国家资历框架的起源、本质及效果探析

□ 王海东

作为终身教育制度建设探索的一项重要创新，国家资历框架(National Qualification Framework，NQF)自“十三五”进入我国政府的宏观规划以来，开始频繁出现于国家教育改革的政策文件中，引起学术界乃至社会各界越来越多的兴趣与关注。2016年3月，国务院颁布的《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要(2016—2020)》首次提出了“制定国家资历框架，推进非学历教育学习成果、职业技能等级学分转换互认”。2017年1月颁布的《国家教育事业发展“十三五”规划》再次指出，要“制定国家资历框架，建立个人学习账号和学分累计制度”。2019年2月，中共中央、国务院颁布的《中国教育现代化2035》也指出，“建立全民终身学习的制度环境，建立国家资历框架”。

近年来，有关资历框架(或称资格框架，本文中两者概念含义相同，可混同使用)的意义、内涵和特点、国别案例、进展趋势和经验借鉴，以及我国资历框架建设路径等方面的专题探讨已有不少研究。随着《国家职业教育改革实施方案》出台，以国家资历框架和学分银行建设来推动职教改革(“1+X”证书)的研究又成为热门话题。然而，有关国家资历框架的几个根本性问题，比如其具体起源于何时何处，它的本质到底是一项制度还是一个政策工具，其实施将会带来哪些方面的效果或社会影响等问题，国内讨论中尚较少涉及。这就影响到了人们对资历框架这一事物的深刻认识，使其所包含的内容做法始终不甚明了、迷雾重重。本文试图在广泛梳理和分析国内外新近研究成果和文献的基础上，对国家资历框架的起源、本质和效果等问题做一些初步探讨，并提出自己的观点见解，以期澄清认识、深化理解、推动改革，并就教于领域内的方家学者。

一、关于国家资历框架的起源问题

进入21世纪以来，国家资历框架建设逐渐发展演变成为一股国际趋势和浪潮。按照有关研究统计，全球已有153个国家和地区建立了或正在建立国家资历框架。[1]国内专家学者和各级决策者对于引进和建立资历框架的呼声日起、热情高涨。张伟远等指出：“资历框架的发展始于20世纪80年代末至90年代中期，最早推行资历框架的国家是澳大利亚、新西兰、英国和南非。”[2]肖凤翔教授也指出：“从20世纪80年代开始，英国、澳大利亚等发达国家和印度、南非等发展中国家逐步建立了适合本国需要的资格框架体系。”[3]类似的表述还很多，从中可以了解一个大概的时间段为20世纪80—90年代，大概区域为英国和英联邦国家。那么，资历框架起源是否有一个更为明确、更为具体的时间点？它因何而兴起？能否可以找到一个标志性事件呢？

资历框架这类构建一种通用性资格制度的想法和探索，最早可以追溯到古代文明(如希腊、斯巴达、罗马、中国)中有组织的教育形式。柯维(Keevy J)和查克劳(Chakroun B)就指出：“由于当时这些文化中还没有专门的职业结构，因此有组织的教育往往关注广义的通用性公民身份问题，而非为某种职业做准备，其职业准备以非正式的学徒制实现。随着文明不断发展进步，社会上逐渐强调等级观念和种姓制度，拥有一定能力的人们聚到一起，接受教育并从中受益。”[4]他们还以中国科举制度为例，说明中华文明在这方面是最有组织性的。科举通过设立不同层级的考试，使得有才能的人脱颖而出，继而可以获任一定级别的官职。以明清为例，士子们通过官府组织的考试(院试、乡试、会试、殿试等)而获得不同级别身份(秀才、举人、监生、进士等)，并且享受政府给予的相应待遇。科举制度可以看成是古代的一种通用资格制度，这种资格是超越于各类职业领域之上的。当然，它只是一些与资历框架相类似的做法或是思想渊源，与现代学历资格、职业资格制度还存在很大区别。特别是通过国家定期举办的考试选拔而获取资格，采用的还是人中选优的相对标准，尚没有出现能力标准的观念。

