德治、自治、法治的机制结合路径探讨①——以乡村“红黑榜”机制为例

陈 玲 刘晓光

（1 华中师范大学中国农村研究院 湖北武汉440079 2 中国热带农业科学院科技信息研究所 海南海口 571101；3 中国热带农业科学院分析测试中心 海南海口 571101）

党的十九届四中全会提出，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系。“三治结合”的基层治理体系建设从构想到落实，需要一系列具体可操作的实践路径。要使不同地域与资源禀赋的乡村在治理中做到“三治结合”，除了政策与人员优化，切实可行的“结合”机制载体尤为重要。“三治结合”的结合形态与方法主要有两类：一是主体结合路径，关注于人，即“三治结合”意味着村委会、基层政府、地方乡贤与村民不同治理主体间的协调配合。如丁文等［1］指出，自治法治德治的主体均为村民，应让村民直接参与乡村治理，发展成党政领导、村民治理、社会协同的实践格局。侯宏伟等［2］提出“三治结合”应融合村干部、党员干部和新乡贤等新型合作经济组织之间的关系，促进治理主体多元化。“主体结合”路径需要从不同角度关注不同治理主体因其不同的社会角色、资源禀赋所能够代表的治理类型和维度，这固然是三治结合的重要条件，但不同主体间具体如何结合仍然需要机制维度的思考。二是机制结合路径，侧重于机制、制度的分析，即“三治结合”意味着在具体机制、制度设计与操作实践中融合、体现三治的维度。如陈涛等［3］依据湖北京山实践提出“三治”的“厢式治理”结构，法治与德治共同约束自治空间，自治反过来又促进法治与德治的实现。但主要是对京山基层治理机制经验的提升，其实不同地区不同机制可能会有不同的结合表现，“法治为底线”“德治为顶线”的分析模型仍需探讨。基于现有资料和田野调查分析发现，兼具道德评议、自治活化和法治引导功能的乡村“红黑榜”机制就是其中一个重要“机制结合”路径。目前学界对红黑榜研究不多，且大多局限于经验描述层面，本文通过剖析“红黑榜”的综合性，明晰其为代表的自治、法治、德治“机制结合”路径的实践形态和意义所在，以期对进一步开展相关实践。

1 乡村“红黑榜”概述

乡村“红黑榜”是近年来我国部分地区较为流行的一种新型乡村治理措施。虽然不同地区的“红黑榜”有所差异，但大体形式相似，在村庄的公共空间，依循一定评议标准和评议程序，定期对村民生产和生活进行优劣评价并予以公示，优者上红榜，劣者上黑榜，视为精神层面奖惩，有的村庄还辅以一定的物质奖惩措施。部分地区此前所采取的“星级文明户”等村民自治中的评议治理机制与“红黑榜”有异曲同工之处，但红黑榜更突出了惩罚与对比。笔者团队通过对中国热带地区九省（自治区）田野调查可知，当前乡村治理中“红黑榜”在评议程序上大同小异，大多经村委会或村委会主导的议事会等村民自治组织商议评出。根据评议事项的不同，可分为道德评议“红黑榜”、脱贫攻坚“红黑榜”、人居环境“红黑榜”等。

道德评议“红黑榜”主要以乡风文明建设为目标，以村民社会交往中的道德表现为评议内容，设立相关标准进行评议。脱贫攻坚“红黑榜”主要以激励贫困户脱贫内生动力为目标，以贫困户生产积极性、配合政策程度以及日常社会生活道德表现为评议内容。人居环境“红黑榜”主要以农村人居环境整治为目标，以农户居民其周围环境整洁情况为评议内容。这3类基本涵盖当前乡村“红黑榜”的主要内容。也有的“红黑榜”评议内容兼具以上2 类或3 类内容，变成综合性的“红黑榜”，如延安黄龙县三岔镇推行的“红黑榜”评议的“红九条”［4］，海南省白沙、昌江等多市县的“治脏乱”、“治懒散”、“治不孝”等乡村“六治”相衔接的“红黑榜”等［5］。

