后扶贫时代农村弱势群体的相对贫困治理

李新月

（天津商业大学，天津 300134）

1 问题的提出

关于贫困治理，我国一直在探索有效的方法路径。改革开放后，我国贫困治理大致可以分为四个阶段：1978—1985年经济体制的改革是减贫的主要动力来源；1986—2000年区域经济开发是贫困治理的主要推动力；2001—2012年以村为贫困单元的全面推进是重要举措；2013—2020年进入精准扶贫阶段［1］。党的十八大之后，两个百年奋斗重大战略部署将脱贫攻坚纳入其中，不断探索治理路径，提升治理质量。国家统计局2020年1月发布的数据显示，以目前推行的农村贫困标准为基础实施测算，2019年中国农村总贫困人口大约有551万，贫困发生率为0.6%。截至2020年底，在精准扶贫措施实施后，我国完成了农村人口全部脱贫、贫困县全部摘帽的脱贫目标，贫困治理取得决定性成就。

但绝对贫困治理取得的成就并不是贫困治理的终结。贫困治理是一个长期过程，绝对贫困和相对贫困不是简单分割的关系，而是辩证统一的关系。目前，相对贫困治理成为贫困治理的主战场，治理重心由“治理贫困”向“防止贫困”转变，新的治理重心对现存贫困治理体系和能力提出了新要求。2020年中央一号文件明确提出相对贫困治理的总要求，要求研究建立相对贫困的长效治理机制，开展相对贫困长效治理是建设中国特色社会主义现代化强国的重要举措［2］。

我国在绝对贫困治理中积累的经验表明，对贫困治理对象开展“输血式”政策扶持，只能在特定时间和条件下发挥益贫作用，部分具备“防止贫困”效果的政策效益被低估。明确治理对象是贫困治理的逻辑起点：调整贫困线后形成的新贫困人口和刚摆脱绝对贫困但存在返贫风险的人口是相对贫困治理对象的两大来源；在相对贫困治理过程中，弱势群体也是重点考虑对象。

2 相对贫困致贫原因分析

城乡二元发展结构和发展差距是相对贫困产生的根源之一。虽然目前我国城乡协同发展的步伐在不断加快，但二者之间存在的差距依旧明显，城乡社会经济发展在二元结构特征下依然不平衡。“二元结构”是发展中国家在社会发展过程中，经济发展不具备整体化的发育和发展特点，出现不同态势的发展路径与演变，甚至会出现部分区域经济增长建立在其他经济部门的负增长的基础上［3］。

我国贫困问题治理就具备城乡“二元结构”的典型特征。中华人民共和国建立初期，长期实行城乡区别管理经济体制和政策，国家建设和发展的重点都在城市，将大部分可利用的社会资源集聚起来用于城市建设。相比之下，农村的经济和社会建设没有得到足够的资源和重视。资源的集中使城市发展建设越来越好，而农村发展资源缺乏，陷入困境。在社会基础公共服务领域中，城乡之间也存在巨大的差异，农村的基本公共服务缺失严重，农村居民缺乏社会权利的保障。此外，城乡间的发展机会严重失衡，农村的发展机会少，非常容易在贫困地区形成贫困的代际传递，导致贫困积弊根深蒂固［4］。因此，相对贫困治理的重点在于不断缩小城乡间、区域间存在的差距，提供均等的社会公共服务，增加农村的发展机会。

3 相对贫困治理弱势群体的特征描述

有效识别相对贫困治理对象，可以为相对贫困的治理和政策的实施奠定好基础，可以将有限治理资源的效用发挥到最大，可以将社会治理政策的兜底作用落到实处。后扶贫时代，中国贫困治理的重点是防止落入“贫困陷阱”，避免再次出现绝对贫困，其中，通过政策兜底效应摆脱绝对贫困的弱势群体需要重点关注［5］。从微观角度来看，相对贫困治理群体的群体特征十分明显，即自身缺乏经济发展技能或劳动能力、家庭负担重、疾病风险高以及地理环境和条件的限制，处于相对贫困风险边缘。

