空间、风险与超大城市治理现代化

董 慧

一、 问题的提出

城市的演进历程代表着人类由蒙昧到文明的跃迁。作为人类创造性实践产物的城市，既表达着人类试图构建一种可以控制的、有秩序的、安全的空间的愿景，也代表着工业化、现代化之进步的起点。纵观城市发展近五千年的历史，我们看到不同的城市世界与城市生活，尽管有些城市在时间上与空间上相隔甚远，但却有共同的最基本的特征，即安全(1)全球公认的著名城市问题研究权威、“新美国基金会”欧文高级研究员乔尔·科特金在《全球城市史》中将城市所共同具有的特征高度概括为“神圣、安全与繁忙”，认为这三者分别代表着一个城市的精神、政治与经济的气质，三者缺一不可，共同构成城市存在的基础。所谓安全，是一个城市能够提供的最基本的安全保障，包括安全的经济环境、社会环境和政治结构。。安全既是人们选择在城市聚居与生活的最美好的初衷和最重要原因，也是城市发展最重要的保障与最基本的底线。城市深深嵌入在人的生产生活实践、人与人各种社会关系所编织起来的复杂关系网中，因而是一个多元的、复杂的空间集聚有机体。新冠肺炎疫情的暴发，将高速城市化带来的现代化风险深刻地呈现出来，而疫情的全球快速蔓延，表明了城市现代化风险所具有的内在全球化倾向，同时将全球化背景下城市与城市之间深层的关联、超大城市的脆弱性、人们对城市生活健康与安全的诉求等重要问题一一揭示出来。

现代城市，尤其是超大城市诸如人口密集、大规模人口流动、城市空间不平衡发展、城市治理体系的不成熟等突出特征，使得它们在面对突发性公共卫生事件——人类历史上所遭遇的一系列流行病的挑战时显得尤其不堪一击。从历史性角度、全球性范围来看，城市现代化的发展，造就了城市文明特有的风险：在发达的城市中，城市空间生产既生产了经济财富和文化繁荣，也在不断地生产着各种城市风险，如健康风险、安全风险。流行病暴发的风险所具有的潜在威胁，如果突破了城市的社会结构、生产力发展指数、环境条件、日常生活所具有的承载力，就会在人类毫无防备和预警的情况下完全释放出来，对人类产生致命性影响。毫无疑问，城市化是一部人类与流行病斗争的历史，流行病的风险也一直是城市现代化过程中的主题。在这个意义上，风险与城市具有关联性与共性，可以说，风险的产生与城市的发展齐头并进。城市化也日益增加着人们对风险的感知，在一种不安全感、不确定性中，个人、城市与国家都变成了有风险的存在。

新冠肺炎疫情的蔓延以及人类对抗疾病的努力，不仅改变了人们的生活方式，也改变着人们的城市意识，迫使我们去思考疫情之后的城市、城市生活会是一番什么景象。疫情既是对中国特色社会主义道路的城市空间实践的考验，也是对中国城市治理究竟如何走才能实现真正意义上的现代化的考验。本文将立足于整体性、系统性的视角，根据马克思主义哲学、马克思主义城市理论的基本观点与方法，对城市风险以及超大城市面临的新风险进行理性的辨识，探寻面向科学性、人民性与健康性的城市治理之道。在今天风险无处不在、风险系数剧增的现实背景下，城市既需要快速发展，也需要健康安全。实现城市健康安全地运行，需要在坚持总体国家安全观的基础之上，关注各种风险，积极建构前瞻性的城市风险治理体系。习近平总书记提出的“统筹国内国际两个大局、发展安全两件大事，既聚焦重点、又统筹全局，有效防范各类风险连锁联动”(2)习近平：《提高防控能力着力防范化解重大风险 保持经济持续健康发展社会大局稳定》,《旗帜》2019年第2期。这一战略性思想，为城市风险治理、城市治理体系和治理能力现代化提供了重要的方向指导。

