土地资源的宏观管理和获取途径研究

郭凤霞

摘  要：构建我国土地资源管理的宏观战略，必须结合土地利用的现实状况，把我国土地资源管理的战略主体定位为经济发展、社会进步、入地和谐、生态友好和持续发展。要在充分尊重我国土地资源基本条件的基础上优化配置土地资源，改革不合理的土地利用方式，增强土地资源的可更新能力和使用效率，以促进经济社会的科学、协调发展。保持一定数量的耕地，确保粮食安全;提高土地资源的生产能力，保障工业化和城市化所必需的各项用地，保护和改善生态环境;构建良好的土地利用结构和布局。

关键词：土地资源;宏观管理;获取途径

构建我国土地资源管理的宏观战略，必须结合土地利用的现实状况，把我国土地资源管理的战略主体定位为经济发展、社会进步、入地和谐、生态友好和持续发展。要在充分尊重我国土地资源基本条件的基础上优化配置土地资源，改革不合理的土地利用方式，增强土地资源的可更新能力和使用效率，以促进经济社会的科学、协调发展。保持一定数量的耕地，确保粮食安全;提高土地资源的生产能力，保障工业化和城市化所必需的各项用地，保护和改善生态环境;构建良好的土地利用结构和布局。

一、我国土地资源管理战略重点

（一）耕地保护战略

耕地是粮食生产的载体，是粮食安全的根本保障。为避免耕地减少，粮食需求过多依赖国际市场，首先，要保证足够的粮食生产能力和可耕地面积，即由保护粮食产量变为保护粮食生产能力，由保护耕地面积变为保护可耕地面积;其次，耕地的种植结构调整以不破坏耕作层为前提，更不能搞非农业建设，以保证足够的粮食生产能力。第三，把土地整理逐步作为未来补充耕地的主要途径。通过田、水、路、林、村的综合整治，提高土地利用率，增加有效耕地面积，增加其他农用地和建设用地面积，缓解各业用地矛盾，促进各业的发展实施耕地总量动态平衡战略，要坚持建设占用耕地的占补平衡制度，按建设项目考核实现占补平衡，确保通过土地开发整理复垦补充耕地数量不低于建设占用和灾害损毁耕地面积。要根据保护耕地粮食生产能力的战略要求，建立粮食安全和耕地数量预警系统，需要对国内和国外的粮食生产进行有效的监控，及时进行预测，并采取相应的对策。只有这样，才能保证我国可以及时按国际粮食生产状况调整耕地数量和粮食产量，实现粮食安全。

（二）土地节约集约利用战略

切实保护耕地，大力促进节约集约用地，探索出一套建设占地少、利用效率高的符合我国国情的土地利用管理新模式。无论是对存量用地，还是新增建设用地，都要节约和集约使用。具体应当落实以下几个方面的措施：

1.农民居住向城镇集中。主要内容包括：一是合理调整行政区划，适当扩大行政区域规模。这有利于集约利用土地，减少重复建设;有利于城镇的合理布局和发展及区域产业结构的调整。二是逐步停止零星分散的农民建房用地审批。鼓励农民到集镇购房，到集镇按规划和规定的用地标准建房。三是农民转为城镇居民后，其土地承包经营权可有偿转让。

2.工业向工业园区集中：新上的工业项目一律入驻新城和中心镇的工业园区，并停止向乡镇工业点供地;与工业园区规划的功能、目标相一致的项目，只要符合环境保护要求，要优先安排土地;引入土地使用权入股制度。工业园区由相邻多个乡镇入股，合力开发、权属共有，收益按投资比例分配;引入用地调剂使用制度。鼓励非工业园区所在乡镇将原有企业的占地面积按一定比例调剂换入业园区内，扩大合股制的工业园区规模。

3.农田向适度规模经营集中。目前以家庭承包土地兼业经营的规模过小，使得低层次的兼业农民难以向高层次转化。要实现农田的规模经营，首先要根据土地集体所有制不變和所有权与使用权分离的原则，建立集体土地农业经营权有偿使用和承包地有偿转让制度，推进农业的规模化和产业化。其次通过实行土地流转制度改革，使集体土地承包者之间，不同集体经济组织之间经批准可置换不同区位、等级、类型的土地。要积极、稳妥地推行土地股份制，促进土地使用权的流转，把农村剩余劳动力从土地上解放出来，使农田得以适度规模经营。

（三）土地生态建设战略

1.积极开展国土综合整治。一是要加强土地退化的防治，对过度开垦、围垦的地区，有计划、有步骤地退耕还林、还草、还湖，积极推进大江大河流域的治理及其他重点区域生态环境建设。二是积极开展土地整理和复垦，适度开发耕地后备资源。三是要搞好国土综合整治规划，统筹安排土地退化防治与生态环境建设、国土整治、地区经济协调发展等各项工作。

