社区改革视角下的社区中心建设模式探析

合肥市规划设计研究院 刘伟

一、社区中心的起源及在我国的发展

社区中心又可称为“邻里中心”（neighborhood center），其理念源于美国社会学家佩里（Clarence Perry）于1929年提出的“邻里单元”概念[1]。佩里认为，在城市机动车交通快速发展的背景下，人们需要一种设施齐全、适宜居住的住区环境。“邻里单元”模式以小学生上学不穿越交通干道为原则进行规模控制，在“邻里单元”内部提供必要的社区公共活动设施，如商业、餐饮、教堂、图书馆、医疗健身和开敞空间等公共活动场所，其目的是将分散的市民生活通过住区单元进行集聚，增强市民交往和社区凝聚力。邻里中心则是指“邻里单元”中的公共活动中心。

（一）新加坡的“邻里中心”

“邻里中心”的概念最早由新加坡引入住区发展规划。新加坡的“邻里中心”被称为“邻里之家”（Home By Home），指的是在住区范围内配建多种类型的社区生活服务设施和社区商业设施，相对集中布局，为社区内居民提供综合性社区服务[2]。新加坡典型的“邻里中心”混合用地约4公顷，服务半径约400m，服务人口约1.5万至2万人[3]。在功能构成上，以卫生服务中心、文体中心、餐饮、美容美发、超市、银行、邮政、生鲜菜场、洗衣房、药店、文化用品、维修等12项基本生活配套服务为基础，辅之以书店、饰品店、花店、中介服务等功能为补充。在建设模式上，常依托建筑裙房、临街店面等空间进行功能组织，或是在相近的不同区域对不同的功能进行分别设置[2]。

（二）我国的“邻里中心”

从20世纪90年代起，新加坡政府与中国政府开展战略合作，将“邻里中心”建设模式引入中国，苏州工业园便是“邻里中心”在我国建设实践的典型范例。苏州工业园典型的“邻里中心”规模约2.5公顷，服务半径约500m，服务人口约为2万至3万人[3]。在功能构成上，涵盖了商业服务功能和公共服务功能，既具有购物、餐饮、休闲娱乐等商业功能，还具有文化、教育、体育、医疗等公共服务功能，同时还包含社区服务中心等政府行政管理职能。在建设模式上，苏州工业园的“邻里中心”与新加坡的“邻里中心”不同，其大部分独立占地，采用单体式或围合式的布局形式[3]。

作为住区公共活动中心，社区中心将社区居民日常生活所需的商业服务和公共服务进行集中布局，能够在短距离范围内满足社区居民多样化的服务需求，提高了居民的生活舒适度。

二、我国社区中心建设中存在的问题

（一）选址布局与行政管理体制相结合

当前的社区中心布局常以居民生活服务范围作为考量因素，未统筹考虑社区的行政管理范围，使得有些社区中心位置偏离社区行政管理单元中心，在行政管理上使用不便。此外，当前已建成的“邻里中心”多为社会资本的公司进行筹建和运营管理，与现行行政管理体制缺乏联系，社区公共服务功能与行政管理功能各自为政，缺乏协同互补机制，使得服务能效和管理能效均受到限制，难以最大程度地发挥能效。

（二）功能构成侧重商业，公共服务功能有待加强

当前社区中心的建设模式总体上由社区商业服务、社区公共服务与社区行政管理三者相结合，但仍以商业服务为主，公共服务设施配套不足且未形成规范化标准。如公共活动场所的数量和面积不足、缺少运动健身设施、停车空间不足等。公共服务功能的缺失使得社区中心难以满足不同层次使用者的需求，导致社区中心的凝聚力不强、活力不佳等问题。

（三）选址布局缺少理性的数据模型分析

在社区中心规划布局上，通常将服务半径作为主要的布局影响因素，根据规划师的经验判断作为布局依据。但在实际使用过程中，由于不规则的规划范围、不同交通状况等因素的影响，以服务半径为依据的经验判断难以形成最优化的布局方案。在实际规划中，宜采用精确的数据分析模型，综合考虑交通状况等影响通行时间的因素，对社区中心进行精细化选址。

三、影响社区中心建设模式的新趋势

（一）铜陵的社区综合体制改革

我国现行的城市管理体制为“区——街道——社区”三级体制。街道办事处的设置有其历史合理性，但随着经济社会的发展，其缺陷和弊端也日趋明显。街道办事处和社区工作站在城市管理中存在职能雷同、功能重叠的现象，导致权责不清，降低了行政效率，增加了行政成本，影响了社区自治[4]。传统的街道——社区管理模式已经难以适应当前城市管理需要，社区改革的需求日益突出。