消除绝对贫困不代表着特殊贫困群体的消失，只是贫困的表现形式发生了改变。弱势群体的群体特征和返贫风险对相对贫困治理提出了更高的要求，因此，要做好贫困治理和持续发展的有效衔接。在相对贫困治理过程中，需要重点关注深度贫困区的居民群体、空巢和独居老人、留守儿童和妇女以及进城务工的农民工群体。

3.1 深度贫困地区的居民群体

目前，我国政府通过“集中力量办大事”的政治优势，加大对“三区三州”等深度贫困地区扶贫工作的指导和支持力度，虽然基本解决了当地居民“两不愁，三保障”突出问题，但受自然环境、社会条件和文化等方面因素的限制，深度贫困地区自我发展和内生动力的持续性不能得到保障。受区域地理位置的影响，深度贫困地区发生自然灾害的频率往往较高，破坏强度大，自然资源条件差。部分区域自然资源条件虽好，但却受基础设施建设和技术落后等限制，和外界建立市场关系时付出的成本常常远高于收益。同样的，贫困的根深蒂固和代际传递，让深度贫困地区群体对自我发展机会的期望值较小，“等靠要”的病态思想泛滥［6］。综上所述，培养深度贫困地区群体的自我发展能力是相对贫困治理时期的重点任务。

3.2 空巢和独居老人

2021年5月，根据国家统计局发布的第七次人口普查有关数据，老年人数相对2010年上升了5.44%［7］，联合国预测2060年将达到峰值3.57亿。其中，独居和空巢两类型老年人将增加到1.18亿，到2030年60岁以上的老年人口占比将会提高到25%，我国人口老龄化特征突出。与此同时，我国的失能老人在老年人口中的比重也在不断上升，且二者的增长速度已经超过现有养老机制与政策的完善速度，老年群体贫困问题亟待解决。其中，空巢和独居老人的老年失能现象更为严重，年龄和生活能力要求其身边有人照顾和陪护，然而现实却是老人孑然一身，独自生活，表现为“老无所养、老无所依、老无所乐”［8］。

3.3 留守儿童和妇女

根据《全面建成小康社会：中国人权事业发展的光辉篇章》白皮书数据，2020年我国农村留守儿童数量为643.6万名［9］。童年时期缺少父母陪伴、关爱和教导等现实导致他们产生自卑心理，内心缺乏安全感，自我发展潜力得不到培养与挖掘。教育在相对贫困长效治理机制中对预防贫困陷阱和培养能力有着重大意义，教育问题应该被纳入重点。虽然我国已全面普及九年义务教育，但在西部一些地区，义务教育的质量仍有待提高：在师资队伍方面，存在数量少、质量低、流动性高等问题；在教育条件方面，存在教育资源缺乏、设施缺乏或落后等问题。留守儿童是相对贫困治理中最重要的目标群体［10］，事关相对贫困的长效治理。在一些人的传统刻板印象中，女性在社会和家庭中的地位要比男性低，在工作选择时不如男性自由，甚至某些领域女性的发声不被重视或是被忽视，社会对女性的要求也更为严苛，女性获得社会认可需要付出多倍努力。因此，女性贫困也是相对贫困治理过程中值得关注的问题。

3.4 进城务工的农民工群体

我国城镇化建设的不断推进，吸引了大量农村富余劳动力。2019年我国农民工总量已经达到29077万人，其中在城镇居住的有13500万人。农民工进城务工可以使自身收入大幅增加，减少了绝对贫困人口。但值得注意的是，大多农民工在城镇中处于相对贫困状态，他们生活在城镇和农村二者的空心夹层。这部分群体在城镇中工作，日常生活脱离农村，所以农村扶贫政策的覆盖范围将他们排除在外；但他们的户籍又在农村，导致其所能享受的医疗、保险、教育等社会基本公共服务和城镇户籍居民相比存在很大差距。此外，农民工大多从事体力密集型劳动，收入往往比城镇居民低，但他们在城镇的生活成本会高于在农村的生活成本。