现代意义上的资格框架产生，起源于现代职业教育与培训领域的改革中，特别是为了衔接和弥合各类职业资格与学历资格之间的差异鸿沟。20世纪60年代，在美国职业心理学中出现了以成果描述来界定资格和课程的做法，这直接影响了资历框架的产生。[5]学习成果描述或称能力描述的做法被逐渐引入职业教育改革，其革命性在于这类标准是外显的、客观化的，将结果与教学内容和过程区分开来，从而不再依赖于具体教学项目和学校。1984年苏格兰制订的《16岁以上行动方案》(16+ActionPlan)中，学习成果表述的做法被正式采用。受其启发，1986年英国国家职业资格委员会(NCVQ)建立并开始推行国家职业资格证书制度(NVQ)，期望能开发一个可以满足工业、企业界技能培养需要的新型资格体系。而当时的社会背景是，教育体系和产业部门之间存在着巨大鸿沟，各类证书主导了英国的职业教育和培训，共有600多家考试测评机构提供6 000多种证书，然而全国缺乏一个完整统一的国家证书认证体系。[6]在自由竞争条件下，各种证书机构互相竞争，内容标准不一，社会认同性差，严重阻碍了证书持有者在不同职业和行业之间的流动，给雇主和学员都造成了极大不便。

为了彻底扭转这种状况，从整体上提升职业教育适应现代社会发展需要，英国政府对传统职业教育和培训领域进行了一次彻底改革，在全国范围内推行国家职业资格证书制度。这项五级证书制度后来逐渐发展成为一个涵盖所有职业领域且基于学习成果的新型资格证书体系，并建立了与普通教育学历资格的对应关系。这些做法首先为英联邦国家广泛借鉴模仿，激发了各国改革传统资格制度的兴趣。在其影响之下，自20世纪90年代中期开始，澳大利亚、英格兰、新西兰、苏格兰和南非筹划并建立起国家资历框架，引发了第一代资历框架建设的兴起。因此，奥莱斯(Allais)认为，苏格兰《16岁以上行动方案》和英国(除苏格兰地区外)国家职业资格制度(NVQ)这两大改革，可视为后来国家资历框架现象的起源事件。[5]

英国国家职业资格证书制度(NVQ)建立，成为首次将职业资格建立在能力理念基础之上的全国性改革探索。它使得资格证书开始有了明确统一的国家标准，从而从复杂多样的教学项目、教育培训机构中独立出来。为什么NVQ影响如此之大，广为许多国家学习借鉴？伦敦大学的杨格教授(Young)对此做了分析。他归纳了四点原因[7]：第一，它提供了一个可以进行全国统一比较、转换和排序的框架基础。第二，它提供了一个可以用数字进行简单化描述的工具，有利于政府简洁高效地评估教育项目和机构。第三，将学习成果和学习过程分离开来，打破了多年来传统教育机构或行业协会对资格证书的垄断权，允许劳动力市场中更多机构参与资格体系的建设与应用。第四，它提供了一个员工技能提升的新途径，即鼓励他们注重岗位技能基础上的工作积累，而不必非要去教育机构注册课程。也就是说，在这一制度模式中，具备了后来人们称为国家职业资格框架的诸多特征。因此，国内也有不少学者直接将之称为英国职业资格证书框架。

综上所述，1986年英国国家职业资格证书制度建立，是国际上国家资历框架产生、形成和发展过程中的一个重要标志性事件。其很多开创性的理念和做法，为随后各英联邦国家纷纷启动的第一代资历框架所模仿和采用。因此，这一事件可以视为国家资格框架国际潮流的源头。直到1997年英国才组建国家课程与资格局(Qualification and Curriculum Authority,QCA)，明确推出了自己的国家资历框架(NQF)方案，并随后多次进行改革调整，但当初NVQ的五级标准框架体系始终被继承下来。[8]另外值得一提的，法国早在20世纪60年代就建立起的国家职业资格注册制度(RNCP)，也常被视为资历框架的早期探索之一，但由于其做法独特、影响范围有限，难以称之为资历框架潮流的源头。

二、关于资历框架的本质问题

资历框架是什么？关于这一问题，国内外专家给出过很多定义和描述。这些定义在内涵和外延上都存在着不小差别。目前争论的焦点是，它的本质到底是一项制度体系，还是一种政策工具？总的来看，国内学者倾向于把资历框架作为一项制度体系；国外学者大多视其为一种政策工具。

1.“制度说”

国内学者大多倾向于将国家资历框架视为是终身教育领域的一项新型制度，尽管各家表述的角度和所用术语有所不同。如肖凤翔等将其定义为对国家资格进行管理的制度体系：

“……国家资格框架是为了更好地实现教育系统和劳动力市场之间的衔接以及有效地推动终身学习，由国家负责组织实施的对教育资格证书和职业资格证书等国家资格进行表征、分级、认定与转换的制度体系，它旨在为公民构建多样化且相互贯通的学习通道、资格获得路径和市场流动依据。”[9]

