民族地区农村社区治理的创新实践与优化路径——以海坝村“一引三推”模式为例

徐双艳

（贵州民族大学，贵州 贵阳 550025）

党的十九大报告明确提出要打造“共建、共治、共享”的社会治理格局，而治理创新是实现这一格局的重要路径。农村社区治理是社会治理的重要环节，也是目前我国社会治理中最大的短板之一。要想打造“共建、共治、共享”的社会治理格局，就必须要补齐短板。但由于经济、民族文化等多种因素的影响，民族地区的农村社区治理具有其特殊性。因此，如何结合这种特殊性探索出一条治理创新之路，是民族地区农村社区发展中亟待解决的问题。

1 文献研究

随着农村社区建设理念的提出，学界对农村治理的研究开始转向以社区为单位的治理探索之中。当前，学者关于农村社区治理的研究主要涉及农村社区治理的模式、内涵及面临的挑战与优化路径等方面。在社会治理模式方面，学者李长健等根据我国政府与社区的职能关系，把我国的农村社区治理模式分为国家行政主导推进型、多元主体互动合作型和社区组织与成员自治型三种，同时提出自治型治理一般在经济发达的沿海农村才可以实现，而国家行政主导型在经济发展能力弱、交通不便的偏远山区较为普遍，但随着时代发展以及国家治理理念的改变，多元主体共同治理才是符合我国农村社区治理的新模式［1］。学者庄龙玉认为，我国的农村社区治理模式经历了三个阶段，分别是集权式治理阶段、放权式治理阶段和赋权式治理阶段，在治理方法上也相应地有一些转变，从最开始的政府主导大包大办、单向权威体系不容撼动，逐渐到多元主体参与共建、共享理念逐步形成［2］。在关于农村社区治理的内涵研究中，贺雪峰认为乡村治理是指社会治理主体对乡村进行合理有序的管理过程［3］；党国英、卢宪英则提出，乡村治理是社会治理的基础和关键，是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分［4］。在关于农村社区治理面临的挑战与优化路径方面，学者李永庆认为，农村社区治理存在服务水平较低、社会力量参与不足等问题，并就提升社区治理服务水平、提高群众参与村级事务的积极性等方面提出优化对策［5］。学者郑浩等将农村社区治理放在乡村振兴的大背景之下，提出要实现乡村振兴，必须先推动农村社区领域实现有效治理，这既是重要保障，也是新时期农村领域秩序重建的重要力量，要勇于创新、积极探索和大胆尝试，才能推动农村社区治理的创新与转型［6］。

综上所述，农村社区治理在国家治理体系中处于重要地位，是推进国家治理现代化进程中不可忽视的单元，同时“治理有效”是乡村振兴的基础和目标，因而对农村社区治理进行探索和研究具有重要的现实意义。当前关于农村社区治理的研究多从宏观角度出发，阐述农村社区治理的模式、内涵、挑战与优化路径等，从具体案例出发进行微观性研究的相对较少，所以本文以海坝村“一引三推”工作模式为例，探究该村在社区治理过程中的具体创新实践，并分析其治理过程中面临的困境，从而提出相应的优化路径。这能为农村社区治理创新提供微观的借鉴经验，进而促进农村社区治理的发展，以利于推动国家治理现代化的实现。

2 海坝村社区治理的创新实践探索

海坝村位于贵州省盘州市盘关镇东北部，面积7.6km2，拥有耕地面积约323.3hm2、林地面积308.6hm2。其中耕地以坡耕地为主，只有少量水田分布在沿河区域。因此，海坝村在发展粮食作物种植业的同时，具有发展山地农业的优势。全村下辖15个村民小组，总人口为792户2773人，是一个汉族、布依族、彝族等多民族聚居的村庄。

海坝村过去是一个交通闭塞、靠天吃饭的省级一类贫困村，当地村民的生活条件极差。自党的十八大以来，党和国家高度重视“三农”问题，尤其是实施精准扶贫政策后，海坝村村干部带领村民们着力完善基础设施，积极响应“三变改革”号召，转变传统农业生产方式，大力发展特色产业，极大地提高了村民收入，解决了农民的基本生活问题，使海坝村发生了翻天覆地的变化。2016年以来，海坝村扎实推进人居环境整治，成为远近闻名的美丽乡村，也获得了“贵州省人居环境示范村”“贵州省民主法治示范村”等荣誉称号。

