“多规合一”实用性村庄规划编制探索——以安徽省级试点马郢社区为例

合肥市规划设计研究院 杜博

以多规合一实用性村庄规划为抓手，以实用、管用、好用村庄规划为目标，探索村庄规划编制路径，助力乡村振兴。通过马郢社区省级试点探索多规合一实用性村庄规划编制技术路线，规划在组织模式、问卷调查、留白用地、集体经营性用地上市、规划成果形式等方面进行创新探索，促进乡村振兴。

一、规划背景

多规合一实用性村庄规划作为助力乡村振兴的重要抓手，必须以国土空间为核心载体，推动城乡融合发展见实效、接续推进全面脱贫与乡村振兴的有机衔接、提升人民生活品质。2020年6月，《安徽省自然资源厅关于开展村庄规划试点工作的通知（皖自然资函〔2020〕55号）》明确马郢社区为16个省级村庄规划试点之一。本次规划结合马郢社区实际发展情况，开展多规合一实用性村庄规划编制，一是助力乡村振兴，通过全域土地综合整治、一二三产融合发展、生态修复、人居环境整治等规划内容，支撑城乡融合发展见实效、全面脱贫与乡村振兴的有机衔接、全面提升人民生活品质；二是探索编制路径，通过全域全要素规划管控，作出能用、好用、管用的规划。

二、对村庄规划的再认识

（一）法定规划

《中共中央国务院关于国土空间规划体系并实施监督的若干意见》提出，村庄规划是法定规划，是国土空间规划体系中乡村地区的详细规划，是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发乡村建设项目规划许可证、进行各项建设等的法定依据。村庄规划统筹村庄建设规划、土地利用规划、人居环境整治等规划，实现土地利用规划、城乡规划等有机融合，实现多规合一[1]。

（二）多规合一

“多规合一”具体指在相同级别政府管理体系，积极开发国民经济创造能力，在社会发展、城乡协调、土地资源开发、生态保护、历史文物的修缮与保护、林区开发与管理、交通等多个领域中，进行有效衔接，积极发挥各项规定的区域管理作用，对区域进行有效保护，确保乡村与城市空间参数的协同性。在空间平台中，使用控制线，加强空间布局优化，积极分配国土资源，全方位保障政府对空间的规划能力，间接增强村庄整体的治理能力。

（三）全域、全要素规划

以全域、全要素为视角，确保乡村自然资源管理的全面性，是村庄规划编制的关键内容[2]。多规合一实用性村庄规划的编制，需要系统对“山水林田湖草”等进行统筹规划，实现国土空间的全覆盖。以第三次国土调查的行政村界线为规划范围，对村域内全部国土空间要素作出规划安排。按照《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》细化现状调查和评估，统一底图底数，并根据差异化管理需要，合理确定村庄规划内容和深度。

三、规划方法与内容

（一）村庄概况

马郢社区村域面积约4.54平方公里，位于合肥主城区北部近郊，是合肥乡村振兴重要建设节点。区位交通优越，东侧有国道206南北向穿过，距离合淮阜高速出入口仅4km，周边20km以内有新桥国际机场、北城高铁站。

2015年，“马郢计划”启动，由助学计划、助农计划和助村计划3个子计划共同组成，在城市与乡村之间架设一座桥梁，打通城市与乡村的连接障碍，让城市与乡村的资源得到有效地互换和互补。2020年被评为第二批全国乡村旅游重点村。

（二）土地利用现状

马郢社区土地利用以耕地、林地为主，无未利用地，土地利用率高，耕地补充潜力不足。

马郢社区（规划范围）国土总面积453.56公顷。其中农用地431.30公顷，占总用地面积的95.09%；建设用地22.26公顷，占总面积的4.91%。建设用地中以农村宅基地为主，人均建设用地面积约153.41平方米（人口基数为户籍人口、外来常住人口之和）。无未利用地，土地利用率高（100%），可供开发利用的后备土地资源不足。国土利用与划分现状如图1所示。

图1 国土空间利用现状图

（三）目标定位

规划以“八个统筹、一个明确”为纲领，绘制国土空间一张蓝图，开启乡村振兴新格局[3]。规划思路以生态文明建设、便民为主线，规划围绕八个统筹、一个明确开展。充分展示马郢社区区位交通、自然禀赋、历史文化等特色，确定形象定位为田园筑梦多彩马郢，功能定位为中国众创乡村、安徽省乡村振兴样板村、一二三产融合发展示范村。

1.国土空间格局

按照生态修复优先理念，进行生态修复；确保粮食安全，进行耕地整理，确保永久基本农田数量不降低、质量有提升粮食生产能力；集约节约用地，规划留白用地，探索集体用地上市；合理配置各类设施，提升村民获得感；合理谋划产业发展空间，促进一二三产融合发展；明确近期建设项目，确保项目用地落实。国土规划一张图如图2所示。