孙善学和杨蕊竹认为，国家资历框架就是全国性资格评定框架，既是人力资源开发的制度基础，又是一项公共政策：

“国家资格框架制度也是全国性资格评定框架，对学习过程中获得的知识、技能和能力等学习成果建立统一的国家标准和层级，根据不同的学习成果标准对资格进行分类……。它既是国家人力资源开发的一个制度基础，又是促进劳动力再生产和优化人力资源配置的重大政策。”[10]

同样，张伟远将其等同于学习成果框架，界定为一个通用标准体系和终身教育的基础性制度：

“资历框架也称为学习成果框架，是由教育部门联合各行各业共同制定的、反映各类学习成果的等级和通用标准体系，包括人们通过正规教育、非正规教育、非正式学习获得的各类学习成果，旨在建立教育系统和劳动力市场之间认证制度的衔接。建立资历框架是推动终身教育现代化的基础性制度。”[11]

2.“工具说”

与国内专家认识不同，国外一些权威组织机构如联合国教科文组织(UNESCO)、国际经济与合作组织(OECD)、欧盟委员会(EU)、国际劳工组织(ILO)等给出的定义中，大多将资历框架界定为一种资历开发和分类的工具(instrument)。 如UNESCO指出，资历框架是一个资格分类体系，它与由公共权威部门制定的一整套全国性标准相关联。[12]按OECD对资历框架的界定，它是一项按照学习所达到的标准或水平对各类资历进行开发和分类的工具。[13]与之类似，EU认为，资历框架是一项对于各类资历进行分类的工具，它是按照一套标准和学习达到的特定水平来进行的，旨在整合和协调各国家资格子系统，提升资格的公开透明、可获得性、进步性和质量，以便更好地服务于劳动力市场和公民社会。[14]国际劳工组织(OIL)专家Ron Tuck对于资历框架定义较为全面深入，被广为引用。他认为，“资历框架是一个将技能、知识和能力按照从低到高水平等级进行开发、分类和认证的工具。它是一种将现有资格和新资格进行结构化管理的方式，资格以学习成果来界定，即清晰标识出学习者所知道的和能够做到的，而无论他是在教室里学习的，还是工作岗位中学习的或其他非正式环境下掌握的。……国家资历框架将职业资格与学术资格两者统合于一个单一框架之中。”[15]

可以看到在“工具说”中，资历框架核心在于资格的开发和管理技术，它与标准体系、学习成果三者之间的关系是，资格管理依据的是一套标准体系，而标准是以学习成果描述来进行界定的。

3.比较与评析

通过比较，可以看出国内学者所持的“制度说”与国外学者所持“工具说”，两者之间还是有比较明显区别的。

“制度说”的观点，是将资历框架等同于新型资格制度，特别是在终身教育理念指导下的一种新型资格制度。而“工具说”的观点认为，资历框架只是构建新制度的一个过程性工具、一种方式手段，它还不是新制度本身。在英文文献中，很少有把资历框架界定为一种制度或体系(system)的。“制度说”存在的逻辑问题在于，在旧有资格制度向新建资格制度建设和推进过程中，资历框架是什么角色，与两者是什么关系，如何相互区分？“制度说”的另一个问题是所包含的内容过于庞大，它几乎涵盖了从层级规划、各级标准建立，到学习成果认证、资格名录到证书授予等所有内容，为实施操作带来了困难。

而“工具说”则比较简单。工具不是目标本身，它只是实现目标的一种手段。人们建设资历框架就是通过这样一套工具性操作以实现或建立新型资格制度的目的。打个比喻，盖房子或修房子之前一般先要搭建一套脚手架，以便把握各部分平衡关系和工人们的上下操作，脚手架就属于这样一种工具性设施。搭建脚手架的目的是为了盖房子，而脚手架和房子是两回事，新房子盖好了脚手架就可以拆掉。同样，资历框架这个“框架”对于新型资格系统建设，发挥的也是这样一种类似作用。显然，“工具说”比“制度说”从内涵上要简单清晰得多。“制度说”中，框架与各类资格、标准体系、资历比较、学习成果认证制度部分是一种包含关系，而在“工具说”中它们之间是一种上位指导、引发性和地位并列的关系。