二、 城市、风险与治理：基于社会空间辩证法的分析

我们生活在城市中，对于空间、风险与治理都会有直观的感悟。新冠肺炎疫情是21世纪以来人类面临的最大危机与困境，疫情的缘起、抗疫的艰辛、疫后社会生产与生活的恢复，无不凸显着当代城市空间实践的复杂性。空间、风险与治理的重要内涵及其深刻关联，也经由新冠肺炎疫情这一突发性的重大公共卫生事件凸显出来。风险作为一个广为人知的日常生活概念和经常被讨论的学术概念，不是一个新的话题，只是当前的疫情使得风险又一次成为热点话题，而且围绕着风险也产生了对城市治理以及全球治理的思考。毫无疑问，新冠疫情的全球扩散，使得每一个国家、每一个城市甚至人类生活的每一个领域、每一个环节都处于风险之中。风险是客观性的存在，是历史性地生成的，也是面向未来的预期。在城市化的空间实践中，风险则与城市化的规模、速度复杂交织在一起，城市化日益产生的问题、困难与危机会逐渐演变成城市风险。城市既是风险最集中的地方，也是风险传播的中心。城市风险无论是在时间上还是在空间上，都是城市现代化发展所带来的风险，也可以说是现代文明所制造的风险，它充满了人为的不确定性，并且与人类的行动领域、决策实践有着越来越紧密的联系。城市对于人们美好生活福祉的愿景，在最基本的意义上是保障人们整体的生命安全和生存安全，因而现代化的城市治理需要在认知风险、化解风险、预警风险上积极谋划，以坚定的忧患意识应对各种困难与挑战，推进中国特色的社会主义城市化道路健康前行。

这个时代是城市的时代，也是中国城镇化走向世界中心的时代。我们越来越普遍认识到，安全、健康、美好的人类福祉需要建立在安全的城市环境基础之上。空间则是思考城市生活、城市治理的一个非常重要的视角。空间的社会性在20世纪中后期的“空间转向”中得到鲜明的确认，即空间不仅是物质性和精神性的，更重要的是社会性的。对空间多维、动态、辩证地理解，以及对空间内涵的社会性确定，既集中体现了空间本身在当代城市发展及治理问题中的可操作性特征，也为我们全面把握城市空间的内涵、本质以及相关问题提供了丰富的资源。空间的社会性，也就是强调社会空间，它突出反映了社会、空间与人类实践的紧密关联。城市既是复杂的物理空间形态，也是人类实践活动创造出来的有机的社会空间形态。可以说，城市是理解空间社会性最生动的地方，也是人类形成空间感知与空间体验最真实的地方。“城市生活实际上与社会问题是同义词”(3)马克·戈特迪纳、雷·哈奇森：《新城市社会学》,黄怡译，上海:上海译文出版社,2011年,第195页。，城市化的步伐越快、城市越是发达、人口密集度越高且流动性越强，人类对自然的介入越多，城市中的社会问题就越多，城市风险也就越大。人们通常是在对城市安全的价值重视与意义诉求中来反观、反思城市风险，因为“把风险概念规定为安全的对立概念”(4)尼克拉斯·卢曼:《风险社会学》,孙一洲译，桂林:广西人民出版社,2020年,第38页。这种倾向由来已久且广为流传。城市风险是城市在未来发展中可能出现的损失，它代表着与城市未来相关的不确定性，通常与无序、灾难、灾祸、危险这些概念联系在一起。城市风险是现代性风险的阶段性、空间性表征，是指在现代化的城市空间实践中，由城市社会各个领域的不确定性而导致的危害与损失状态。从社会空间观点来看，因为城市集中了人和资源(5)Lefebvre, H. 1991, The Production of Space. Oxford: Blackwell.，所以类似于流行病这样的公共卫生事件与社会问题，在人口集中的中心城市、超大城市比人口稀疏的郊区、密集较少的中小城市具有更大的影响，带来更大更集中的风险。