安徽铜陵自2010年起，以铜官山区作为试点进行社区综合体制改革。铜陵市将铜官山区和狮子山区的10处街道办事处撤销，将之前的61个社区重新整合为23个大社区[4]。铜陵社区综合体制改革旨在精简城市管理体制，增强社区间的良性互动，促进社区自治。铜陵将“区、街道、社区”三级管理体制转变为“区、社区”两级管理体制，实现区服务社区、社区服务居民的新模式。社区改革后，“大社区”作为社区改革的产物登上历史舞台，成为行政管理体制的基本单位。因此，需重新探索与“大社区”规模相匹配的、与“大社区”行政管理体制相统一的新型社区中心模式。

（二）上海的“15分钟生活圈”

2016年8月，上海市规划和国土资源管理局发布《上海市15分钟社区生活圈规划导则（试行）》，提出“15分钟社区生活圈”的概念。“15分钟社区生活圈”是上海打造社区生活的基本单位，即在15分钟步行可达范围内配备居民日常生活所需的公共服务功能与公共活动空间，形成安全舒适、设施便利、活力充沛的社区生活圈。“15分钟生活圈”的覆盖范围约3平方公里，服务人口约5万至10万人[5]。

社区改革后形成的“大社区”概念与“15分钟社区生活圈”概念有机契合，两者均是倡导将更大规模的社区空间作为居民生活的基本组织单位，对满足居民多样化需求的社区中心建设模式提出了新的要求。两者之间的差异在于，铜陵的“大社区”是针对社区行政管理体系而言的概念，而上海的“15分钟生活圈”是针对居民的生活空间而言的，两者的有机结合可以为新一代的社区中心建设提供新的思考方向。同时，“15分钟生活圈”较之既往以服务半径为依托的社区中心布局模式，更加强调时间距离而非空间距离，更加贴近居民的实际使用需求，为社区中心的规划布局提供了新的切入点。

四、“大社区”模式下的社区中心建设思考

笔者倡导在社区改革的背景下，以“15分钟生活圈”为导向，通过ArcGIS等数据分析模型的支持，打造统一标准的与社区行政管理范围相统一的新型社区中心体系。

（一）模式上，与“大社区”行政管理范围相契合的“大社区中心”模式

社区中心的规划建设应当与“大社区”行政管理体系契合，即一个“大社区”管理单元打造一个社区中心。社区中心既配备教育、文化等公共服务功能，作为社区居民的公共活动中心，又配备便利店、银行网点等商业服务功能，作为社区居民的商业服务中心，还配备社区公共管理功能，作为社区管理中心。“大社区中心”从规划建设到运营管理，均由政府统筹安排，实现社区公共服务功能与行政管理功能的有机统一，从而将居民的日常公共生活与社区日常管理在同一空间内汇集，形成集聚效应，使服务效能与管理效能均得到更大程度的发挥。

（二）体系上，打造15分钟“大社区中心”＋7分钟“小街区中心”两级体系

考虑到“大社区中心”辐射范围较大，难以满足小范围的公共活动和商业服务需求，笔者倡导构建“大社区中心”＋“小街区中心”的两级社区中心体系（如图1）。“大社区中心”的步行距离为15分钟，服务半径约1200m，“小街区中心”的步行距离为7分钟，服务半径约600m。“大社区中心”配备更高层级的配套设施，满足与行政管理范围相契合的社区内居民的公共活动和商业服务需求，“小街区中心”配备较低层级的配套设施，满足1-2个街区范围内居民的公共活动和商业服务需求。

图1 两级体系布局示意图

（三）功能上，强化公共服务功能，实现差异化功能配套

在功能构成上，考虑到“大社区中心”的服务人口规模较之前的“邻里中心”更为庞大，应当配置覆盖性更强、功能复合度更高的标准化的配套设施。

“大社区中心”应当包含社区公共管理、社区公共服务和社区商业服务三大功能。尤其需要强化社区公共服务功能，配备与“大社区中心”层级匹配的设施，同时保证足够数量的公共空间和停车设施。“小街区中心”的功能构成不包括公共管理功能，且设施的类型和规模应当与“大社区中心”有所区分，实现差异化发展（见表1、表2）。

表1 “大社区中心”功能构成表

表2 “小街区中心”功能构成表

（四）布局上，以15分钟生活圈为导向，通过数据分析模型优化选址布局

在空间布局上，采用交通模拟、数据模型构建等信息化手段，结合已有设施空间位置和居住需求分布，以15分钟生活圈为目标，打造科学严谨的社区中心覆盖体系。在具体的操作方法上，倡导通过ArcGIS等信息化软件，分别以15分钟步行时间和7分钟步行时间为布局条件，对社区中心选址进行精细化科学定位。