维护海外中国公民权益的国际法问题研究

黄哲东

（武汉大学 法学院，湖北 武汉 430072）

中国是世界上最大的发展中国家，同时又是世界第二大经济体，在深化改革开放的背景下，内地居民出境次数增长迅速。其中，2017年全年达1.46亿人次；2018年上半年达7794.1万人次，较2017年同期增长14.1%。但外交部提醒，仅2017年全年，有695名中国公民在海外遇害，各使、领馆 处理中国公民安全事件73172起。

一、海外中国公民权益的内涵与外延

海外中国公民权益在不同时期具有不同的意义。改革开放之前，内地居民出境次数较少，停留境外的主要是侨居海外的中国公民；改革开放后，出境的群体多样化，出境的目的也日益多元，目的地逐渐遍布全球。就当前进一步深化改革扩大开放的时代背景下，海外中国公民权益具有特定的意义。

第一，主体是中国公民。我国宪法中专门规定具有中华人民共和国国籍的人为我国公民，身处海外并具有我国国籍的人应享有我国公民身份。但是，我国不承认双重国籍，国籍法中规定自愿加入 或取得外国国籍的中国公民将自动丧失我国国籍，即丧失我国公民地位。拥有但未丧失我国国籍，学生、商人、游客、劳工、公务人员等不论从事经济、政治、文化活动，都享有我国公民身份。

第二，时空环境是海外。在我国境内的我国公民当然受到我国宪法和法律的保护。随着我国经济水平的不断提高、开放不断扩大，前往海外的公民数量越来越多，包括短期出国旅游、经商、求学等，也包括长期旅居海外并已经取得外国永久居留权但未取得外国国籍的我国公民。不论身处哪个国家，或者停留时间长短，并未改变他们的国籍或公民身份。

第三，内容是合法权益。我国公民在我国法律范围内享有权益并受到法律保护，而停留海外的我国公民也不得违反当地的法律法规，在既不违反我国法律又不违反当地法律的情况下，我国公民不应受到指控，合法权益应受到法律保护。合法权益既包括公民的人身权利，也包括财产权利，还包括其他法律权利。

综上所述，海外中国公民权益指，具有中华人民共和国国籍的公民，在未自愿加入或取得外国国籍而自动丧失中国国籍的情况下，不论以何原因前往他国，不论停留时间长短，既不违反我国法律又不违反当地法律而应受到保护的权益。

二、海外中国公民权益的现有保护机制

国家高度重视海外中国公民权益的维护，习近平主席多次在发表讲话中提出海外中国公民权益维护的问题，《政府工作报告》中也连年提出维护海外公民的权益。由于我国出境公民规模较大，权益遭受侵害的事件每天都在发生；并且，居留国具有属地优越权，受害人在遭受侵害后应先向当地有关机构寻求救济，自力救济（即用尽当地救济）则成为海外中国公民权益维护的直接方式。我国与绝大部分国家建立外交关系，应尊重他国行政和司法，不干涉他国内政。除公民自力救济外，我国还通过相关措施保护海外中国公民权益。

（一） 领事保护

领事保护①根据《世界外交大辞典》，领事保护指一国的领事机关或领事官员，根据派遣国的国家利益和对外政策，于国际法许可的限度内，在接受国保护派遣国及其国民的权利和利益的行为。是维护海外中国公民权益的重要方式。领事保护是国家主权的重要组成部分，是驻外机构和官员对居留外国遭受侵害的中国公民予以保护的最有效途径；同时，领事保护也是重要的个人权利。根据《维也纳领事关系公约》②《维也纳领事关系公约》第五条第一款规定，领事职务包括：于国际法许可之限度内，在接受国内保护派遣国及其国民━━个人与法人━━之利益。，领事保护的目的是协助本国公民在驻在国合法权益受到侵害时使用当地救济，并敦促该国予以妥善处理。中国政府相关部门在经过几十年的实践后，已形 成完善的领事保护机制。

1. 预警机制

我国外交部已开通领事服务网，更针对性地提供海外安全信息和领事服务，并通过对不同国家和地区的安全状况进行研判，分别发布谨慎、暂勿前往和注意安全的安全提醒。外交部还利用社交软件发布新媒体矩阵，其中含有24个公众号并提供不同类型的信息。各驻外使领馆网站也及时更 新驻地安全提醒。

2. 协调机制

目前，我国已建立境外中国公民和机构安全保护工作部际联席会议机制，负责统筹海外中国公民权益维护工作。外交部、商务部、公安部、交通运输部、国家旅游局、民航局、中宣部、国务院应急办（现为应急管理局）等各部委分别就外交和领事保护、纠纷解决、警务合作、交通安排、人数统计等相关工作进行协调。

