党建引领“三治”：“一核三治”农村基层治理模式探索

孙菡烛

（四川农业大学法学院，四川 雅安 625000）

1 前言

自2017年十九大起，健全党组织领导的自治、法治、德治的乡村治理体系逐渐成为乡村振兴以及基层治理的主要基调。2019年7月，农业农村部等多部门联合发布的《关于开展乡村治理体系建设试点示范工作的通知》将坚持党的领导和坚持三治结合作为开展乡村治理体系试点示范工作的基本原则，将“探索党组织领导的自治法治德治相结合的路径”作为试点工作的重要内容，自此“一核三治”的乡村治理体系开始以县为单位贯彻落实。

2020年党的十九届五中全会提出，完善社会治理体系，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系亦是对2019年《关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干问题的决定》中相关提法之呼应，由此可见“党建引领，三治结合”的重要性。

2 把握农村基层社会特点，认清治理逻辑起点

在经济社会的快速发展过程中，农村核心的关系网发生了变化，工业化改变了乡村经济格局，城市化改变了乡村生活方式和经济结构，法治中国的建设冲击了私人道德，传统的宗族关系开始解体，村民与村民的关系变得不再那么密切或者说更加利益化的理性，人们越来越看重交往的互利性，将较少的资源用来投资那些可以带来利益回报的人际关系。农村的固定关系开始转变，“在今天的中国农村，家族的力量基本消失，在现代媒体和市场经济的冲击之下，附着在传统中国血缘关系上的道德义务越来越弱[1]”。中国乡土社会网络已经从差序格局转向差序格局理性化[1]。

随着社会的发展，农村社会“乡土性”正在逐渐瓦解，“现代性”已经悄然生根，“乡土性”与“现代性”结合的“半熟人社会”，正是当今农村基层社会的显著特点。在此社会特点之下，要实现当今“共建共治共享”背景下农村基层治理的发展，实现从“私”到“公”的转变，就应在代表最广大人民的根本利益的党的领导下，以法治为纲，自治为本，德治为先，反对以个人主义为核心的私人道德，建立以“利他和谐”为核心的公共道德，摒弃不考虑群众利益的个人“独裁”，建立“协商、民主”的基层自治体制，反对将私人道德凌驾于法律之上，构建“依法有序”的社会秩序。因此，厘清农村基层治理的特点及内在规律，是中国共产党领导下的德治、自治、法治在农村社会的逻辑起点，是走向乡村善治的基础。

3 “一核三治”的农村基层治理模式

“党建引领，三治结合”的农村基层治理模式，其关键在于将自治、德治、法治统一于中国特色社会主义的领导核心，即中国共产党。基层党组织在引领“三治”建设的同时，与“三治”亦是相辅相成的关系，在基层治理中这一大维度下，处于第一象限才是理想状态——即在农村基层党组织的领导之下，充分发挥农村基层自治组织的作用并调动个体成员积极性，在多元规范下（法律、村规民约、公共道德等），达到共建共治共享的乡村治理格局。

其次，若以自治、法治、德治单一一项进行治理，存在“法治太‘硬’，德治太‘软’，自治太‘任性’的局限性[2]”。而“三治结合”能够实现优势互补和协同效应，以法为主，以德为辅，实现法治保障和道德约束下的自治，有助于实现“1+1+1＞3”的治理效能最大化[3]。因此，在实践中应当坚持以农村基层党组织为核心，以居民自治、厉行法治、文明德治为抓手，以农村基层党建为重点，从而促进农村基层治理和服务水平不断提升。

3.1 坚持中国共产党的领导，加强党的建设

新修订的《中国共产党农村基层组织工作条例》中提到，“党的农村基层组织应当加强对各类组织的统一领导，打造充满活力、和谐有序的善治乡村，形成共建共治共享的乡村治理格局”。建立“一核三治”的农村基层治理体系，首要任务就是坚持党的领导、加强党的建设，充分发挥好党的政治功能、组织功能和服务功能，充分发挥其战斗堡垒作用和核心作用，支撑“三治”发展。

而其中最重要的即突出政治建设，严格执行党的意志，这是决定和把好“三治”方向的基础。要推进新时代基层党组织的政治建设，必须增强“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维护”；必须将政治建设落实到支部，抓牢抓实意识形态阵地，支部带头抓学习，坚定政治信仰，坚守政治标准，坚持“支部带头、党员引领、全民参与”；必须加强政治宣传，站稳人民立场，引导各类组织和基层群众学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神，引导各类组织和基层群众增强政治敏锐性和政治鉴别力，坚决抵制农村反党反社会敌对势力、邪教组织，让广大党员干部群众进一步信任、融入和依靠组织，确保党的决策部署在农村落地生根。坚持以上三个必须，基层党组织才有能力、有定力引领“三治”发展，在建设“人人有责、人人尽责、人人享有”的基层社会治理共同体中发挥不可或缺的作用，推进农村基层治理现代化。