风险既具有历史必然性，也具有空间样态性，两者交互影响，蕴育于现代性自身演变的逻辑之中。城镇化高速发展、城市社会转型、社会结构的内在矛盾等，深刻揭示出城市风险的历史必然性，即作为“一种长期的、系统产生的问题”(6)乌尔里希·贝克:《风险社会》,何博闻译，南京:译林出版社,2004年,第32页。，城市风险并不是一开始就有的，而是伴随着工业化、城市化以及人类实践活动的发展而产生的风险，并且在不断增长与加剧。风险也明显带有一种空间特性，本质上具有空间基因。城市空间性的表现之一就是集聚性，集聚性是对城市空间要素的结构、分布与模式的说明。城市的集聚性大、流动性高，那么它的风险指数必然会高。大城市具有资本、财富、人口集中的空间优势，同时在密集的建成环境中，诸如基础设施、资源、生态、健康、卫生的不平衡发展所导致的社会问题也会显得更为突出。城市风险既是本土性的，也是全球性，“它不是一国的，而是全球性的”(7)乌尔里希·贝克:《世界风险社会》,吴英姿,孙淑敏译，南京:南京大学出版社,2004年,第4页。。比如环境危机、各种流行病或传染性疾病等等，在空间上往往没有边界，一些曾在乡村出现的疾病，会随着人口移动突破原有的空间范围而出现在城市，并适应城市环境且变得越来越普遍；全球化的速度、规模则加速了风险蔓延，使之突破时间与空间的界限。因此我们通常会看到在一个城市暴发的疾病会非常迅速地蔓延到全球各大城市的各个角落。

城市风险是真实的、可感的和现实性的，也是未来的、预期的和非现实性的。我们知道中国的城市化是高度压缩式的，在一个有限的空间里用非常短的时间完成了西方发达国家的城市化进程，创造了高效率、高活力、高速度、高创新的城镇化格局。同时也要看到，因为在追求城市现代的过程中，中国正经历着由礼俗社会向法理社会、由单一社会向多元社会、由封闭社会向流动社会的多种转型，其中有非常客观尖锐的矛盾与冲突、风险与挑战。更为突显的是，以资本积累为内在逻辑的空间生产主导了城市化发展过程，人的主体性使得人类肆无忌惮地对自然环境资源进行最大限度地侵占利用、索取破坏。这些因素使得中国城市风险已成为事实性的存在，城市化进程中许多诸如环境污染、资源破坏、安全事故、流行性疾病等危害与破坏已经发生了。城市风险的非现实性表现在它是面向未来的，是未来有可能发生的威胁，代表着一种预期和预见，“拥有并发展出一种与预防性行为的实践联系”(8)乌尔里希·贝克:《风险社会》,何博闻译，南京:译林出版社,2004年,第35页。。城市，尤其是超大城市，既是矛盾聚集地、风险高发地，也是治理运行和实践的空间。面对城市风险，我们需要认识到，一方面，它表征着人们创造的城市文明，是人类发展和城市文明进步中不可避免的客观存在；另一方面，它是可以规避的，是可以治理的。城市风险治理从某种程度上说是“通过有意采取的预防性行动以及相应的制度化的措施战胜种种发展带来的副作用”(9)乌尔里希·贝克:《自由与资本主义》,路国林译，杭州:浙江人民出版社,2001年,第119页。，核心问题是如何通过治理来规避、阻断风险，实现安全这一首要的和基本的价值诉求。我们可以在充分把握城市发展客观规律的基础上，通过正确认知风险，树立批判性的风险思维和风险意识，科学统筹、系统谋划，建立完善风险的应急机制与法制，尤其是预警、防控、管控的体制机制与法制，以此来维护城市秩序提升城市发展活力。