3. 应急机制

我国外交部和各驻外使领馆已建立一套完整的应急机制①根据前外交部领事司司长罗田广的发言，应急机制的主要内容为：成立应急小组，制定工作计划；确定联络方案，保证信息畅通；开设热线电话，搜集各方资讯，协调国内外有关单位共同开展工作。，保证在发生突发事件时迅速进入救助状态。并且还设立专门机制应对突发事件：为加强预警和领事保护案件的处理能力，外交部设立领事保护处，后又改为领事保护中心；后又设立24小时为海外中国公民提供热线救助和咨询的全球领事保护与服务应急呼叫中心；建立并不断完善中央、地方、驻外使领馆、企业和个人“五位一体”境外安全保护工作联动机制，并分别印发《涉外突发事件应急预案》。

4. 服务机制

领事服务网每年更新、外交部免费发放《领事保护指南》，宣传领事保护知识。领事服务网还发布领事保护新闻、应急电话、自我保护等信息。外交部还通过发送手机短信、举办宣传活动、编发手册等形式加强海外安全提醒。

（二） 撤侨护民

撤侨是领事保护手段之一，但撤侨是非常态领事保护手段，也是最后和最有效的领事保护手段。进入21世纪后，我国政府相关部门已组织20余次撤侨，主要是针对外国发生战乱、政局动荡或社会秩序失控时为保护中国公民的生命安全不得已采取的救急救难行动。在2011年利比亚撤侨行动中成功撤离中国公民35860人，创下历史上最大规模的撤侨行动。我国已经形成一套完整的撤侨方案：第一，采用海路、陆路、空路三路联动的运输方式；第二，主要依靠速度最快的民用包机进行撤侨；第三，利用第三国进行暂时避难或“中转”；第四，办理身份登记并投入使用中国公民应急旅行证件。

（三） 外交保护

外交保护②根据《外交保护条款草案》，外交保护指一国对另一国国际不法行为给属于本国国民的自然人或法人造成损害，通过外交行动或其他和平解决手段援引另一国的责任，以期使该国责任得到履行。是维护海外中国公民权益的补充方式。虽然外交保护的目标是保护遭受他国侵害的本国公民，但外交保护使用的法理依据是国家责任，所以外交保护是调整国家之间的关系。因此，传统观点认为外交保护是国家权利，国家可以对在外国的本国公民进行保护，而公民则无权主动要求国家进行外交保护。但随着国际法人本化趋势的发展，这一观点也遭至诸多质疑。

由于外交保护关涉国与国之间的关系，需要我国政府相关部门通过外交或外交途径等方式与我国公民居留国进行交涉。但进行外交保护以该公民的中国国籍持续并且该公民已用尽当地救济为前提。当中国公民在他国遭受不法侵害且居留国当局怠于解决后，我国政府相关部门即向该国当局进行交涉以维护我国公民的合法权益。

三、国际上海外公民权益保护的理论与实践

当前各国的外交和领事制度都是学习西方国家的经验，早在近代意义上的主权国家理论产生时，西方即有关于对公民权益保护的相关理论的萌芽；在殖民扩张开始时，即有对海外本国国民权益保护的理论和制度产生。在经过数百年的发展和实践后，海外公民权益保护理论也逐渐丰富，西方国家逐渐形成了富有各自特色的保护机制。

（一） 国际上海外公民权益保护的理论

1. 负责任主权（responsible sovereignty）

早在近代主权理论发迹时，霍布斯就对主权者的职责作专门论述，并提出主权者的职责取决于“人们赋予主权时所要达到的目的，那便是人民求得安全”。[1]他虽主张主权至上并提出人民要服从主权，但他还强调服从的前提是“生命未受到威胁且主权者也未丧失保护能力”。[2]近年来，负责任主权（或“作为责任的主权”，sovereignty as responsible）理论逐渐兴起。综观主权内涵在近代以来的发展，可以一窥主权的权利性质向责任性质的过渡：在时间维度上，主权的认定标准从最初的有效控制领土发展到有效控制领土及其正当性，再到国家履行承诺和义务的能力，又到民主治理和相关国内事务；[3]在空间维度上，主权范围从领土意义的空间在全球化和科技进步下扩展到可以跨越网络空间，再发展到进入次国家和地方层面考量主权。[4]而主权也逐渐被看作国家向国际社会负责的义务。[5]因此，各国必须明确他们需对影响超出国境的行为负责；各国也需对跨越国境的主权所辖范围负责，其中，对在他国遭受安全威胁的本国公民有救助和保护的责任。

