社会治理视域下的农村老年组织：治理资源与参与机制

黄 思

(武汉大学 社会学院，湖北 武汉 430072)

一、问题的提出

在基层治理现代化背景下，基层政府与社会主体共建多元共治格局，提升社会治理水平，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。税费改革后，在乡村基层政权财力大大削弱的情况下，社会组织作为参与基层社会治理的重要力量，协助基层政权组织实现有效的社会治理。(1)徐勇,朱国云：《农村社区治理主体及其权力关系分析》，载《理论月刊》2013年第1期。在老龄化和乡村振兴双重背景下，调动农村内生资源，充分发挥老年组织在社会治理中的作用，不仅有助于实现积极老龄化，还能通过组织振兴促进乡村振兴。因此，探讨如何发挥农村老年组织的治理功能，具有重要现实意义。

随着改革开放经济迅速发展，社会的复杂性增加，在社会治理视域下围绕国家与社会的关系，学界研究大体分为三种进路。第一种进路是传统的政府管理视角，强调政府是管理主体，社会组织是被管理对象。康晓光认为在市场化改革背景下，国家依靠分类控制体系作为控制公共领域的基本策略和组织系统。(2)康晓光,韩恒：《分类控制:当前中国大陆国家与社会关系研究》，载《社会学研究》2005年第6期。在此基础上，刘鹏根据政府的监管意愿与监管能力，提出嵌入型监管来解释地方政府对社会组织管理的制度创新。(3)刘伟忠：《我国协同治理理论研究的现状与趋向》，载《城市问题》2012年第5期。第二种进路是多元主体共治视角，强调政府从管理向治理转型，(4)燕继荣：《协同治理:社会管理创新之道——基于国家与社会关系的理论思考》，载《中国行政管理》2013年第2期。认为社会组织不再是被动的对象。在此视角下，“协同治理”理论(5)郑巧,肖文涛：《协同治理:服务型政府的治道逻辑》，载《中国行政管理》2008年第7期。认为协同治理实现政府与社会组织良性互动、分工协作，实现对公共事务的共管共治。(6)麻宝斌,任晓春：《从社会管理到社会治理:挑战与变革》，载《学习与探索》2011年第3期。通过协同治理实现管制型政府向服务型政府转型，可以最大限度维护和增进公共利益。(7)刘鹏：《从分类控制走向嵌入型监管:地方政府社会组织管理政策创新》，载《中国人民大学学报》2011年第5期。但有学者认为在强国家弱社会的格局下，政府扶持的支持型社会组织属于行政吸纳式协同治理。(8)张丙宣：《支持型社会组织:社会协同与地方治理》，载《浙江社会科学》2012年第10期。第三种进路是国家与社会一体化视角，跳出国家与社会切割的二分形态。该视角认为社会组织的发展带来政府组织的扩张，但行政命令的扩张方式被基于利益表达的有组织的服务所取代。(9)郁建兴,吴宇：《中国社会组织的兴起与国家—社会关系理论的转型》，载《人文杂志》2003年第4期。前两种进路基于政府本位论述政府对社会组织的管理策略与治理态度，后一种进路将国家纳入更为宏观的社会中。从根源上来说，社会组织是资本主义发展过程中出现的市民组织形态，因此学界展开相关研究时，大多将关注点投放在经济发展较快、社会组织发育较早的城市，并参照西方市民社会的发育及社会自治等问题，忽略了作为中国基本盘的农村。