2.积极开展各个地区土地生态保护和建设。长江中上游流域、松花江、黑龙江中下游流域的耕地以旱坡耕地为主，水土流失严重，不合理的土地开发利用，特别是森林的滥砍乱伐等人为破坏，造成土地退化和持水能力大幅度衰减，将人为增加洪水灾害发生频率，破坏生物栖息环境，加速生物物种的减少。黄河流域中游的黄土高原地区是生态环境最为严峻的地区，必须通过各种有效的措施恢复与治理生态环境。

二、我国土地资源管理的宏观体系建设

我国土地资源管理的基本目标是充分利用经济、生态、规划和行政及法律手段优化土地资源配置;深化行政管理体制改革，充分发挥宏观调控和市场机制的作用。

（一）加速土地资源管理体制建设，改革土地管理的经济运行机制

1.土地市场制度改进与创新目前我国的土地市场分为二级：政府通过土地使用权出让、租赁和作价入股方式向土地使用者供应土地形成土地一级市场;通过一级市场取得的土地使用权进行转让、租赁、作价入股等交易行为形成土地二级市场。要垄断土地一级市场，放开搞活二级市场。

有两种路径选择：是打破现有土地市场制度框架，以农入市为突破口，进而形成城乡统一的土地市场体系进行创新。二是建立以市场配置为主的政府供地方式，明确除对行政办公用地、城市基础设施和公共公益事业用地可以行政划拨方法供地外，对其余经营性用地一定要通过土地出让、租赁等方式供应土地。

2.按照55号令和房地产法的规定，在缴纳了土地出让金之后，土地可以合法的进行转让和买卖，这种转让的行为在国家法律上是有前提条件规定的，在符合这个前提条件之后，就变成了一个土地二级市场的正常的经营行为。这种经营行为可以不用挂牌、拍卖和招标的方式来确定，因为它已经不是一个出让的过程，而是一个转让的过程。实际上，是形成土地二级市场交易的一个过程。

在现有的市场中，很多原有的土地已经大量的保留在开发公司手里，或者说叫做有主了。所以，11号令实行之前，从全国来统计，大概有一半以上的可开发土地都在一些开发公司手里，已经被用各种不同的形式进行了分配。当它符合条件的时候，它可以用各种方式来进行转让。我个人认为，在土地归企业所有的时候，实际上就变成了一种资产。因此，我把它列为资本市场的一种运作方式。

三、怎样获得土地资源：

（一）投资参股。在投资参股里面包括用资金入股也包括用土地入股。由于11号令以后，要求在限期之内，必须把原来协议出让的土地出让金补齐，很多开发公司的土地储备又满足不了这样一个资金需求。因此，就寻找了一些有资金的公司和他合作，然后转换成为了前期开发。

（二）土地收购。应该说这是一个合法的土地转让工作。在这里土地权益发生了改变，土地所有权会发生改变。因此，涉及到交易契税的问题。投资是公司的组合行为，和第三个所说的开发公司的收购差不多。在股权的交易过程中是没有税的，因为它还维持土地权证的原有公司的名称，无非就是主人变了，股东变了，合作方和操作方變了，经理人变了。但是，在土地收购中，一般会改变土地的权属，当土地权属改变的时候，会出现按国家规定所征纳契约税的问题，等于你是买卖土地，对另外一方面来说还有很大一部分营业税，这两个加起来相当于10%左右，有的地区是5.5%的营业税，百分之三点几或者是四点几的契税，无形中土地的收购会使土地的成本提高10%，在完全按合法的缴纳土地出让金之后，进行土地权属的改变，对土地进行收购，通常会出现类似的情况。

（三）收购拥有大量土地的企业。这些企业可能不是开发企业。但是，他的用地可能事后会转为开发用地，可以改变土地用地性质，这种情况在土地收购过程中也大量出现了，很多企业用这种方式去拥有土地。比如说对一些工厂，有些是人员很少而资源很多的工厂，土地资源多的工厂，可能就拿出一半土地进行开发，而另外一半土地维持了原有的情况，这时候他也是先变更土地所有，后进行开发，就不再实行土地的转让过程，因此，先通过拥有一个企业而拥有地产的情况在北京的工商改造过程当中也是大量出现的，这也是获得土地的方式。等于开发公司先买工业或者商业的企业，然后我再转为开发，就等于我自己用我自己的土地开发，就避免了协议出让挂牌等其他相关的手续。

这种土地都不是属于政府行政划拨的或者政府批准以后获得的，也不属于公开市场中拍卖的，而应该说是用一种资本运作的方式。比如说资产换资产，如果是国有对国有的话，是在国资部门的批准下实现的，实现完了以后，土地部门就自然给你转换土地了，等土地转换完了以后，你再去进行开发，等于土地在自己名下你再进行开发，这是两种不同的情况，也不违反现行的国家对土地的法律规定。

参考资料：

[1]邓大才 农村家庭承包土地转让的价格研究 《改革》 2001/2 ：107—111

[2]土地资源保护与民事立法研究/郭洁著---北京：法律出版社，2002/4