2. 国家利益与海外利益

国家利益关乎国家的生存和发展，是国家战略的核心，大多数国家都把国家利益视为对外关系的基本目标。在全球化的影响下，国家利益的性质逐渐发生变化，国家利益的国际性增加且越来越不受国界约束；反之，国家的海外利益越来越多，海外利益的维护问题日益凸显。有学者根据优先性、特殊性和持久性，将国家利益划分为生死攸关的利益、非重大利益、一般利益、特定利益、永久利益和可变利益，并将国家安全等划归为生死攸关的利益。[6]对利益的划分可作为国家行动的指导，通常将海外公民安全归为生死攸关的利益，各国虽对海外利益界定不同，但通常也将海外公民安全视为最基础和最重要的国家利益之一。①2000年，前美国国务卿赖斯撰文指出美国的外交政策应着重在国家利益，包括保证美国军事力量、促进贸易自由和国际货币体系稳定、加强同盟国和大国的关系、应对流氓和不友好国家的威胁；1994年，加拿大外交部在一项海外利益资助计划中强调对国际事务的参与和国家影响力的发挥；2007年，波兰在其《国家安全战略》中将海外公民安全置于核心，将国际地位的保持和海外利益的推进置于最末位。[7]

3. 国际法人本化与人权保护

二战后，国际社会开始出现人本化的趋势，各国对个人的生存权和发展权更加重视。随着国际法在人道和人权领域的理论和实践不断丰富，外交和领事保护也不断融入人本化趋势，国际人权保护机制也得到发展。而海外公民的保护也与人权理论逐渐融合，尤其在外交保护领域，认为外交保护是国家权利而非公民权利的传统观点不断受到挑战。并且，《外交保护条款草案》也敦促各国应充分考虑行使外交保护的可能性，并要求从责任国获得的任何赔偿损害在扣除合理费用后转交受害人。在国际法人本化趋势下，国家对海外公民进行保护不仅是一项权利，更成为一项义务；国家在进行外交保护时还应更加注重具体的个人的权利保护。

4. 国际法上的管辖权

国家的管辖权以主权为前提，但国家的管辖权与国家主权的范围并不同。各国对其领土范围内的人、事和物享有属地管辖权，管辖权包括立法权、行政权和司法权。但各国对于居留他国境内的本国公民享有属人管辖权。属地管辖权和属人管辖权是国际法上重要的两项管辖权，居留他国的本国公民应遵从居留国国内法律，国籍国对居留他国的本国公民可进行外交保护和领事保护。例如，劳特派特认为属地管辖权为属地最高权，但他又同时认为国籍国可对居留他国的本国公民进行保护是一项普遍承认的习惯法规则。[8]虽普遍认为属地管辖权具有优先性，属人管辖权在域外受到限制，但在具体情况中可能有不同的安排，两项管辖权的关系还有待具体情况作辨析。

（二） 国际上海外公民权益保护的实践

1. 美国

美国作为当今世界唯一的“一超国家”，由于美国国家利益全球性和安全脆弱性交织，奥巴马政府时代在海外驻军达19万，雇员和文官11.5万，海外军事基地约900处，遍布46个国家和地区。[9]美国也一直强调保护海外公民安全和法人合法权益是其国家利益的一部分。目前，美国已经形成富有特色的海外公民安全维护机制。

第一，领事保护机构设置系统，层级分工明确。美国领事局是美国国务院下属的领事保护机关，负责海外美国公民的保护工作。领事局下设海外美国公民服务处，负责为海外美国公民提供领事保护和领事服务、联络海外美国公民和领事馆等相关工作。海外美国公民服务处下设美国公民与危机管理办公室，承担紧急事务协助与处理、提供经济帮助与救济、撤离美国公民、提供领事服务等工作；设儿童事务办公室，负责国际性儿童拐骗与收养案件；政策审查与机构联络办公室，负责为海外美国公民或法人制定相关政策。美国的领事保护机构设置形成以国务院为领导、领事局为负责单位、职能办公室为工作部门、各使领馆为网络的保护系统。[10]