三、 超大城市新风险及其治理：城市现代化的实践逻辑

由于中国快速的城镇化，城市极度扩张蔓延，在不同领域产生了巨大的累积变化和综合效应，提升了城市经济竞争力和国家综合国力，也因而在世界城市格局中占据着重要地位，其中最具显示度的就是超大城市(10)我国首次明确提出超大城市是在2014年《国务院关于调整城市规模划分标准的通知》中，目前中国总共有北京、上海、天津、重庆、广州、深圳和武汉七座超大城市。的迅速崛起。超大城市通常是人口数量超过一千万的城市，作为一种新型的城市空间形态，超大城市代表着人口、资本、财富、资源向大城市的集中，在整个国家经济发展中占据着非常重要的地位。可以说，工具理性与技术理性打造了超大城市发展的新图景，但其发展速度的加快与功能性的提升，并不一定建立在安全这一重要的、首要的价值之上。城市规模巨增、城市区域发展不平衡、资源要素分布不均、人口密度集中、公共活动频繁、基础设施滞后、公共服务不足、文化供给缺失这些因素多元混杂，并且与最基本的城市生活纠缠在一起，使得超大城市自身必然会遭遇超出一般逻辑的新风险，在资源、环境、文化、服务等方面不能给人们带来同步的安全感。武汉既是一个老城市，也是一个新兴的超大城市。历史的辉煌与积淀、长江经济带这一国家战略中的空间优势，使得武汉在中国城市化进程中成功晋升为超大城市。新冠肺炎疫情的暴发，充分说明了超大城市的危机、困境与风险在不断累积、发酵，不断将人们拽入最普遍的断裂、分享、破坏、不可确证的境遇之中，同时也催促人们思考该不该发展超大城市，超大城市发展遭遇了什么样的新风险，超大城市应该具有什么样的城市适应性能力，什么样的城市治理是现代化的，以及城市治理该如何变革来应对诸如突发性公共卫生事件带来的风险与挑战等一系列重要问题。

超大城市既是世界城市化进程中的重大机遇，也是重大的风险。疫情本身在很大程度上拓展了我们对城市病、城市风险以及城市治理的传统认识。我们倡导良好的城市治理，良好的城市治理标准通常是城市的经济、政治、文化、社会和生态各方面的协调与可持续性。之所有要进行城市治理，是因为城市病了，城市有机体无法正常运转。人们通常关注环境污染、交通拥挤、居住空间分异、空间隔离、空间排斥等这些问题，并把这些问题看作是城市病，是城市的危机、风险，认为这些问题使得城市的发展偏离了正义的轨道。因为普遍认为城市治理的重要价值是正义与美好，所以在讨论城市治理的时候更多地关注美好的生活、正义的生活。“只有当自然灾害意义上的危险来临时，预防的疏忽才变成了风险”(11)尼克拉斯·卢曼:《风险社会学》,孙一洲译，桂林:广西人民出版社,2020年,第54页。，新冠疫情让我们认识到突发的疫情以及它的迅速传播也是一种新型的城市病，也将超大城市的新风险、新危机、新特征揭示出来。恐怕后疫情时代，我们会更关注健康城市、安全城市，关注如何避免和应对超大城市的重大风险和全局性风险，提升超大城市的风险治理能力。

超大城市新风险体现了高速、飞速和快速的城市化、信息化和全球化的理论与实践逻辑。当前新冠疫情仍在继续，中国的防控和治疗虽然取得了巨大成效，但疫情给个体、城市和国家带来的风险还持续存在。理性识别风险并积极反思应对，对于个体生命和安全、城市公共卫生体系和应急能力、全球风险治理而言显得尤为紧迫。这次疫情将新冠肺炎感染风险、疫情扩散风险、生命安全风险、经济受挫风险、心理抑郁风险等各种不同风险全方位、立体化地呈现出来，人们认识到原来自己工作生活的超大城市既是财富创造地，也是风险生长地、高发地和密集地，而且风险也远远超出了一般人所熟悉的普通人生风险范围。疫情期间，根据确诊病例数、无确诊病例数、新增病例数、疑似病例数、本地病例占比、聚集性疫情等重要因子以及疫情变化发展状况的综合考量，对全国不同城市地区的风险级别进行认定，揭示了城市风险的空间性、复杂性、多样性与动态性。不同城市、不同城市地区的风险指数、级别不一样，相应的公共卫生响应机制也不一样。新风险也是超大城市公共卫生和安全体系暴露出来的危机、脆弱、断裂，如超大城市人口基数与基础设施的不匹配、人口统计遗漏引发医疗资源紧张、政府与非政府组织之间合作沟通的不通畅、公共卫生风险认知不足、卫生条件较差引发潜在感染风险等。