图2 国土空间规划一张图

2.生态综合修复

生态保护修复：坚持绿水青山就是金山银山的理念，加强生态环境系统修复和整治，系统保护好乡村自然风光和田园景观。（1）修复坑塘水面，对现状坑塘进行清淤，改善水质状况，对塘圩方式进行改善，采取自然石砌等方式，修复其生态环境，修复总面积为10.02公顷。（2）优化公益林布局，分批次更换林地树种。逐步分批次对杨树林等不利于人体健康的树种进行更替，修复总面积为53.85公顷。（3）提升豸铺支渠景观，打造豸铺支渠生态廊道，保证良好的景观环境。重点对两侧的生态环境进行整治修复，修复总长度约3.5km。

3.土地综合整理

（1）农用地整理。对残次林、废弃坑塘进行复垦，增加耕地数量[4]。通过现场踏勘调研，规划区域内有35块质量较差的零散残次林地，复垦面积约4.55公顷；规划区域内有5块坑塘现状淤积情况严重，处于废弃状态，复垦面积约2.13公顷；对搬迁的大长岗、二坊、油坊、肖郢进行复垦，面积约5.71公顷；结合土地流转及规模种植需求布置设施农业地，促进农业产业现代化，农业设施建设用地由1.01公顷提升至1.25公顷。（2）建设用地整理。建设用地集约节约利用：建设用地两减三增，减少宅基地、殡葬用地，提高土地利用效率；增加商业用地、教育文化用地、交通设施用地，服务乡村振兴。两减：将大长岗、二坊、油坊、肖郢四个居民点搬迁至西郢中心村、塘面特色居民点安置，节约建设用地面积0.72ha。通过对殡葬用地的集中整合，减少建设用地面积0.24ha。三增：保障民俗体验馆、研学中心、民俗街、美食街等项目落地，新增商业用地1.77ha ；新建配套幼儿园，新增教育文化用地0.10ha;完善旅游服务设施，新增交通设施用地0.14公顷，用于新建公共停车场。

四、马郢社区规划探索

（一）试点工作特色

（1）组织规划上多级联合，共商共谋。在工作组织上，由市级自然资源主管部门牵头，县、乡镇、村庄等各级深度参与；其他发改、交通、组织宣传、文化旅游等部门配合，实现部门联动。在规划编制团队中，由规划、土地、景观、建筑、市政等多专业联合，编制村庄规划，保证规划技术力量。市级自然资源主管成立村庄规划专家指导组，由国内著名规划、建筑、土地等专家组成，全过程指导规划编制。

（2）线上线下结合开展问卷调查。开展驻村工作，工作组前后驻村18天，深入调查村庄社会经济发展、土地用途使用、基础设施配套等。线上线下结合，开展问卷调查，充分了解居民、创客、游客等现实诉求。通过线下入户访谈、采访创客和游客，线下通过微信公众账号、网站等形式，开展问卷调查，共收集512份村民问卷、1360份游客问卷，问卷内容涵盖搬迁、创业、土地管理、生活需求、特色产品、景观设计、区域文化等方面。通过问卷调查，充分了解村庄发展诉求，支撑规划方案编制。

（二）规划内容探索

1.土地留白规划

通过规划留白用地，应对村庄发展的不确定性。（1）不定性留白规划0.42公顷，占用整体留白区域的70%。（2）不落地留白规划0.18公顷，占留白整体的30%。留白用地的土地属性、地域类型，含有国家、集体等用地类型。

2.经营地的入市规划

设定集体经营区域为2.90ha。（1）入市路径一：出租土地使用权限，以增加村集体的经济收益。（2）入市路径二：采取入股、联营等方式，邀请多个单位进行联合经营。

3.闲置房合理开发与利用

乡村振兴产业旺盛的建设用地需求与乡村集约节约减量化要求存在冲突，闲置农房再利用破解乡村土地需求瓶颈，打造多元化乡村空间。规划通过闲置农房再利用实现用地的集约节约，衔接未来宅基地退出机制。闲置房规划情况：（1）8处闲置房规划成农产品加工区，增加就业机会，提升乡村农产品的多样性；（2）2处闲置房规划改造成休闲区域，从景观与绿化两个视角，积极打造乡村休闲区域；（3）5处闲置房规划成服务区，为村民提供各项公共服务，建设村民需要的养老院、公共服务场所；（4）22处闲置房规划为居住空间，为村庄游客提供个性化居住环境，可打造成：民宿、餐饮等。

（三）创新成果表达

面对政府、村民、社会提供三种不同成果形式。呈报政府的规划成果以审查内容为主，包括图纸、文本、数据库等。分享给村民规划成果以规划手册为主，以漫画、动画、移动端语音讲解多种方式体现，增加村民对规划内容的了解。给予社会提供规划展示成果，包括三图、两则、一表，其中三图为村域国土空间规划图、重点区域规划总平面图、村庄近期建设规划图；两则为村庄单元图则、重点区域图则；一表为近期建设项目表。

五、结论

综上所述，结合马郢社区的实际村庄规划情况，主要从国土空间、生态修复、国土空间综合整治、设施配套等各方面形成“多规合一”体系，打造山水林田湖草生命联合体，构建丰富公共服务设施、市政基础设施、产业体系，深入挖掘保护历史文化底蕴，通过增加乡村就业机会，鼓励村民返乡创业，推动乡村振兴有序开展。