在社会快速发展的背景下，农村场域中的国家与社会关系复杂化，原来以政府为中心的“单中心”治理模式转变为农村基层党组织、村民自治组织和农村社会组织协作的“多中心治理”关系。(10)蔡斯敏：《乡村治理变迁下的农村社会组织功能研究——基于甘肃省Z县X村扶贫互助合作组织的个案》，载《华中农业大学学报(社会科学版)》2012年第3期。乡村本质上仍然是熟人社会，有丰富的非正式的内生性治理资源。阮星云将内源性组织资源称之为村级内部次级组织，(11)阮云星,张婧：《村民自治的内源性组织资源何以可能?——浙东“刘老会”个案的政治人类学研究》，载《社会学研究》2009年第3期。认为此类组织培育是村民自治的重要生长点。王春光等人认为社会舆论、村庄精英和社会组织形成的公共空间，为乡村社会实现自我管理、自我服务和自我发展的自治提供了社会和文化基础。(12)王春光等：《村民自治的社会基础和文化网络——对贵州省安顺市J村农村公共空间的社会学研究》，载《浙江学刊》2004年第1期。然而，我国社会组织普遍存在合法性困境，不仅在登记注册上不规范，在内部管理上也存在合法律性问题。(13)谢海定：《中国社会组织的合法性困境》，载《法学研究》2004年第2期。为促进社会组织的发展，政府对其进行资源支持，但是不平等的依赖关系消解了社会组织的自主性。(14)崔月琴等：《社会治理创新背景下社会组织的资源困局》，载《学术研究》2015年第11期。以上研究肯定了社会组织参与社会治理的制度背景与社会基础，发现了社会组织在运行中存在的困境，但是没有将社会组织纳入制度化的治理体系，较少从基层党组织引导乡村社会组织参与治理的角度进行分析。

我国乡村面临两个基本事实，一是全国性人口老龄化的事实，二是区域性劳动力外流的事实。两者叠加使得乡村老年人口比重更高，因而动员老年人参与社会治理具有一定的人口结构基础。在宗族型地区，以老年协会为典型的社会组织是参与社会治理的重要载体。基于此，本文以福建晋江C镇老年协会为例，分析老年组织嵌入社会治理的社会基础与“过程-机制”。本文意在讨论老年组织行动能力来自何处，并进一步探讨基层政府调动老年组织的路径及其对基层治理现代化和乡村振兴的意义。

二、老有所为：老年组织嵌入社会治理的经验表征

本文的经验来源于福建晋江C镇，该镇下辖26个社区和行政村，常住人口约10.2万人，其中户籍人口约5万人，外来人口约5万人。C镇为陶瓷专业镇，当地农民经济状况普遍较好。C镇所辖D村的辖区面积1.2平方公里，1130人，其中60岁以上老年人口117人，2015年村民人均收入超过3.5万元。

1976年，该镇有村庄成立老人会，90年代各村逐步在老人会的基础上成立老年协会。C镇大部分行政村是以宗族为单位形成的单个自然村或多个自然村，老人会是以自然村为单位成立的。对于多个自然村组成的行政村，老年协会是按人口比例由各自然村老人会的会长和代表组成。行政村的老年协会负责协调、安排自上而下要求的活动，自然村的老人会则负责落实、组织管理自然村内部的活动。2012年，晋江市统一成立以行政村为单位的老年协会，并且实现村和社区全覆盖。老年协会一般设立理事会组织负责日常管理，会长负全责，并按自然村人口比例设置若干副会长、秘书长或常委。

老年协会在村庄内部具有多元权威来源、治理惯习和治理资源,是参与社会治理的中坚力量，是实质的根植于村庄内部的社会组织。老年协会协助村级组织回应以老年人为主的治理需求，包括以下三个方面。

其一，协助村级组织进行社会治理。老年协会主要在移风易俗、殡葬改革和民事调解等方面发挥治理作用。2018年，C镇严格限制婚丧喜宴、迷信活动等，由乡镇、村两委和老人协会共同修订各村村规民约，规定宴请规模和范围，入户讲解村规民约的具体要求，宣传移风易俗的必要性。D村超过酒席上限者给老年协会交5000元或1万元罚款。对于主动简办酒席并捐款的村民，以老年协会和村委会的名义张贴感谢信。在殡葬改革上，老年协会负责动员迁坟和管理殡葬活动，会长以身作则，为村民带头示范。老年协会还负责管理安放骨灰的安息堂，包括新增灵位的收费与安息堂日常维护。在日常的民事调解中，老年协会充当和事佬，不仅调解家庭纠纷、邻里纠纷，还参与调解村干部与村民的矛盾等。