第二，领事信息提供多元、及时、畅通。克林顿政府对“旅行咨询项目”进行调整，并以“领事信息计划”取代它，对领事信息项目进行细化和规范。“领事信息计划”主要提供国别特殊信息、旅游警示、旅游警告和世界范围提醒等，另外还提供海外领事馆的预警信息、国务院发布的热点问题和旅游手册等资料。为争取上述信息能最终为民众所接收并利用，美国国务院还建立专门领事事务网页、设立领事事务召集中心、扩大海外安全与咨询委员会网站的影响等。此外，国务院网站也会在第一时间发布安全威胁信息。

第三，多部门联动，保证领事保护工作开展。除上述各部门单位外，美国还有其他相关部门参与领事保护工作。美国外交安全局负责对关涉美国国家利益的国际威胁进行分析、信息技术安全进行调查[11]，美国国土安全局根据《美国国家应急反应框架》采取应急行动[12]，美国中央情报局、国家安全局和联邦调查局也通过实际工作保护美国海外公民。

2. 英国

英国虽不再如近代强盛，但英国是世界上最早实行领事保护制度的国家，领事保护机制历史悠久，实践经验丰富。但一方面，英国不再能依靠殖民掠夺争夺和维护海外利益；另一方面，英国也不再拥有大片殖民地和领地，财力和人力较为有限。为此，英国也依本国情况制定了自己的领事保护机制。

第一，外交部及其下属各使领馆为领事保护机关。英国外交部建立了安全例会制度，定期举行会商，以搜集并共享信息；[13]122英国外交部还联合英国工业联合会为海外机构、企业提供安全信息服务；各驻外机构在英国公民、法人合法权益遭受不法侵害时，敦促驻在国依法友好、妥善处理；驻外使领馆设有安全风险协调员，负责协调政府与海外企业、公民工作。[14]

第二，外交部牵头多部门、民间组织建立领事保护合作机制。外交部牵头成立“领事服务利益相关部门小组”，它由2个政府部门、9个行业协会、6个公司和7个非政府组织共同组成；另外，还成立了由民间组织参与的“领事战略委员会”和“旅行建议审查小组”。并且，外交部还借助非政府组织，对海外利益进行保护。

第三，进一步完善预警机制。英国外交部先后设立应急处、常设危机处理小组，后又将常设危机小组改为外交部领事应急中心并成立快速部署小组。此外，英国外交部还对旅行建议不断进行更新并通过互联网和通信渠道发布、向公民提供“行前须知”并进行各项提醒、每年更新《海外英国公民行动报告》。[13]

3. 日本

日本是亚洲国家中近代化进程开始最早的国家，也是最早学习西方制度的国家，早在1869年即设立专门负责对外关系的外务省。经历上世纪70年代的“经济奇迹”后，日本跃升成为当时世界第二大经济体，并成为经济外向型国家，促使日本扩展外交和领事活动。目前，日本也形成了一套完整的海外公民保护机制。

第一，预防措施为主，强化安全意识。日本外务省早已确立“预防为主”的维护公民安全的方法，并出版《海外安全手册》详细指导公民了解领事保护知识及应对安全威胁。进入21世纪后，外务省更加重视预防措施，并发布海外安全信息，审查旅行信息并提供建议，采用分级警告等措施。日本外务省还与日本广播协会合作制作电视栏目传送安全动态和信息。

第二，进一步梳理应急与协调机制。日本外务省成立了危机处理协调办公室，并将领事部升格为领事局，设立领事服务部专门协调部门关系以支持领事局工作，还增设人员编制，形成内阁府、外务省和领事局三级危机事件处理机制。

第三，调动民间资源，建立官民合作机制。日本外务省先后在海外日本人定居规模较大的国家和地区设立日本人安全顾问小组和领事顾问体系，并请私营企业的公民当任领事顾问。日本外务省还定期召集日本侨民参加安全咨询和联络会议。[15]

四、海外中国公民权益保护中的国际法问题

全球形势不断变化，国际法规则也不断发展，但安全形势较为严峻，而传统领事和外交保护制度也有待进一步发展以契合当前国际法的发展趋势。而中国在海外公民权益保护上虽然形成了一套完整的机制，但在具体实践中还存在问题。

（一） 国际形势不断变化，安全形势严峻

过去几年国际形势总体趋于稳定，但存在传统安全与非传统安全的风险交错、国际安全更加不确定的状况。其中，单边主义和贸易保护主义盛行，地缘政治角力愈演愈烈，科技领域主导权竞争加剧，强权政治重新登台，局部热战频发。多变复杂的国际形势对国际安全秩序和国际法规则形成挑战。