2 “红黑榜”的运作机理

近年来，有关乡村“红黑榜”研究较多，但对机理的探讨不多，池建华［6］就乡村道德“红黑榜”在德治、自治与法治方面的功能进行研究，即研究“发挥了什么作用”，但尚未在机理上深度挖掘，为什么乡村“红黑榜”作为治理机制能够在不同地区有效发挥作用，本文尝试进行进一步探讨和补充。

2.1 运作基础：“面子”文化的“德治”土壤

在实际调研中发现，“爱面子”“怕丢面子”是乡村“红黑榜”驱动村民提升自我的原因，“脸面观”一直是中国人十分重要的行为逻辑，前人研究认为“面子”与主体在社会生活中所获得的社会资源密切相关。翟学伟［7］区分了“脸”的个人性和“面”的关系互动性，两者相互联系，而中国人是注重关系的，这种需要被他人尊重的心理和行为也是一种资源积累和扩散的需求行为。吴重庆［8］提出在熟人社会这个有限的社会空间中，个人要有所作为需“有头有脸”，就是要通过人情、道德表现和关系活动去套取社会资源。所以一旦伤及颜面的事情发生，就会造成个体社会资源流失，对生产生活产生极大影响。“红黑榜”评议的道德、脱贫攻坚和人居环境被视为乡土社会公认的、无需明说的社会规范，即费孝通［9］所谓“礼治秩序”，人们应该主动去遵守的。当“红黑榜”机制将这些不必言说的社会规范外化和实体化为可展示的标准与要求，让已因广泛城乡流动而弱化交往的村民们重新加强了关系，即在外力影响下强化了伤及村民“脸面”进而伤其社会资源的风险，引起村民的在意与参与、自我监督与互相监督。故这种“面子”文化土壤是“红黑榜”机制得以发挥作用的社会心理基础和原始动力。

2.2 运作载体：村委会自治制度活化

文化土壤只提供基础和动力，乡村“红黑榜”机制落地需要制度为载体，即村民自治制度。乡村治理中，监督、教化与奖惩由村民自己完成，兼具制度和现实合理性：一方面避免当地政府的过多干预，另一方面最大程度利用和调动本土社会关系和资源。当前村委会日益行政化，出现自治“悬浮”和“空转”问题，一项自治机制的输入也是对日渐僵化的村民自治制度的活化。而活化既是“红黑榜”机制嵌入的功能和效果，也是一种对制度载体的前提预设，不然僵化的村民自治难以运转“红黑榜”机制。

活化的村民自治制度通过确定评议主体、建立评议标准与方法、执行评议程序使“红黑榜”机制落地。首先，确定评议主体，有的村庄直接由村委会评议，有的村庄则以红白理事会、道德理事会等其他村民自治组织进行评议，也有直接组建红黑榜评议小组。无论何种组织，为保持评议的有效自治性，结果可接受性，其成员构成必须兼具党政力量和民间社会权威，即包括村干部、乡贤、村小组长等，仅村委会内部作为评议主体的村庄，村干部往往兼有乡贤能人的角色性质。其次，建立评议标准与方法，评议主体根据地方政府嵌入和推广“红黑榜”机制的安排和要求，融合乡村治理规范与本土文化中的道德规范，转换成村民能够且乐于接受的表达方式，形成“红黑榜”机制的评议标准，进而确定评议的单元范围（行政村或自然村）、对象和奖惩方式等。最后，执行评议程序，村民自治组织定期对村民进行评议，常以季度为周期，也有以月、周为期，或以半年为期；形式上一般事先在生产生活中进行调查，再进行民主讨论决定，最后张榜公示结果。

