现行土地征用问题研究

王斌

摘 要：现行土地征用制度在实践中存在着供地与用地脱节，土地价格严重扭曲，政府职能越位，管理缺乏科学性，政府的宏观调控机制难以实现等诸多问题。而解决这些问题的关键在于充分发挥市场在土地资源配置中的基础性作用。

关键词：征地;政府职能;土地价格

目前，我国建设用地使用者获得集体土地使用权的过程一般是：首先，国家凭借征地权将集体土地变为国有土地;然后，国家再通过出让或者划拨等方式提供给使用者使用。这容易造成供地与用地脱节，土地价格严重扭曲，农民集体缺乏市场主体资格，政府职能越位，管理缺乏科学性，政府的宏观调控机制难以实现等问题。

一、供地与用地脱节

征地和供地的分离，使国家提供的土地或供给大于需求，或需求大于供给，难以实现平衡，造成要么国有资产的大量流失和土地资源的大量浪费，要么不能满足土地使用者的需求，最终影响我国的经济发展和社会主义现代化建设的进程。

大量设立的开发区，因开发能力的限制，不能得到充分合理利用。很大一部分土地的表层土壤和配套的农业生产设施遭到破坏，已经无法重新耕种，造成大量土地资源的浪费。另外，各开发区为了吸引投资项目，主要竞争手段就是压低地价，一些级别较低开发区对于级别较高开发区的竞争更是如此。这样，很大一部分土地收益都流入投机者腰包。

二、土地价格严重扭曲

在征地过程中，国家是买者的垄断;在供地过程中，国家是卖者的垄断，缺乏市场机制，土地价格发生严重扭曲。价格理应受供需双方的影响，在市场中形成。而我国的征地价格按土地的原用途确定，加之地方政府对自身利益的追求，征地价格往往较低，严重侵犯了农民的利益，在现实中也难以实行。据了解，一些建设项目，特别是国家和地方的重点基建项目，为节省投资往往采取“省部协议”、“政府定价”的办法确定征地补偿标准。国家——实际是地方政府凭借垄断权，确定土地价格随意性大。因为政府供地目标的多重性，各地大量采用划拨方式供地，不愿意用出让方式供地，即使采用出让方式供地也往往采用协议方式，不愿意用市场机制发挥较充分的招标、拍卖、挂牌等方式。即使将来采用市场机制发挥较充分的招标、拍卖、挂牌等方式出让土地，在政府垄断下，所形成价格的合理性，还有待于研究。

三、政府职能严重越位

根据市场失灵理论，政府应在以下几个方面发挥作用：提供公共物品或服务;校正外部效应;维持有效竞争;调节收入分配;稳定经济。政府应从具体的市场行为中分离出来。然而在这里，政府的行政职能与市场经济行为合为一体，政府职能严重越位，容易产生以下问题：

1.政府寻租

目前，分灶吃饭的财政体制，使地方政府经济利益独立化，地方政府的财政收入与本地的经济发展水平呈正相关。农用地转为建设用地一般可以获得更高的收益，保护耕地具有较大的外部效益。一些地方政府，为了尽快发展壮大本地经济，在与其他地方政府的竞争中吸引更多的资源，不惜以土地为代价，甚至违法大量征用农民的土地，低价提供给开发商使用，而把保护耕地的任务推给社会，不利于耕地保护，使整个社会的利益受到损失，而且容易引发政府的土地违法活动。目前，各地的圈地热的背后往往都有政府的参与和支持。

2.政府官员寻租

根据政府失灵理论，我们知道，政府天生具有不讲成本的特性，政府行为也缺乏利润的含义，他们追求的往往是规模的最大化。一些政府官员为了显示政绩，片面强调GDP的增长和地方财政收入的增加，建造形象工程。现行的土地征用制度成为他们达到上述目的重要手段。凭借征地权，随意圈占农民的土地，或者用于房地产开发，或用于招商引资，或者用于建造超标的宽阔马路等等，任意扭曲土地的价格。某市为了吸引工业投资，狠压地价，征用一亩土地的费用大概需要5万元，而工业用地的地价才2～3万元。

四、管理缺乏科学性

1.管理模式倒置

征地的审批权在中央政府和省级政府，征地量大，审批人员不可能到实地进行审核，往往依赖报件进行审批，审批流于形式;具体的操作和监督在地方各级政府，不利于调动地方对违规占地的监督积极性，管理模式倒置。同时，这种模式也不利于被征土地的及时审批。在现实中，一些地方政府违法先提供土地建设用地使用权，后办理土地征用审批手续。征地审批不及时是造成上述现象发生的原因之一。

2.职能交叉重复，权力分配不合理

土地利用的规划，农用地转用的审批，征地的審批，土地利用计划等职能交叉重复，而且审批权都集中在中央和省级土地管理机关，权力分配不合理，不利于地（市）和县级土地管理机关职能的发挥。土地利用规划和土地利用计划是宏观管理土地的主要手段，其审批权可以放到中央和省一级的土地管理部门;农用地转用必须符合规划和计划的要求，其审批权可以放在低一级的土地管理机关——地市级土地管理机关;征地的审批是较具体的行政行为，可由县级土地管理机关行使。这样合理划分土地利用规划、土地利用计划、农用地转用和征地的作用及其审批权，有利于充分发挥各级土地管理机关的作用。

五、政府的宏观调控机制难以实现

目前，国家提供的新增建设用地的来源主要是征用农民集体的土地。当国家增加土地的供给量时，就大量征用农民的土地;当国家减少土地的供给量时，就减少土地需求的审批，减少征用农民的土地。这种在计划经济体制下形成的征地——供地制度难以实现对市场经济的宏观调控。其表现是：国家对土地的供给一放开就乱，供给总量往往远远大于需求，供地结构严重失调;国家对土地的供给一控制就死，正当的需求也难以得到满足，制约了我国经济建设和社会的正常发展。

现行土地征用制度存在的主要问题是：市场机制发挥不充分，市场在土地资源的配置中没有起到基础性作用;政府干预太多，不但进行宏观调控、制定执行土地利用总体规划和土地利用计划，而且对每一宗地的利用进行审批管理、征地的审批、农用地转用审批等等;征地与供地脱节，征地的目的是供地，征地和供地是一个大系统中的两个子系统，我们必须把他们纳入到一个系统中来研究。所以，对土地征用制度进行改革和完善的最主要的指导思想和措施是，尽可能引入市场机制，充分发挥市场在土地资源配置中的作用;正确分析界定政府在土地征用制度中的作用，将政府的活动严格限制在其职责范围内，并合理划分各级土地管理机关的职责，充分发挥各级土地管理机关的作用。