城市本身是一个非常复杂、有机的巨系统，超大城市更为巨大和复杂。超大城市新风险具有如下特征：突发性、复杂性、多样性、隐蔽性、阶段性、叠加性、联动性、放大性，并且扩散性大、冲动性强、不确定性高。风险叠加、聚合、耦合形成连锁效应，加上新兴技术、新发展模式和业态引发的不确定性，所有这些共同形成高度综合的风险合力，将超大城市不断拖入无法克服的“风险陷阱”中。一旦某个领域的风险形成，它会升级并拓展到其他领域，形成既有自己独特表现又与其他风险相互影响的多元性风险，对人类生存和城市发展产生极具破坏力的影响。新冠肺炎疫情将超大城市的新风险展现得淋漓尽致。一方面，病毒本身具有风险，主要表现是新冠肺炎病原体的不确定。新冠病毒是引发人类疾病的新成员，人们对病毒复制、感染生物规律等的认识处在初级阶段。新冠病毒与多种病原体交叉感染，其变异性、传染源的复杂性、传播途径尚不明确，人群普遍易感且流行潜力持久的这些危险与潜在威胁都会产生无法预料的后果。另一方面，在疫情的防控治理中也存在着风险，如防疫工作中存在的工作人员知法犯法、懒政不力、权力滥用等风险，基层社区治理中存在的非专业化、临时化与非秩序化的风险，由于政府政策与基层落实不一致、官方数据与民间信息不对等、部分患者诉求因为城市交流及信息不畅通不及时而被忽视等造成的政府公信力危机。各种不同风险复杂交织，无法转嫁出去，也“已经把我们带出了数学计算的安全范围”(12)芭芭拉·亚当等:《风险社会及其超越:社会理论的关键议题》,赵延东等译，北京:北京大学出版社,2005年,第11页。。超大城市的新风险，已经超出了传统一般意义上的城市风险的边界与逻辑，超大城市在不断拓展空间规模与人口规模的同时，也在不断开启新的不确定性。

但我们要看到，超大城市的发展趋势不可阻挡。世界上许多国家都在制定新的国家空间政策(13)比如：德国对《空间规划法》的修订，将推动城市区域发展作为政策的最核心;荷兰对国家空间规划政策的修订,鼓励将产业发展集中在西部核心城市，并且明确规定兰斯塔德超大城市群是国家经济增长的引擎。参见:尼尔·博任纳:《城市、地域、星球——批判城市理论》,李志刚等译，北京:商务印书馆,2019年,第59页。，将城市内在的发展潜力激发出来，推动城市区域经济发展，形成经济体系高度开放、产业空间格局集聚、交通网络发达的超大城市甚至是超大城市群，以便能够在国际竞争中占据一席之地。决定中国城市化能否繁荣、能否可持续的关键，并不在于城市规模与人口规模的大小，而在于是否具有与之相适应的城市治理能力。新冠疫情这一突发性公共卫生事件，考验的是一个城市的治理能力，特别是应急能力。假如一个人口规模只有几十万的中小城市，它的城市治理能力并不高，管理水平应急水平都不先进，那么疫情在这个城市暴发的话，风险不一定就小，治理也不一定就容易。新冠疫情对于超大城市而言是一场巨大的灾难，不过，疫情及其防控中的风险，对于我们思考超大城市风险治理的使命与路径，以及如何“不断提高社会主义现代化国际大都市治理能力和治理水平”(14)《北京人大》编辑部:《习近平在上海考察时强调深入学习贯彻党的十九届四中全会精神 提高社会主义现代化国际大都市治理能力和水平》,《北京人大》2019年第11期。而言则是一次契机。作为新兴的超大城市，武汉的城市适应性能力、城市治理能力需要提升。面对超大城市，我们需要在安全与健康的生命价值、有效与净化的公共环境、协调与人性的政策制度等方面积极努力，梳理城市治理存在的短板，通过科学的方法、全局的谋划来系统应对新风险的挑战。并且，增强对整个中国的加速能力、对区域经济的引领能力、对突发事件的应急能力，这是所有超大城市在新时代面对新风险时提升治理能力的核心实践要义。