大国博弈冲击国际形势和国际法规则，为国际安全形势蒙上一层阴影。大国博弈开始进入新的阶段。第一，大国博弈逐渐转入对抗状态，冲击现有国际法规则。美国总统特朗普上台后的首份国家安全报告直指俄罗斯和中国为竞争对手，原因是“两个修正主义大国”正在寻求挑战美国的影响力、价值观和财富。[16]中美两国在贸易战上的互不退让彼此都消耗较大。部分大国担忧自身在国际社会中地位的变化，不惜以退出相关机制、破坏相关制度的形式阻止国际体系的演进。第二，科技领域话语权成为新争夺热点。随着新兴国家国力和科技水平的不断提高，传统科技巨擘国家为保持自身的领先地位开始采取行动以遏制新兴国家成为行业领头。在通信、外空、网络等领域，各国的扼制与反扼制不断上演。第三，军事竞争日渐加剧。全球军事开支2017年较2016年增加1.1%，达到17390亿美元，为冷战后最高。[17]各国对防范传统领域中的挑战更加重视，对防范潜在冲突也更加警惕。在纷繁复杂的国际形势下，维护海外利益将面临巨大挑战。

中美两大国陷入贸易战，为国际形势增加变数。美国总统特朗普上任后，将美国外交政策的矛头直指中国，认为中国构成“对美国全球领导地位的结构性挑战”，[18]把对华政策进行大调整。由此还导致我国公民被外国政府非正当理由逮捕等事件。中美两国的关系发生了实质性改变，虽短期内发展成为热战的可能性不大，但外交部等相关部门也提醒中国公民前往美国时应注意的事项。中美两国的贸易战成为2018年全球最瞩目的事件之一，也为公民在国际社会活动时增添风险。

非传统安全形势日益严峻，海外公民权益风险颇多。2017年联合国《实现可持续发展目标进展情况》报告提出，全球依然面临多个领域的非传统安全挑战，如水安全、空气安全、粮食安全、生态安全、海洋安全等。[19]而国际恐怖主义活动仍猖獗。2011年至2016年全球恐怖袭击高发，2016年恐怖威胁水平较2011年上升38%；2017年虽有所下降，但有133个国家遭受恐怖灾害，其中，70多个国家恐怖威胁呈恶化趋势，40多个国家的安全局势好转，仅30个国家没有受到恐怖袭击威胁；2018年，尼日利亚、巴基斯坦、阿富汗、索马里和美国等地先后发生恐怖袭击事件，造成多人伤亡。[20]此外，核能安全、金融安全、气候变化、能源安全、公共卫生安全等问题频发。

（二） 传统国际法规则在新形势下遭遇挑战

国际安全形势不断变化，国际法规则也在不断发展。外交保护和领事保护是维护海外公民权益的主要方式，历经几百年时间的发展后，与当前国际法规则和国际形势的契合度开始降低。

1. 外交保护的合法性阈值逐渐降低

外交保护是国籍国针对他国不法行为侵害本国公民合法权益而追究其国家责任的机制，具有法律属性；同时，外交保护是国与国之间就国家责任进行交涉的方式，关涉国家间关系，具有政治属性。但在国际社会法治化和国际法人本化形势下，外交保护的法理基础开始松动。首先，具有政治属性的外交保护在传统上被视作国家的权利，外交保护的效果与该国政治权力地位相关。但随着国际法人本化趋势的发展，国际社会更加重视个人和人权的保护，海外公民被动接受外交保护的理论开始动摇。其次，与政治权力地位挂钩的外交保护为维护本国公民权益而向他国追责，但外交保护不同于领事保护，并非通过他国国内救济程序维护本国公民权益，而各国之间主权平等又难以直接向他国追责，且外交保护也因具有强权政治色彩遭到发展中国家和国际组织的反对[21]。并且，随着国家社会法治化进程的推进、争端解决机制的丰富、安理会维和工作的开展，外交保护的使用空间也受到挤压，《外交保护条款草案》要求外交保护以有充分理由和用尽当地救济为前提，也反映了外交保护适用范围缩小的状况。

2. 领事保护的内容有待扩充

领事保护在制度设计上即以协助本国公民维护自身合法权益为目的，国籍国仅能通过公民居留国国内制度提供辅助性和程序性帮助。但随着全球化的推进和国际安全形势的变化，当前领事保护尚完全不能满足海外公民的需求。第一，国籍国和居留国国力存在较大差异情况下，海外公民寻求救济陷于窘境。当国籍国国力强盛并能提供各种资源而居留国相对欠发达且资源有限时，苛求居留国为维护海外公民权益而耗费大量人力财力对于居留国公民是不公平的；但国籍国的资源又无法通过领事保护机制为海外公民提供救济又可能陷海外公民于不利甚至危险境地。海外公民权益的维护进入事实上的真空地带[22]。第二，各国也采取了一些措施作为领事保护局限性的补充。当前国际形势变化快速，不少地区存在动荡，传统和非传统安全都较为严峻。为保护本国利益和海外公民权益，各国都采取了诸如撤侨、护航、开展警务合作等方式。我国采取的护航、同东南亚国家警务合作等，也是经联合国批准。