综上讨论，笔者认为“工具说”更具有逻辑性和合理性。其缘由是，资历框架的本质是终身教育理念下构建新型资格制度的这一种政策工具，而不是新资格制度本身。

三、关于资历框架的效果问题

国家资历框架建设作为一项引领终身教育的全局性变革，具有衔接教育系统和劳动力市场，提升职业教育的整体地位，制订基于学习成果的统一标准，认可非正规、非正式学习成果，以及搭建个人终身学习的阶梯等诸多作用。然而，这些预期的功能是否能够实现，资历框架实施之后所带来效果和社会影响是怎样的？所谓资历框架的实施效果或影响研究，也是人们十分关心的一个重要问题，尤其是对于那些计划启动此项改革的国家和机构来说。由于我国目前尚未从国家层面上启动此项改革(香港地区和广东省已开始探索)，答案只能从已实施资历框架的国家或地区的案例和调查研究中去寻找。从现有一些调查和文献分析，既有乐观、积极的发现，也有不少悲观、负面的观点，目前还难以得出一个确定性答案。

1.积极效果

国家资历框架实施产生积极效果或影响的发现，可以从以下3项研究中找到佐证。

2016年欧洲职业培训开发中心(CEDEFOP)对于欧洲终身学习资历框架(EQF)推行10年进展进行了调查，形成了一个研究报告。该研究发现，EQF建设已经在各成员国中多个方面产生了初步影响，如促进了学习成果原则的普遍应用，引起了各相关利益机构群体积极参与，促进了各机构的改革和新机构建立，建设了各机构和子系统之间的桥梁，推动了资格系统的更新和开发，面向私立和非正规教育系统进一步开放等。报告还认为尽管在欧洲国家新改革的效果还很脆弱，但国家资历框架已被广泛认为是支撑终身学习策略的一个重要工具。[16]

第二项研究是国际劳工组织(ILO)2017年开展的一个调查项目，奥莱斯(Stephanie Allais)教授牵头对于法国、爱尔兰、突尼斯、斯里兰卡、牙买加、伯利兹等国的国家资历框架实施效果进行了调查。此研究重点考察来自劳动力市场方面的影响。研究发现有以下四个方面：第一，资历框架的实施提升了社会大众对于教育和培训系统的理解，有助于标准化的教育供给，有利于将来各类资历在劳动力市场中的认可。第二，大多数国家的职业技术教育系统都取得了一定的进步，可以看到运作良好的教育培训系统，同时供应机构和政府部门也展示出敬业尽责精神。第三，资历框架的建设和支持机构(如资历局)发挥了重要作用，这些机构不但改进了教育供给，还起到一个连接劳动力市场的中介性作用。第四，各国政策决策者和各利益相关机构对于资历框架建设都普遍支持，还有来自知名国际组织的义务支持和指导。研究还特别强调了各国资历框架存在着普遍差异性，即这些国家资历框架各有特点，每个情况均不相同。[17]

第三项研究是关于对爱尔兰资历框架的效果调查。爱尔兰国家资历框架建立于2003年，包括了一个从低到高的10水平层级体系。受爱尔兰国家质量与资历局(QQI)委托，印迪康咨询公司(Indecon International Economic Consultants)于2017年对爱尔兰资历框架自实施以来的政策影响进行了社会受众调查。调查研究发现：学习者、企业雇主和各利益相关方都对国家资历框架的实施有清晰的感知，认可度高达80%—90%；资历框架对于提升爱尔兰全国各类资格的质量和透明度起到积极的促进作用；其对于改进各教育层级之间的连续性和各类资格的跨国流动，以及加强技术工人与岗位机会之间匹配度等，也起到非常正面的推动作用。[18]

第一个报告是欧盟资历框架在各成员国推进过程中观测到的一些初步效果，后两个则是来自劳动力市场反响的调查。它们都证明了，资历框架的实施是可以实现其预期目标的。

2.质疑之声

对于国家资历框架效果的负面发现或质疑之声，也为数不少，有的甚至比较悲观。我国学者匡英在英国访学期间发现：与国内的热情推崇不同，英国学术界对于其国家资历框架的态度并非支持性或赞成性的，而是认为存在较多问题。资历框架主要面临三方面的困境：职业教育与普通教育“等值”还很遥远；不同职业资格之间“互换”遭遇尴尬；各行业领域制订的“标准”的权威性令人质疑。[19]