其二，自主组织和管理村庄民俗活动。在单个自然村组成的同一宗族的大型村庄，由老年协会或房头代表组织集体祭祖活动，房头代表基本上是比较有经济实力和社会威信的老年人。对于多个自然村组成的村庄，一般由自然村的老人会组织祭祀活动。宗教活动是以家庭为参与单位，以自然村为范围，具有一定的公共性。C镇大多数自然村建有保佑一方平安的村庙，由老人会负责管理村庙并组织民俗活动。村庙获得的善款和捐资由老人会统一管理，不仅用于建设、修缮寺庙，还包括其他以自然村为单位的公共支出。

其三，为老年人提供文化服务与福利。该镇有23个行政村建有老年活动中心，约三分之一的村庄建有村级养老院，由老年协会负责日常管理。该镇要求各行政村的老年协会每月定期举办针对老年人的学习宣讲活动，包括时事热点、国家政策、养生知识等内容。老年协会也会根据各村实际情况举办唱歌、跳舞、太极拳等文体活动，丰富老年人娱乐生活。D村老年协会组织老年人跳广场舞，在中秋节、端午节、重阳节为全村所有60岁以上老年人发放粽子、月饼等应季食品。

三、治理资源：嵌入社会治理的社会基础

(一)精英老人的多元权威

宗族型村庄的精英老人具有多元权威，是参与村庄社会治理的主要力量之一。在家庭内，老年人掌握家庭决策权，能以家庭为单位在村庄实现“连带性吸纳”(15)邓燕华,阮横俯：《农村银色力量何以可能?——以浙江老年协会为例》，载《社会学研究》2008年第6期。。在家庭之上最基础的社会单元是房头，每个房头都有房头长，房头长是自然产生的、公认的房头内具有社会权威的人。房头长负责组织修建祖厝、祭祀等宗族活动，需要通过实践积累地方性社会知识和组织能力，所以房头长大多是60岁以上的老年人。与传统的宗族长老有所区别，并不是辈分越高、年龄越老的人就是房头长，还要求市场经济能力比较强，愿意积极帮助大家。这些老人不仅是社会权威、文化权威，也是经济权威，是村庄中的精英。

宗族型村庄具有生产老人权威的社会基础，老年人具有天然的道德优势和传统权威，他们不仅是家庭中的决策者，还是宗族活动的组织者。被推选为老年协会理事的老年人，均匀散布在宗族内的房头、角落等不同层次的单元，具有比较强的代表性。地方政府在积极倡导乡贤文化，引导经济能力较强、个人能力较强的低龄老人担任老年协会会长。因此，在宗族社会结构中，精英老人具有参与村庄公共事务的热情、能力与权威，精英老人的多元权威嵌入老年协会的组织结构，产生具备自组织能力的社会组织。

(二)经济资源的内部正循环

充足的经济资源是维持社会组织高效运转的基础。C镇老年协会的经济来源主要包括财政补贴、筹资和经营性收入，各村老年协会的经济资源差异较大。第一种财政补贴，是市级、乡镇按照各村老年人口每人10元的标准发放，人口低于300人的一律补贴3000元，主要用于文体活动、订阅报纸等办公费用。第二种是经营性收入，但只有少部分村庄将部分经营性收入交给老年协会收取和管理，比如市场管理费、物业出租收入等。

老年协会的经济资源以村庄内筹资为主，与村民经济状况关系紧密，在村民普遍经济条件较好的村庄老年协会的资金量超过100万元。筹资包括两类，一类是村民给老年协会的直接捐款。宗族的绵长使得村民对于村庄生活的预期很长，具有很强的“落叶归根”价值认同。村庄内部有很强的价值生产能力，村级组织与老年协会将面子竞争与回馈家乡相结合，引导村民“低调发财，高调捐款”。另一类是管理村庙收入的善款，供奉给村庙的香火钱基本由老年协会管理。闽南文化中宗教信仰融入日常生活，村民捐资积极性比较高。通过给老年协会捐款或给寺庙供奉香火钱，使得“民富”转化为老年协会的经济资源。