3.2 党建引领自治方向，加强乡村民主建设

在基层党组织的领导下，自治逐渐成为农村基层社会治理的基础，要把握这一基础，首先应认清农村社会的多元治理主体，包括党的基层组织自身、村民委员会等自治组织、农村社会组织、乡村企业、当地农民等个体成员[4]。而在诸多主体当中，基层党组织扮演着领头羊的角色，引领着自治方向。

首先，应充分发挥能人组织作用。能人组织既作为农村掌握较多资源、声望较高，影响力较大的组织，就应当充分发挥其示范带头作用，带领村民构建农村治理体系，实现乡村振兴。而农村基层党组织在自治过程中，应当以能人组织的身份，发挥桥梁纽带作用。从党员和村组干部工作做起，为村民指明发展前景，带头实干发展。当然，其他能人组织的作用也不可忽视。当前一些农村成立了老兵调解室，积极发挥退役军人参与社会治理、发挥调解优势和退役军人在群众心中的正面形象，引导群众通过合理方式解决问题；又或是组建巾帼女子服务队，探索“党建+巾帼”模式，激发广大妇女工作热情，组织队员学习嫁接技术、管理技术，义务为贫困户种植的果树拉枝整形、嫁接改良，使农村种植管理达到标准化水平。

其次，应调动全民参与。村民是实现自治的重要主体，调动村民积极性，发扬其主人翁精神。就此而言，农村应完善村民自治机制与自治体系，并从制定、执行、监督三个环节逐一推进，建立“一事一议”村民代表会等机制畅通群众参与农村基层治理渠道。在加强“全民参与”的宣传之余，应当充分发挥治理成效的作用，满足广大群众的获得感，促进其主动参与。

3.3 党建引领法治框架，筑牢有序乡村社会

法治是自治与德治的保障。当今农村社会，以交相互利及个人主义为核心的行为模式容易击垮原有社会秩序，而法治则能够更好地维护农村社会的有序状态，应以法治思维构建农村基层治理之纲。

首先，应从严治党，培养农村基层法治带头人。基层党组织是基层社会治理的战斗堡垒，保证农村基层党组织的先进性和纯洁性是开展农村法治工作的基础和保障。因此，应当充分发挥党内法规的作用，农村基层党组织及党员干部更应严于律己，增强法治观念、培养法治思维、提高法治能力，依法办事。上级组织也应开展法治培训，提高乡级、村级领导干部法治建设能力，严格实施“法治明白人工程”，重点培育一批以村干部、人民调解员为重点的“法治带头人”。

其次，应注重法治宣传，构建法治氛围。法治乡村建设重在培育法治观念，只有让广大人民群众参与到法治建设中来，才能不断营造法治氛围，烘陶法治情操。乡司法所可每月搜集村民法律诉求，组织“三官一律”下基层，实现人民调解委员会全覆盖，对搜集到的法律诉求进行现场讲解和答疑，将工作重心从打击防范向服务转移，使政法干警从机关向基层下沉，努力夯实基层基础，定期安排老兵调解员、法律明白人对辖区内矛盾纠纷进行摸排，形成“村级—乡级—三官一律”三级联动机制，主动化解矛盾纠纷。

3.4 党建引领德治规范，注重精神文明建设

德，不仅是立身之本，更是立国之基。“为政以德”的德治思想，不仅成为中国传统政治文化中极为重要的组成部分，也是当今中国特色社会主义政治思想的关键构成。但不同于传统乡土社会以个人为中心的私人道德，当今的德治强调的是以“社会、集体、他人、个人利益的有机统一”为价值取向的公共道德，是“一种激发人们从认知层面甚至发自内心地‘利他’的治理模式[6]”。完成这种从“私”至“公”的德治建设，可从以下两个方面入手。一是修己；二是及人。

“修己”。首先，党员干部应带头“修己”，注重自身从业素质、思想境界的提高，充分发挥先锋模范作用，身体力行地落实工作、服务群众，与广大群众建立良好的信任关系，如此才能更多地激发起普通群众的奉献意识，构建和谐有序的德治氛围。

“及人”。基于农村基层社会的特点，要将公共道德或良善风俗普及至群众，党组织应当引领推动农村制定完善村民公约、村民守则等，引导广大群众注重社会公德、家庭美德和个人品德修养；也可采取开展“农民夜校微课堂”等方式不断提升群众思想道德素质，以“小故事、小视频、小讲座”的形式进一步丰富“农民夜校”，用平实有趣的语言和案例引领思维导向；同时也应珍惜农村特有和睦友好的人际关系，从做好环境卫生、家庭教育和邻里和谐三方面入手，倡导邻里互帮互助、和谐共处的优良文化，推动农村家风建设，培育良好乡风文明，为法治与自治保驾护航。