（三） 外交投入不能满足全球化背景下中国公民的需求

随着全球化的推进和中国国家实力的发展，中国同世界各地的联系也越发紧密，发展与合作的机遇与风险并存。中国国家主席习近平在上任之初便提出要构建中国特色大国外交，并且，走和平发展道路的同时，决不能放弃我们的正当权益，决不能牺牲国家核心利益。但中国公民出境规模不断扩大的同时，安全事件的数量也快速攀升；外交投入水平较经济水平和公民出境次数水平有较大提升空间。

1. 资金投入

2005年财政部为外交部设立“领事保护专项经费”，解决了外交相关部门长期以来没有专项保护经费的问题，但该经费并没有明确的使用办法和程序或补充机制。其中，2007年为2800万人民币，2012年为2000万人民币，2015年为3000万人民币。驻外使领馆随后也逐渐获得专门的领事保护工作经费，但金额有限且在使用方面控制严格，可以帮助的领域也较为有限。2014—2015年度，英国用于海外公民的经费约5400万英镑，澳大利亚领事服务预算约9000万澳元，核算约7000万澳元[23]17-19，都远远领先中国的支出。以撤侨为例，2011年利比亚撤侨行动耗费了巨大资金，政府承担了几乎所有的费用。但外交部门经费有限，并希望能在下次行动中减少政府负担。2014年的利比亚撤侨行动中，相关部门提早采取措施且未出动包机并鼓励公民自行购买机票。[24]在资金不充足的情况下，相关外交和领事保护工作的扩展进度也难以跟上经济发展的速度，维护海外公民利益的战略布局也难以全面，相关机制的运行也将受到阻碍。

2. 人员投入

截至2016年初，外交部共有干部约5500人，其中，本部约2700人，外派2800人，另外还从相关单位借调约800人外派驻外使领馆工作；中国共有261个驻外使领馆，其中大使馆166个，总领事馆和领事馆95个，另有领事办公室4个。[23]19-21相比同期，美国国务院外交工作人员有1.3万余人，另有国内公务员1.1万人和海外当地雇员4.5万人，总计6.9万人；英国外交部本部和驻外机构共有1.36万人；法国规模与英国相当。但就具体工作开展上，中国外派人员中负责领事工作的仅有600多人[25]，且自1994年后为增加在编人员，但工作内容不仅包括处理领事保护案件，还承担大量的日常程序性工作。人员规模有限不仅增加相关人员的工作压力，同时也难以保证为海外公民提供细致周到的保护。

（四） 中国海外公民权益保护机制有待完善

虽然我国海外公民权益保护机制不断发展，但目前的保护机制仍然处于被动状态，保护的资源也较为有限，尚有不少问题有待解决。

第一，海外公民权益保护缺乏国内立法支撑。我国《领事特权和豁免条例》并未规定领事保护相关的内容；《归侨侨眷权益保护法》也与海外华侨权益保护并无关系；《驻外外交人员法》只有关于外交人员职责的规定。2018年外交部就《中华人民共和国领事保护与协助工作条例（草案）》向社会征求意见，但尚未正式公布实施。中国的领事保护制度亟待一部专门性的法律，一方面，海外公民权益需要法律的保护；另一方面，领事工作的开展也需要有法律依据，这也是我国海外公民权益保护制度中首先需要解决的问题。

第二，领事保护工作处于被动状态。中国政府近年来在撤侨等工作上展现出高效率，能在第一时间开展救援工作。但领事保护工作应以预防为中心，当发生安全事件后采取措施并不能避免损害发生，仅能尽可能降低损害的程度。被动应急的工作状态在资源和时间的消耗上非常大。我国目前的预警机制有待提高，预警信息主要通过外交部相关部门的网站发布，缺乏国家层面的预警机制以扩大预警信息的受众。并且，预警机制在信息跟进、信息分类上也有待优化。