英国爱丁堡大学拉菲(David Raffe) 在考察了一些国家案例之后发现：实施国家资历框架的效果小于预期目标，而且通常要经过多年之后才能显现出来；各国框架及各子框架情况差异很大，有的效果好，有的效果差。其研究最为重要的一个结论是，国家资历框架存在影响的多面性和实施过程的复杂性。[20]与之相似，德国学者波玲格(Sandra Bohlinger)近期在总结梳理有关欧洲资历框架(EQF)建立十多年来的政策文件、效果评价及相关研究之后提出：几乎没有证据证明实施资历框架解决了其预期解决的问题。她建议：是时候对资历框架去神秘化(de-mystify)了，不应该再把它作为解决教育问题的灵丹妙药(Panacea)或者范式案例(Paradigmatic case)。[21]

资历框架建设还属于新生事物，各个国家的改革探索尚在进行过程中，因此有关效果的调查结论互相矛盾是可以理解的。不同的研究对象和方法导致不同发现，得出不同结论实属正常。我们甚至看到对于同样对象(EQF)的效果观测，由于不同机构和个人所站立场不同，得出结论可以完全不同。这让人们充分认识到国家资历框架建设及相关改革的复杂性、多样性和长期性。对此，一方面我们期待看到更多更深入的研究报告，特别是来自不同职业领域的实用案例和经验，而不只是高校专家学者的观点。另一方面，改革过程中也要对资历框架建设保持清醒态度，避免狂热和主观臆断。特别是不应把资历框架视为解决终身教育制度所有问题的神药，而忽视了其他相关制度的改革推进。

四、结论

对于国家资历框架这一“舶来品”，在借鉴国际经验引入我国改革实践过程中，从概念内涵到建设实施都还有不少值得探究之处。特别是，其起源于何时何处，本质到底是什么，实施可能带来哪些效果影响等根本性问题，都值得深入研究，明确辨析。而对这些问题的深入探讨，有助于我们深入认识资历框架潮流现象，以及从整体考虑我国的长远规划和制度探索。笔者重点针对国家资历框架的起源之谜、本质之辩和效果之问等三大问题进行了讨论分析。通过基于国内外文献和成果的讨论分析，可以初步得出如下一些结论。

首先，国家资历框架的理念和做法，其源头是英国国家职业资格证书制度。这项1986年启动实施的制度模式和框架体系，为后来很多国家所借鉴模仿，影响深远。其设立全国统一的层级标准，以学习成果界定标准水平、职业证书等级与普通教育建立对应关系，各利益相关机构共同参与机制等，成为后来各国资历框架建设的普遍做法和典型特征。

其次，对于国家资历框架的本质，国内学者倾向于认为是一种制度，而国外学者则公认为是一项资格分类和开发的工具。通过两类界定的比较和分析，笔者更倾向于后一种观点，即资历框架是一项工具，而非制度本身。“制度说”很难从逻辑上解释清楚资历框架与新旧资格制度之间的关系，且概念内涵也显得过于庞杂，难于操作。而“工具说”符合框架一词的本意，抓住了资格分类、开发和管理工具的核心特质，将本不该属于资历框架的内容减除掉。

最后，对于资历框架的实施效果，目前还很难下定论。从当前已有调查结果来看，既有乐观正面的证据发现，认为其不断推进能够实现目标，也有质疑之声和悲观看法，认为其效果不彰、并非灵丹妙药。“效果之问”虽然未能找到明确答案，但考虑到各国资历框架尚在建设过程中，效果短期内未必能够充分显现，也是可以理解的。同时，它也及时提醒我们应从正反两方面去看待资历框架，特别是要避免过于狂热和理想化。

实际上，资历框架起源的研究厘清了其“从何而来”和“为何而来”，虽然本文追溯到了形成过程中的标志性事件，但其主要模式在英国是如何发展演变的，以及是如何影响第一代国家资历框架方案形成的，还需要寻求更明确的证据线索。本质问题研究关注“是什么”和“不是什么”，本文只是从定义内涵进行初步分析比较，但两种观点中包含要素有哪些不同，其不同认识对于制度构建有哪些后续影响，值得更深入的讨论。还有实施效果或影响的研究，回答了资历框架“怎么样”的问题，也需要更多方面和更大范围的国别调查研究。总之，有关国家资历框架的这些理论问题研究，尚有大量空白点和薄弱之处，希望后续研究者能够拓展思路，围绕问题收集更多证据论据，使得专题研究能够不断地深入推进。