海坝村的这一“蝶变”正是源于基层政府和村干部在创新社区治理中形成的“一引三推”模式，即以党建为引领，通过产业发展、党员示范、村民自治，不断发展和完善的社区治理。

2.1 “一引”正方向，夯实农村社区治理基础

“上面千条线，下面一根针。”农村社区治理工作千头万绪，但海坝村迎难而上，面对新形势毫不畏惧，在脱贫攻坚、扫黑除恶等工作中始终坚持以党建为引领，提高政治站位，加强党组织建设，不断夯实农村社区治理基础。一方面强化党支部引领作用，严格落实党支部书记社区治理工作第一责任人职责，并推行“党支书全面抓+主任具体抓+网格员带头抓”的责任制；另一方面，大力培育优秀党员，壮大党员干部队伍，强化基层党组织建设，发挥基层党组织在农村社区治理的领导核心作用。

2.2 “三推”强力度，提升农村社区治理能力

2.2.1 产业发展推动。产业兴旺是社会、经济发展的基础，农村地区同样要依靠产业发展提升社区治理能力。为了带领群众脱贫致富，海坝村村干部做了很多努力。一是成立农民专业合作社，鼓励群众积极入股，积极推进农村“三变”改革，使农民获得“保底分成+收益分红+务工收入+创业增收”的四重收益。二是推动完成产业转型升级，根据当地自然禀赋，调整产业结构，种植樱桃、刺梨等经济作物，并在林下套种中药材、蔬菜等。同时，海坝村还依托特色产业，打造集生产、生态、观光和体验于一体的“百果采摘园”。三是大力发展乡村旅游：在“一户一策”的精准指导下，因地制宜打造特色农家院落，形成“家家户户花相似、庭庭院院景不同”的独特村韵；同时依托卡河水库的景观资源，成功打造卡河景区，以乡村旅游带动当地经济发展。

2.2.2 党员示范推动。一名党员就是一面旗帜。海坝村探索出了“1+10”党建模式，即1名党员联系10名群众，由党员负责宣传各种政策的意义，引导群众积极参与、主动配合社区治理工作。例如，在人居环境治理过程中，海坝村党员带头入户宣传相关政策和实施方案、履行承诺、打扫卫生、维护环境，并通过示范带动作用，发动群众做好“门前三包”。同时，村委会每月会将党员“四带头”情况在党务公开栏进行公示，并与年终民主评议党员挂钩，以此来激励党员同志发挥好示范带头作用，同时也使村民能够在耳濡目染下积极参与社区治理［2］。

2.2.3 村民自治推动。“共建、共治、共享”社区治理格局的形成需要村民的参与。海坝村通过完善有关制度，鼓励村民积极参与社区治理。一是落实村民集体议事制度。村支两委组织群众召开讨论大会，并通过村民举手表决的方式形成了可操作、可实施的《村规民约》，同时制定了符合该村实际的《海坝村“十倡导十严禁”》行为准则。二是实行了“积分考核”制度。海坝村将积分管理与村级合作社的“普惠股”挂钩，以此调动村民参与社区治理的积极性。三是建立联动机制。海坝村以“十必建”为抓手，建立“十必访”“十必谈”摸排机制，形成了“镇-村-网格-村民”的上下联动机制，并在扫黑除恶专项斗争及疫情防控工作中发挥了重要作用。

3 海坝村社区治理面临的困境

3.1 农村空心化严重，治理主体缺位

治理主体的缺位会严重影响农村社区治理的推进和创新。一方面，治理人才的缺失，导致村委会人员配备不足。他们为了减轻上级政府的管理负担，村里的事情尽量内部解决，因此行事以便利为准，而不会考虑如何提升治理效能。另一方面，因为外出务工者多半自动放弃对村内事务的治理权利，所以参与村内事务的村民在绝对数量上急剧减少，参与社区治理的主体多是留守的老人、妇女、儿童和无法外出的特殊人员，他们往往思想较为保守，并且安于现状，对于提升社区治理能力、改善社区治理环境等大多无法提出有效建议。