第三，海外公民权益保护工作开展缺乏民间资源的调动利用。我国在外交人员和资金投入上相对比较缺乏，并且外交部等相关部门又承担了大部分保护行动的费用，使得相关工作的开展面临巨大压力。相较其他国家，我国还缺乏民间力量的参与机制，在海外商会、协会等更加熟悉居留国国内环境的情况下，未能充分调动民间资源。

（五） 海外中国公民权益维护理念落后，国际交流与合作不足

21世纪以来，中国参与国际制度的程度显著提高，但在维护海外公民权益方面仍较依赖外交途径，运用国际法机制通过国际组织或国际协定解决海外公民权益保护问题较欠缺。主要表现为海外公民权益维护理念落后，海外公民权益维护国际合作欠缺。

第一，海外公民权益维护理念落后。中国虽加强了国际法规则的参与和制定，但对外交途径的依赖程度仍然较高，利用参与和制定国际法规则以满足维护海外公民权益需求的意识还有待加强。以2011年利比亚战争为例，中国政府虽进行了大规模撤侨行动保护了中国公民的生命安全，但中国企业因缺少双边投资协定和保险的保障，50多个项目共损失188亿美元，而只获得4亿人民币的保险理赔。[26]但西方发达国家以国际法规则为保障的意识较强，通过双边、多边、区域协定等方式维护海外公民权益。

第二，海外公民权益维护国际合作欠缺。截至目前，中国共签署了49个双边领事协定（条约），但这些协定（条约）在结构编排和内容安排上缺乏规范性和统一性，关于派遣国领事保护的具体操作缺乏规定。并且，缔约数量有限，不能覆盖中国公民在海外活动的领域，谈判步伐有待加快。协定（条约）的覆盖面也缺乏针对性。

五、海外中国公民权益保护的完善对策

（一） 加快维护海外中国公民权益理念转变，促进政府职能转型

在经济全球化不断推进、我国综合实力不断提升的背景下，为使得各国能搭上中国经济快速发展的列车，使中国经济发展的成果能为各国人民共享，并且加强同其他国家的合作，习近平总书记提出了坚持正确利益观。在这样的利益观下，更加注重责任意识和合作意识。外交理念不断发展、及时调整，海外公民权益作为国家利益的重要组成部分，海外公民权益维护理念应尽快跟上调整步伐。首先，应将预防损害的发生作为保护工作的中心，重视预警机制的作用；其次，贯彻落实“外交为民”的理念，提高海外中国公民安全意识；然后，减少对外交途径的依赖，加强利用国际法规则的意识；再次，合作共赢是关键，应重视国家间的合作机制和风险管理机制，主动寻求同他国缔结海外公民权益维护协定；最后，要树立国家自信，进一步加强国际规则制定的参与。

在具体海外中国公民权益维护工作中，也应调整政府相关部门的职能。首先，将国家主权从权力主权观念转变至责任主权，国家对于海外公民的保护应被视为是国家的责任、海外公民的权利，将政府相关部门的工作转变为海外中国公民权利维护的服务工作；其次，海外中国公民权利维护的服务工作应改变被动救急的状态，主动寻求方法保障海外中国公民的合法权益；再次，海外中国公民权利维护的服务工作应更加注重海外公民个人权利和人权的保护，树立“以人为本”的理念。

（二） 调整维护海外中国公民权益战略布局

在中国经济迅速发展、出境人次快速增加的背景下，应制定符合中国将快速崛起成为大国的海外中国公民权益维护战略。第一，增设外交和领事保护专职人员并推动领事保护责任合理分配。相较发达国家庞大的外交与领事工作团队，我国应增加工作人员数量，应对我国巨大的需求。同时，也应促进领事保护责任的合理分配。目前海外中国公民保护需求得不到满足的核心问题是合理分配保护责任，应优化中央、地方、驻外使领馆、企业和个人“五位一体”联动机制的运转，促进地方政府和民间组织参与领事保护工作，分担领事保护的责任。第二，促进专项保护资金制度化。目前我国虽设有相关专项资金，但专项资金来源和补充不明确，使用规则和范围没有依据。通过制度化方式设立相关专项资金机制，协调国家财政增加专项资金数额，明确专项资金补充方式，确定专项资金使用方式和范围。