老年协会以自然村为单位管理经营性收入和筹款，将其用于自然村的公共建设或给老年人发放福利，把富人的经济剩余转化为村庄建设的经济基础。此举将民间资源引入到村庄公益建设中来，在村庄内“取之于民，用之于民”，实现经济资源的内部正循环，减轻了国家在村庄公共品供给上的财政负担。

(三)社会单元与治理单元的耦合

在传统时期，老人会组织祭祀活动、负责村庙管理，发挥纠纷调解作用，是宗族结构中长老制的延续。老年协会是以行政村为单位注册的正式组织，实现更高程度的组织化，但并非脱离原有基础的新组织，其实质仍是植根于村庄社会的内生型社会组织，参与治理的精英老人，他们所在的社会单元与其面对的治理单元相耦合，正式组织力量与宗族治理力量的异质性与同质性共存，实现“政-族”合作。(16)傅熠华：《乡村共治格局下的“政—族”合作——基于广东省蕉岭县客家村民理事会的实践》，载《西北农林科技大学学报(社会科学版)》2019年第5期。

在宗族社会中，权威者是自下而上通过社会结构的次级单元推选出来的，而且每一层级的社会单元都有其被公认的权威者，他们的社会威望通过频繁的社会交往和集体活动，得以重复确认和强化。宗族社会中社会基础保持得比较好，在房头、角落这类较小的社会单元中利益比较容易达成一致。所以，老年协会代表的人选与村庄内的社会单元对应。而且宗族型村庄中人们的交往预期较长、交往频率较高，在日常交往中注重为人处事，村民要通过“做人”来赢得并维持个人和家庭在村庄中的好名声。村民面对同一个自然村的老年人，基本不会发生对抗性冲突。老年协会的代表有各自归属的自然村和房头、角落，他们与村民在日常生活中充分接触。在对接村民做工作时，仍然以宗族内部较小的社会单元为治理单元，老年协会的代表直接参与他们所属自然村的社会治理。因此，老年协会的代表通过自身的社会权威，并动员村庄内部的人情关系，实现低成本的有效治理。

整体来看，精英老人具有调动村庄内部的权威、人情等资源的能力，老年协会以组织化的方式将村庄的人、财整合到一起，以宗族认同为基础的社会单元与老年协会所面对的治理单元相耦合，共同塑造了老年协会较强的自组织能力。

四、参与机制：老年组织嵌入社会治理的弹性路径

基层政府通过组织化吸纳实现对农村老年组织的制度化管理，在老年组织嵌入社会治理体系的基础上发挥其积极功能。总体来看，在制度上通过组织化吸纳的方式将老年协会与村庄治理进行常态化衔接，又从具体运作上保证老年协会的自主性和灵活性。

(一)组织建设制度化

地方政府通过对社会组织进行正式化改造，从制度上将社会组织列为管理对象，将其纳入治理体系。

第一，对社会组织登记注册和规范组织机构审批。福建晋江现有的村级老年协会是在原来老人会基础上，经过村或社区党支部、乡镇或街道老龄工作委员会(以下简称老龄委)同意，在市民政局批准下成立的社会组织。老人会作为村庄内生性的社会组织，制定正式的组织架构和组织章程，遵循正规组织机构审批程序，在制度上确立其合法地位。(17)常敏：《农村社会组织发展与公共产品供给》，载《农村经济》2007年第6期。老年协会在城乡社区广泛存在，但更多是作为文化组织存在，而本地的老年协会不仅是文化组织、社会组织，更重要的是具有治理属性。地方政府结合社会结构特征，注意到老年人是重要的治理力量，积极改造、规范老年协会，将老年组织纳入管理对象，并引导他们通过正规渠道参与村庄治理，成为重要的辅助治理力量。

