促成全国农交所系统单笔最大2600万的生猪价格指数保险。

2.4.3 探索服务方式创新 在线下组团看地模式基础上，成都农交所德阳所联合易土地、四川鱼鳞图公司、西南交通大学、西南财经大学共同研发出“网上实景三维流转平台”，通过高清影像、地图、VR全景、3D实景等高科技手段实现了对流转土地标的多维角度呈现，有效解决了土地流转“看地难、看地贵、看地远”的问题。

3 德阳市构建农村产权流转交易市场存在的问题

3.1 相关主体进场交易积极性不高

一方面，由于传统的农村产权交易方式历史悠久，已被农村产权交易标的物的出让方(主要是农户)广泛接受和认可，加上成立初期成都农交所德阳所在农户中的知晓度较低，导致农户通过成都农交所德阳所进行产权交易的积极性不高。另一方面，作为农村产权交易标的物的受让方，如果通过农交所进行交易，还需额外支付相应地服务费、管理费等费用，为节约成本，受让方往往不顾线下交易可能产生的纠纷、违约等不良后果而选择线下交易。基于以上两方面原因，农村产权通过农交所进行交易的比例相对较低。

3.2 农村产权交易存在法律政策障碍

德阳市虽已出台涉及农村产权交易的多项制度，但在农村产权交易实践过程中，仍存在一些法律和政策方面的障碍。2019年通过的新《土地管理法》，虽然取消了集体建设用地不能直接入市流转的规定，创新性提出了符合条件的集体建设用地可不通过国家征收直接入市，通过出让、出租等方式交由集体经济组织以外的单位和个人使用，但国家层面并未出台集体建设用地上市交易的具体细则和办法。而德阳市又不属于全国人民代表大会常务委员会授权国务院进行集体建设用地使用权流转试点的33个县(市、区)，无权自行制定相关地方性实施细则和办法，使得德阳市实施集体建设用地流转存在一定的法律障碍。此外，涉及农民房屋所有权、农村宅基地使用权等产权入场流转交易的相关法律政策也有待进一步明确。

3.3 财政经费保障不足

现阶段农交所德阳所尽管完成的交易额不少，但服务收入不多，仅靠自身收入难以维持正常运转。农交所德阳所虽然按照现代企业管理模式运营，但同时也是政府主导，服务“三农”的组织机构，具有较强的公益性。因此，在运营过程中还必须要有各级政府持续不断的资金支持。然而，由于政府财政支持力度有限，县级交易中心定额补助资金等相关财政优惠、补贴政策落实不到位等原因，使得农交所德阳所县、乡、村三级交易服务中心的资金支持不足问题尤为突出。

3.4 交易平台服务能力有待提升

一是乡、村两级农村产权流转服务站、服务点的服务功能还没有得到有效发挥；二是部分乡镇还没有明确从事农村产权交易的专兼职工作人员；三是部分村级农村产权交易服务点尚未挂牌；四是市、县、乡、村四级平台的工作联动机制及利益联结制有待进一步完善。

4 德阳市构建农村产权流转交易市场的对策建议

4.1 加大宣传力度，提高农交所知晓度和认可度

农村产权交易所对提升交易的安全性和服务的便捷性，促进生产要素合理流动有较大作用，随着农村产权流转需求增加，农村产权交易所有很大的发展空间。然而，目前农村产权交易所完全取代民间交易可能性不大，仍需较长时间的引导宣传和政策扶持。一方面，要积极拓宽宣传渠道，通过电视、广播、报刊等传统媒体，结合互联网、微博、微信等各种新兴媒体对农交所进行大力宣传，扩大农交所的知晓度和影响力，增加群众关注度。另一方面，要充分运用乡、村两级农村产权交易服务站、服务点与农户的近距离优势，以农户喜闻乐见的方式对农交所进行广泛宣传，让农户充分了解农交所产权交易业务范围、办理流程以及其他支农惠农政策。此外，针对农村产权交易标的物受让方线上交易积极性不高的问题，应着重宣传线上交易的优势，比如，交易规范透明、纠纷少、违约率低等。

4.2 进一步完善法规政策，营造良好的交易环境

立足农村产权交易市场需要，加快建立统一完善的法律体系。广泛推广闲置农房流转“三书模式”，积极探索在现有法律政策框架下对农民房屋所有权、宅基地使用权、农村集体经营性建设用地使用权等农村产权流转交易的有效办法。进一步完善相关政策和办法，健全业务主管部门与农交所的工作协调机制，切实推动各类农村产权入场流转交易，创建公平公正、服务周到高效运转的交易环境。

4.3 完善经费保障制度，确保农交所正常运行

各级政府要加大对农村产权流转交易市场建设的资金支持力度，改进和完善政府对农交所的资金扶持方式，通过列入相关监督考核机制等方式加强县级农村产权交易中心定额补助资金、按交易规模的一定比例给予运营补贴等相关政策的落地落实，激发基层工作的积极性。

4.4 加强交易平台建设，提升平台综合服务能力

加强镇、村两级农村产权流转交易服务平台建设，将产权交易服务网路延伸到第一线，进一步完善市、县、乡、村四级平台之间的利益连接机制和内部运行机制，健全四级平台高效运行的长效机制。加强县、乡、村农村产权交易中心人才队伍建设，探索通过政府购买公益服务岗位的方式，充实县、乡、村三级农村产权交易服务人才队伍[2]。加强各级农村产权交易中心人员的专项技能培训，不断提高工作人员的业务能力，建设一支业务精通、服务专业、工作高效的专业化队伍。同时，继续支持市级农村产权交易市场信息管理平台建设，并结合交易业务的变化情况及时进行信息平台升级改造，从而提高全市农村产权交易数据支持能力和信息服务能力。