（三） 完善海外中国公民权益保护机制

第一，健全海外中国公民权益保护相关立法。我国的《领事保护与协助工作条例（草案）》已于2018年向社会征求意见但尚未正式实施，但该条例还可借鉴西方国家的经验；并且，早在2009年外交部已经就《领事保护工作条例》向社会征求过意见但最终又搁置，此次条例是否能最终实施还有待观察。而美国《外交手册》第七卷①美国《外交手册》第七卷中，对海外美国公民的福利、紧急情况下的财政医疗支持项目、逮捕国外美国公民、财产、诉讼及相关事宜、船舶和海员、公证服务、国际司法协助、国籍的取得和保留、护照服务、主要生活事件文档、海外投票程序、国际引渡中的领事角色、儿童问题、领事危机应对、刑事受害人协助等领事事务。对领事事务作了详细规定，其内容与条例差异较大，也可作为参考。此外，海外中国公民权益保护相关立法也应提上日程。

第二，完善海外中国公民权益预警机制。我国外交部于2018年年底推出了新媒体发布渠道，但尚未对该新媒体进行广泛宣传，预警信息的主要发布途径还是外交部门相关网站。美国、英国、日本等国对本国预警信息的发布渠道都开展向社会宣传的活动，使得预警信息的受众较为广泛。以英国外交部2001年的“行前须知”活动为例，140多家旅游公司、保险公司及电视媒体参与宣传，受众达到1800万读者、1100万听众和200万电视观众，占英国人口约一半，效果明显。[27]我国对外交部相关网站和新媒体应作宣传和推广。此外，我国外交部也应加强同中央电视台新闻频道、海外频道等媒体合作，促进中国公民了解预警信息获取渠道、最新预警信息。外交部门相关网站还可借鉴他国预警信息分类模式，明确不同信息并对信息更新进行整理。

第三，发挥国家安全委员会的作用，统筹外交和领事保护工作。世界各国普遍设立国家安全机构，我国也于2014年设立中央国家安全委员会，统筹外交、公安、国安、国防、宣传、商务等部门。应发挥国家安全委员会顶层战略设计和具体事件指挥的作用，统筹协调各部门开展工作。

第四，引入民间力量优化领事责任。我国的民间组织发展相较西方国家尚不成熟，较少参与领事保护工作。我国相关部门应密切同海外中国公民和民间的联系，鼓励海外中国公民成立组织和协会，并由相关部门牵头，建立政府同民间合作的领事保护机制，帮助政府和企业、公民之间建立双向信息交流和共享机制。同时，引导和协助相关组织开展领事协助工作。

（四） 加强国际间关于海外公民权益保护的交流与合作

中国的海外公民权益保护起步较晚，中国政府应善于学习他国的成功经验并加强同他国的交流以不断完善我国的海外公民权益保护机制。同时，在国际法规则制定方面，应积极参与国际法规则的制定并积极表达中国的态度；在领事事务方面，应加强同他国磋商并促进领事协定的缔结，保证海外领事工作的开展；在安全信息交流共享方面，积极同他国建立信息交换机制，促进信息共享以获取第一时间的情况，以开展相应救济活动；在警务合作方面，加强警务合作和开展共同执法活动，促进警务联络官机制进一步发展；在打击恐怖主义犯罪方面，加强军事领域的合作，共同打击恐怖主义犯罪。

（五） 全面推进中国特色大国外交，促进全球治理体系变革

自习近平总书记提出构建中国特色大国外交以来，中国不断发展自身的外交理论、践行自己的承诺。中国的外交理念的义利观是义利并举、义重于利，将坚定不移走互利共赢的开放道路，全方位加强和拓展同各国的互利合作；中国的外交理念是共同、综合、合作、可持续的安全观，尊重和保障每一个国家的安全，并通过共同发展以实现各国长久安全。当前世界各国在解决海外公民权益维护问题时，共同面临着气候变化问题、恐怖主义问题、核安全问题等各种传统安全和非传统安全问题。并且，各国海外公民权益维护也是正共同面临的问题。当各国以各自国家利益为出发点时，并不能共同解决各自面临的问题，相反，可能加剧某些问题的严重性。虽然中国在海外公民权益保护问题上经验并不丰富，但在人类命运共同体思想指导下和中国特色大国外交指引下，中国始终将秉持正确的义利观和安全观解决海外中国公民权益问题。事实上，在维护本国海外公民权益的同时，促进各国的共同发展才是解决海外公民权益维护的根本途径。

就当前阶段，中国在解决海外中国公民权益问题时，秉持以共商共建的全球治理观为指导，目标为推动新型国际安全治理秩序的实现，并整合各国的利益，并希望最终彻底解决海外公民权益维护问题。在维护海外中国公民权益时，中国也应继续促进各国的共同发展，以身作则，推动人类命运共同体的构建，促进全球治理体系的变革，实现各国的共同发展，并最终彻底解决海外公民权益维护问题。