2.3 运作导向：公共法治精神的融入

“红黑榜”机制作为一项嵌入型乡村治理措施，必须要有一个国家层面的制度导向和目标，即公共精神、法治精神的融入和教化。尽管政府不干预乡村“红黑榜”的具体评议，但主导评议标准和驱动评议标准，即将国家政策与法律法规的要求融入评议标准当中，使评议要求和标准体现国家意志，如海南省推行“红黑榜”机制，要求与“六治”专项行动相契合（治懒散、治酗酒、治私彩、治浪费、治不孝、治脏乱），标准设立中将反赌搏、反私彩等乡村法治建设内容融入了村民自治；另一方面，政府监督“红黑榜”运行，调研发现，有村干部反映上级视察人居环境“红黑榜”工作，一要看是否定期张贴“红黑榜”，二要看评议有没有程序依据，有无公布标准和民主讨论的会议记录。

2.4 基础、载体与导向的内在关联机制

通过社会基础、制度载体和治理导向3个方面分析了“红黑榜”的作用机理，系统整合了德治、自治与法治实践，反映出三者良性结合状态下彼此间的内在关联。

如果将“红黑榜”制度运行以马车为喻，作为基础和动力源泉的本土文化（德治）好比驾驭的马匹，村民自治制度（自治）是车身，公共法治精神（法治）则是行车的道路和路牌。首先，德治是乡村治理体系的内生动力源泉。“红黑榜”巧妙利用、激活内在的乡土文化和道德约束力，促进村民自我与互相监督。其次，自治是乡村治理体系的运行载体，村民自治制度下，村委会具体落实、执行和设计适宜本土的“红黑榜”机制，如确定评议主体、建立评议标准与方法、执行评议程序，在此过程中结合本土德治资源和法治程序进行优化。最后，法治是乡村治理体系的发展指向标，通过将国家政策与法律法规的要求融入评议标准及监督“红黑榜”机制运行，是对村民公共精神、规则意识的训练和教化，升级和发展了村庄自治。

3 从“红黑榜”看机制结合路径的存在问题

现有的报道主要研究了乡村“红黑榜”的功能和意义，如“三治结合”理论及案例研究，主要是对实践经验提升和正面表述，但实地调研发现现实并非如此，“红黑榜”实践还面临着诸多困境，“机制结合”路径也有诸多实践困难需要克服。

调研发现，部分地区“红黑榜”实践效果远不如预期，呈现出无人看榜、无人关心的现状。这不仅与农村“空心化”、社会关系淡薄等客观因素有关，而且从内生“红黑榜”机制的实践困境看主要可分为对上形式主义的应付执行和对下碍于情面的照顾行为。

3.1 应付：基层落实中的形式主义

乡村振兴战略的实施、脱贫攻坚行动的开展，使得围绕资源利用监管的一整套检查、考核下乡，村委会高度行政化，疲于应付各项表格和任务，无法切实有效地行使自治［10］。这种规则下乡引起的“治理内卷化”现象［11］也发生于“红黑榜”机制的运行中。村委会僵硬响应上级号召，只在村委会公告栏设“红黑榜”，并不在意实际的公示效果，在南方自然村分布较为分散的地区，农民不关注行政村的各项工作，有的村民连村内是否有此评比都不知晓。更有村庄并没有真正开展“红黑榜”评议，只在村委会所在地公告栏挂牌以备迎接检查，甚至需要迎接检查才随便挂两个名字上去。调研显示，海南西部部分农村抽检时，发现该村黑榜上名字其实为该村致富带头人，深入了解发现，该村并未切实开展“红黑榜”评比，只是为迎接检查才贴个名字。