3.2 特色产业发展乏力，治理基础有待加强

当前，我国大多数农村地区的经济发展都取得了较大的进步，但仍然存在一些问题。海坝村就面临着特色产业发展乏力的问题，其主要原因有以下三个方面。一是农民专业合作社收益低，农民积极性受挫。由于刺梨、樱桃等经济作物种植后需要2～3a才能挂果，因而种植前期农民仅获得较少的保底分红，没有收益分红，且不能满足人们对就业、创业方面的需求，打击了农民的积极性。二是各村发展同质化严重，产业特色不突出。部分农村只是对发展好的地区进行同质化的模仿，没有形成独特的核心竞争力。三是乡村产业链条较短，前后延伸不足。在我国的乡村产业发展中，产业间的分割比较明显，产业链上下游衔接不畅，导致产品附加值低，无法提供更多的就业岗位［3］。

3.3 村民自治意识薄弱，参与积极性有待提高

村民自治是农村社区治理的核心内容。在海坝村的实践中，虽然制定了相关制度和措施激励村民参与社区治理，但是由于村民的自治意识薄弱，并没有取得预期效果，村民更多的是完成村干部下派的任务。由于我国长期实行管理型治理，村民具有强烈的服从意识和集体认同感，因此参政意识和法律意识都比较淡薄，缺乏必要的自主性。同时，人口大量外流，而留守者的文化水平偏低，对于法律赋予他们的政治权利并不了解。此外，部分村民因自己的意见或建议得不到村干部的认同和采纳，从而对他们产生不信任的心理和抵触情绪，造成其不愿意参与社区治理。

4 农村社区治理的优化路径

根据海坝村“一引三推”社区治理模式实践经验，结合制约当地社区治理的困境探析，未来我国农村社区治理应从以下三个方面发力。

4.1 筑巢引凤，吸引治理主体回归

让治理人才和村民重返乡村不是一项政策能够解决的，也不是一句运动式口号的动员就能实现的，而是要从多方面共同发力，努力构建一个全新的平台，才能吸引并留住他们。在外部环境上，要加强环境治理，美化人居环境，还要健全村内的超市、公园等基础设施建设，进一步增强在农村居住生活的吸引力。在经济上，政府部门要设立产业扶持资金，提升农村金融供给的配置效率和服务水平，加快农村普惠金融发展。在制度上，政府可以通过政策引导、物质奖励、精神激励等方式，给予人才专项创业扶持以及住房、医疗和教育等方面的补贴，并提供更多培训、晋升机会，吸引人才留在乡村工作。

4.2 突显特色，纵深推进农村产业发展

关键是要推进农村特色产业纵深发展。一方面，要充分挖掘并利用当地民族特色、自然景观和特色资源，依托这些特有资源来发展农村产业。同时，还要积极探索适合当地的特色农产品的经营销售模式，并加强宣传。另一方面，要通过寻求各种经济、政治支持，纵深推进农村特色产业发展。基层政府应关注当地具有一定规模、条件比较成熟的特色农产品生产企业，并给予一定的政策与资金支持，帮助其开拓销售渠道，增加销售量。同时，政府部门可探索将农产品深加工产业纳入惠农政策范畴，降低农产品深加工业的增值税税率，为农村产业的发展提供良好的政策环境。

4.3 增强村民参与意识，提升参与积极性

基层政府部门应着力提高村民参与社区治理的意识和参与的积极性。一是要通过定期的政治教育，从根本上解放农民的思想，增强他们的公民意识。二是要畅通居民诉求表达渠道，通过村民大会、院坝会、火笼会等多种方式听取群众心声，拓宽村民的诉求反馈渠道，真正提高居民的参与热情；对于“空心村”，可通过微博、微信等信息平台，拓宽居民与村干部之间的沟通渠道，提升居民参与社区治理的积极性。三是引入参与式治理理念，推动政府职能的转变，激发居民参与社区治理的积极性和主动性。

5 结语

随着城镇化进程的快速推进和乡村振兴战略的实施，民族地区农村社会结构发生了巨大变化，这就需要不断创新农村社区治理模式，从而更好地促进农村社会发展。海坝村在农村社区治理中创新探索并总结出的“一引三推”工作模式就是很好的实践案例。这一创新实践使当地村容村貌发生了翻天覆地的变化，也使得党群关系更加密切，同时有效促进了农村社区治理水平的提升。但也应正视当前农村社区治理存在的治理主体缺位、治理经济基础有待加强以及村民参与积极性不高等困境，从吸引治理主体回归、纵深推进农村产业发展、提升村民参与积极性等方面来打破困境，不断推进农村社区的治理创新，从而形成“共建、共治、共享”的社会治理新格局。