第二，社会组织以组织化方式常态化参与村庄治理。C镇普遍做法是为老年协会专门设立固定的村民代表席位，一般由老年协会的会长担任村民代表，开村民代表大会时，老年协会会长行使村民决策权。当会长人选更换时，由下一任会长继续担任村民代表。老年人作为村庄一员，具有民主参与村庄决策的权力，但是老年协会会长作为常设村民代表与选举老年人作为村民代表，在制度表达上意义不同。老年协会会长作为常设村民代表，是将老年协会整体纳入治理体系，是代表老年群体利益的社会组织，但是选举具体的老年人作为村民代表仅仅是对个人能力的信任和认可。在此意义上，可以视为地方政府通过制度化的方式将老年协会纳入基层治理体系，使得老年协会在村庄治理中具有正式话语权，提高老年人利益表达的组织化程度。(18)束锦：《农村社会组织与村民自治的共生与互动——基于市民社会语境下的探讨》，载《江海学刊》2010年第4期。

(二)组织目标公共化

基层政府通过吸纳精英，引导社会组织设立具有解决社会问题、回应治理需求的目标，(19)郁建兴：《社会治理共同体及其建设路径》，载《公共管理评论》2019年第3期。充分发挥社会组织的治理作用，同时避免社会组织精英的私人权威对村级组织的权威替代。

第一，通过限制性和鼓励性的双重举措吸纳精英。老年协会作为内生性社会组织，组织结构具有一定的权威不对等性，吸纳精英对于组织目标的公共化建设非常关键，吸纳精英一定程度上实现对社会组织的整体吸纳。限制性的举措主要是对老年协会会长严格政审。2018年，在市委统一部署下，由乡镇党委介入老年协会班子成员的政审，考察其有无犯罪记录，有无违反村规民约记录。同时，乡镇党委给予村党支部充分的自主空间，掌握老年协会会长的去留裁定权，如果老年协会会长不配合工作，村党支部可以上报乡镇。鼓励性的举措主要是乡、村两级积极动员该村成功的民营企业家或退休干部回村担任老年协会会长，希望利用他们的个人资源促进村庄发展。2018年换届后，该镇26个行政村的老年协会中，约60%的会长是私营业主或民营企业家，40%的会长是退休干部或退休教师。私营业主或民营企业家担任会长经济资本雄厚，有比较强的社会威望，能使村庄大部分人信服，带头示范效应好。另一部分会长是退休干部和退休教师，他们的文化水平比较高，能够比较好的组织文体活动，有时间上门给村民做工作或调解纠纷。

第二，引导社会组织设立回应治理需求的目标。2018年以前，对老年协会的组织吸纳程度不高，在村干部能力不强的情况下，会长比村干部的威望高，使得村干部难以落实自上而下的行政任务。部分老年协会的资金高于集体收入，当村庄进行公共建设时，村干部向老年协会协调资金甚至借款，对村庄政治造成负面影响。为加强对老年协会的目标引领，2019年1月15日，福建省民政厅发文称，要更好地发挥城乡社区老年协会在创新社会治理、促进社会和谐稳定等工作中的作用，激发老年人参与社会治理的“正能量”。(20)福建省民政厅：《福建省健康委员会关于进一步加强城乡社区老年协会建设的通知》，2019年1月3日，http://mzt.fujian.gov.cn/xxgk/zfxxgk/xxgkmu/gfxwj/shzzgl/201901/t20190121_4748878.htm.乡镇召集老年协会开会、组织培训，通过宣传教育的方式提高老年协会的认识水平。村两委召开有关村务会议，邀请老年协会在场讨论、协商，使得老年协会的目标在落实工作之前与村干部达成一致。地方政府出台相关政策文件，鼓励老年协会参与社会治理，加强普法教育与宣传，对其进行法律规制。(21)梁艳霞：《农村社会组织的状况、功能与发展》，载《中国集体经济》2009年第16期。村级组织明确其发挥作用的方向，老年协会才能在参与村庄治理实践中达到建设性目标。