3.2 照顾：本土逻辑对评议机制的反噬与消解

村民自治组织作为“红黑榜”评议主体，尽管最了解村民实际情况，但也被乡村的社会关系所包裹。村干部要在村内办事，做村民工作，依靠的技巧是将公事转化为私事的柔性治理术［12］，所仰赖的面子和社会资源，都来源于与村民的互惠、互动和互信。而“红黑榜”之“黑榜”却潜在地破坏这种良好的干群互动关系。如海南一位村干部曾表达对地方政府强制推行人居环境“红黑榜”的不满，认为“村民环境卫生有问题，应马上告诉村民，要求改过来就好，没必要公开搞批评。认为今天伤及村民面子，明天要村民配合村干部工作也不会得到好脸色。”又如在海南白沙县各村的调研发现，村庄每期的道德“红黑榜”记录中“红榜”上榜人数总是大于“黑榜”，“红榜”一期少则三人，多则八人，而“黑榜”仅一人。“夸多骂少”体现出评议主体“多争取资源、少得罪人”的本土行动逻辑。因此，“红黑榜”机制有效规范村民的一大社会基础是内在文化，但也很可能被内在文化束缚而影响评议的公信力和有效运行。

4 “红黑榜”困境破解的创新举措

针对“红黑榜”出现的实际困境，试图通过机制创新予以解决

4.1 “四级红黑榜”延伸层级评议链条——保亭县案例

为有效破解农村人居环境“红黑榜”落实中的形式主义问题，保亭县采取延伸和打通各治理层级责任链条的方式，建立了“四级红黑榜”，即“农户、村小组、行政村、乡镇”四级农村人居环境整治工作月度“红黑榜”评比。相比仅在村委会公示栏立榜、仅每季度评个二三户不同，“四级红黑榜”是多层级、长时段的评比。各村小组“红黑榜”评组内农户，行政村“红黑榜”评各村小组，以此类推。评议链条的延伸，向下立榜可在自然村发挥各治理单元自治功能，让村民切实看得见榜，受得到触动；向上立榜则是通过嵌入各级官员的政绩评价，以利益相关撬动主体积极性，由上至下形成推进治理行动执行的“政治势能”［13］，层层看得到，层层有监督，层层有比较，层层有奖罚，促成农村人居环境整治或乡村治理“镇村共治”合力。

4.2 “干部红黑榜”突出干部带头效应——临高县案例

常规“红黑榜”评议因村民自身认知水平或村干部工作方式所起的作用甚微，临高县创新性提出“干部红黑榜”，专门针对村干部在脱贫攻坚、带头致富或人居环境整治中的工作表现进行评比，由乡镇干部定期下村检查工作，采纳村民反馈意见后评出。地方干部认为，“带头的先做好，群众才能跟着干”。一方面，“干部红黑榜”结合制度监督和群众监督，加强村干部的“主责主业”意识，激励或告诫各村干部；另一方面，张榜示众能够在村民群众中塑造榜样，发挥干部带头的影响作用。

5 德治、自治与法治“机制结合”路径探讨

在乡村治理建设提倡德治、自治、法治相结合的大背景下，“红黑榜”的推广意义重大，是实现“三治结合”的治理载体和工作抓手，融合了德治自治法治，是“机制结合”路径的典型代表。

第一，机制结合路径是德治、自治与法治的有机结合，不同的机制可能有不同的结合形态，“红黑榜”运转过程中，德治是基础动力，自治是制度载体，法治是运行导向。由于机制结合在于机制的有效运转和治理对象的广泛参与，可以认为，一些在理念上为“三治”界定的逻辑关系在实践中可能并非如此，而一些基于案例所表现的“三治”组合关系未必适用其他机制。

第二，通过“红黑榜”研究，提出机制结合路径对实践的启发是：适当的机制建设实践，可以在不同条件的乡村进行可复制、可推广的“三治结合”模式，因为不同乡村，并不一定支持“主体结合”路径所指向可以融合多元化的主体，乡村多元化的主体并不必然有机结合。

第三，机制路径的“三治结合”无论是作为指引实践的理想类型还是对有效实践的经验概括，都可能面临现实的实践困境，这是德治、自治、法治三种治理形式间的内在张力决定的。为解决实践困境，不同地区应依据自身实际情况，采取强化某种形式，弱化其他治理形式的改革创新。三治结合在实践中并不是人们理想中的明晰分工、均质结合，因此，要从“治理有效”的视角出发，定位德治、自治与法治。