4 弱势群体相对贫困治理：普惠性政策下以需求为导向的差异化措施

4.1 相对贫困治理的普惠性：生活基本领域

相对贫困治理的长期性和多维性特征，以及贫困治理资源的支配和管理能力，共同决定了相对贫困治理初期的普惠性总体思路。现实国情要求相对贫困治理初期的“广覆盖、适度性、低水平、均等性”，即普惠性，针对的是社会生活基本领域，满足弱势群体对基本公共服务和资源的需求。普惠性政策的核心内容是缩小社会不平等，坚持收入分配、文化医疗、社会就业等社会政策的分配正义，使全社会民众共享发展果实。普惠性治理需要政府、市场和社会三方形成协力合作、共同治理机制，在保障社会需求实现的过程中赢得社会支持，促进相对贫困治理的良性循环［11］。

4.2 弱势群体的相对贫困治理策略

普惠性政策保障的是相对贫困治理过程中帮扶对象的基本生活，但弱势群体之间还存在个体差异。因此，相对贫困治理措施还应针对各类弱势群体的不同特征，提出有针对性的措施，使弱势群体相对贫困治理更具成效。

4.2.1 加大对深度贫困地区居民群体抗风险能力的培养力度。对于深度贫困地区来说，化解“返贫”风险是重中之重，应把增加当地居民收入作为提高抗风险能力的保障。对于深度贫困地区居民群体，可按照个体劳动能力将其划分为“全劳动能力”“半或弱劳动能力”“无劳动能力”三种类型，然后实施差异化指导和帮扶［11］。应鼓励并支持第一类群体外出工作，采用工作补贴等方式降低农民工相对贫困的可能；鼓励第二类群体在家创收，依托政府引导培育的地区可持续发展产业，提升当地产业发展的能动性；对第三类群体则继续采取政策兜底，由社会保障网络进行支撑。此外，可利用金融保险多修筑一条防贫保护线，即购买“防贫保险”，让相对贫困群体多一层金融保障。

4.2.2 保障老年相对贫困群体生活需求。目前，我国相对贫困的老年群体失能现象突出，但现存养老服务体系不能满足老年失能群体的养老需求，因此，相对贫困治理应对失能贫困老年群体进行倾斜，开展具有新扶贫特点养老模式的探索实践。党的十九届五中全会提出，要通过加强普惠性养老和互助性养老服务，健全基本养老体系［12］。因此，普惠性和互助性养老将是未来这一行业的重要表征。社会基本服务中应具备针对老年贫困群体的重点设计和针对性服务体系，着力推广以日间照料和医养结合的综合性设施建设经验，在保障养老服务质量的同时，增添地区养老特色，缓解老年失能群体养老问题。

4.2.3 切断相对贫困的代际传递。一方面，相对贫困的儿童规模会影响未来相对贫困的群体规模；另一方面，儿童发展事关重大，会影响国民整体素质和未来社会发展质量。留守儿童相对贫困治理的关键是教育和健康，针对性措施是采取教育扶贫和营养扶贫两项综合性政策。教育扶贫具体表现为教育干预，重点是教育资金、情感援助和教育质量三个方面。要努力实现留守儿童义务教育阶段的全面覆盖，并建设教育保护机制，从小培养留守儿童的内生发展动力和劳动技能，发挥教育服务的潜力优势［13］。健康扶贫具体体现为营养改善计划等，通过发放营养包、提供定期免费体检等方式，保证留守儿童健康成长。另外，针对女性相对贫困群体的政策帮扶，需要重点关注的是政策落实和加强监管。

4.2.4 加强对农民工的社会保障服务。首先，应将符合有关政策条件的农民工纳入农村社会保障体系，使社会保障网络发挥兜底作用；其次，应逐步建立城乡统一标准，缩小城乡之间社会保障服务的差距，规范统筹范围，提高覆盖层次；最后，加大户籍制度改革力度，弱化户籍在社会经济发展中形成的各种壁垒作用，促进城乡人才顺畅有序流动，推动相对贫困治理进程。

5 结论

弱势群体的相对贫困治理落脚在其群体特征，应根据其群体特征的不同提出针对性的治理措施。在相对贫困治理普惠性政策总思路下，深度贫困地区重在降低返贫风险，老龄化群体重在保障，儿童重在教育，流动人口重在社会保障。弱势群体的相对贫困治理将是建设相对贫困长效治理机制中的重要环节，是社会主义现代化强国建设中的一项重要任务。