(三)组织管理弹性化

地方政府通过对社会组织实现弹性化管理，保留社会组织的自主性与灵活性，使其能积极调动内生社会资源。

第一，宽松的财务监管制度。老年协会实际的主管单位是乡镇的老龄委，老龄委代表乡镇政府对老年协会进行业务指导和管理。市政府每年给登记注册的老年协会发放财政补贴，但未要求老年协会统一建立对公账户，截止2019年，约50%的老年协会建有对公账户,乡镇每年对其进行年检和审计，没有建立对公账户的老年协会的经费统一挂在行政村账户下。老龄委对老年协会财务的监管目的，是使其达到对经费使用的最低限度要求，并且资金用于老年人身上，为村庄的老年人供给文化类公共品。实际上，财政补贴在老年协会资金来源的占比不高，更多来源于筹资和经营性收入，但是村内的资金来源具有一定的模糊性，难以规范监管。

第二，弹性的工作考核制度。在行政体制内，行政效率的考核通过量化打分来衡量。在乡镇老龄委管理下的老年协会，同样要进行考核评级，但与行政系统内部考核不同，老年协会的工作考核并不针对具体工作进行单项打分。老龄委和村委会根据上一年度老年协会的工作效果进行打分，分三个等级，对应三个等级的现金奖励，评为一等老年协会发放3000元奖金，二等老年协会发放1500元奖金，三等老年协会发放1000元奖金。比较模糊的分等级考核方式与村庄治理事务的模糊性相匹配，否则详尽的考核细则中会限定工作内容，消解社会组织参与村庄治理的自主性与积极性。

五、结语与讨论

本文通过晋江农村老年协会参与社会治理的实践，分析乡镇政府将老年协会吸纳进基层治理体系的基础与机制。基层政府向社会组织倾斜一定的资源，制度上要求老年协会登记注册为正式组织，赋予老年协会参与村庄治理的制度合法性。并将老年协会会长的人选的裁决权下放给村级党组织，将老年协会定位为在村党支部的领导下的社会组织。通过组织形式正式化，将老年协会整合进基层治理体系，从而扩大村级组织的治理能力，帮助村级组织整合治理资源，引导老年协会发挥社会治理的积极功能。但老年协会的作用没有停留在形式上，关键在于对老年协会的弹性化管理，使其保留了社会性的一面。老年协会不是作为科层体系的一环僵硬地执行政策，而是具有较强的自组织能力的内生型社会组织。而且老年协会的机构成员无工资，具有发挥村民自治的根本性质。总之，基层政府通过制度化的治理实践，调动村庄内生性的治理资源，激发社会组织的主体性、保留社会性和灵活性，建构具有回应治理需求的社会治理共同体。

在乡村振兴和基层治理现代化背景下，实现组织振兴和构建基层治理新格局必须创新基层治理体系，在基层治理中找到抓手。本文提供的将农村老年群体通过组织化方式吸纳到治理体系的案例，发现老年组织提供了政府供应不足的公共品，弥补了政府和市场缺位，对农村社会秩序的稳定做出了贡献。(22)关兴：《当前我国农村社会组织的政治功能探析:治理的视角》，载《四川行政学院学报》2007年第5期。基层治理现代化不等于技术化、数据化、科层化，更重要的是完善基层治理体系，提升治理能力现代化水平。对于不同地区，要充分了解地方社会结构的特征，从中挖掘可发挥建设性功能的治理资源，动员有影响力的组织积极发挥治理功能。老年组织是参与社会治理的力量之一，但是不同地区的社会基础存在差异，国家与社会的关系在实践中并非完全相同，识别出基层治理的抓手是提升社会治理能力的第一步。在此基础上，充分尊重农民的智慧和主体地位，进一步激发乡村社会自组织的活力，(23)韩鹏云：《乡村治理现代化的实践检视与理论反思》，载《西北农林科技大学学报(社会科学版)》2020年第1期。有利于实现有农民主体性的组织振兴，促进基层治理体系和治理能力现代化。