四、 超大城市治理现代化：走向可持续的城市文明

超大城市治理体系的建构与创新，既是加强社会治理的重要内容，也是治国理政的重大战略任务，当然也是推进城市治理现代化、国际化，走向可持续的城市文明的题中应有之义。党的十九大提出“构建现代社会治理格局”，党的十九届四中全会提出“提高中心城市和城市群综合承载和资源优化配置能力”以及“加快推进市域社会治理现代化”(15)《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》,《人民日报》2019年11月6日，01版。。这对于我们如何在新时代、新的历史方位下更有效地推进城市现代化进程具有重要的指导意义。超大城市只是城市化的一种表现形式，它不仅仅是一个大型的、达到一定规模的人口密集化发展的聚落空间，而且它既是“一个动态的发展的空间场所、充满竞争的空间，也是社会空间，在这个空间中呈现出社会生态转型的样态”(16)Gandy M，Where does the city end? In N. Brenner (ed.)， Implosions/Explosions: Towards a Study of Planetary Urbanization, Berlin: Jovis, 2014, pp，86.。因此对于超大城市的理解，需要将它与城市化历史进程结合起来，并且要与全球城市、超大城市群形成的集聚性、多样性以及全球城市格局的非均衡发展进度相联系，而不是仅仅将超大城市看作是人口剧增的城市空间形态。因而超大城市治理的问题，无论是在理论层面还是实践层面都需要相应得到一定延伸。城市由相互联系的不同有机系统组成，治理则是对不同系统不同资源的协调与配置，包括空间中土地的集约利用、城市区域资本的配置、劳动力的空间分工、社会组织的协调、城市新陈代谢转型、生态资源利用和保护，目的是创建更多安全的、公正的、可持续发展的空间、区域和景观，从这个意义上说，治理对于城市空间的协调发展，以及这种协调发展对于整个社会的经济、文化生活的价值尤为重要。城市治理、全球治理也是紧密交织在一起，这些都需要全局性地关注。

超大城市社会治理体系的构建是一项复杂的、艰巨的重大工程。突如其来的新冠疫情给超大城市治理、全球城市治理带来巨大冲击，也使我们认识到“复杂、动态和多样化的城市环境需要强大的治理能力”(17)Karien Dekker, Ronald Van Kempen. Urban Governance within the Big Cities Policy, Cities, vol.21,200,pp.109-117.。疫情防控初期，由于数据信息的不对称与孤立现象，政府在风险识别、风险分析、风险预测、风险决策中处于被动状态，国民经济受到重创，政府公信力也受到很大质疑，为此我们付出巨大的人力物力财力来促进城市复苏与治理完善。这次重大公共卫生事件的突然暴发，暴露出我国城市尤其是超大城市治理水平亟须提升。要在中国全面深化改革总体目标之下，发挥多元主体、技术支撑、政策保障等多维度的治理合力作用，对城市治理变革与实践所揭示出来的新任务和新方略进行思考。不仅仅要将每个超大城市其自身独特的空间位置优势、交通优势、环境优势、技术优势、文化优势发挥出来，而且要对整个超大城市、城市与城市之间的关系有全盘考虑和整体规划，协调城市不平衡空间的矛盾与冲突、紧张与失衡，力图最有效地实现资源配置、公共服务、安全保障、区域协调。要关注当前超大城市的新议题，如城市安全的脆弱性、社会空间结构的不平衡性、城市社会建设的不充分性、城市资源环境的不均衡性，从经济、制度、文化及精神各方面积极应对新风险的潜在挑战，完善应急管理体系和智能中心建设，创新超大城市社会治理体系，实现超大城市社会治理体系的科学性、协同性与整体性，为城市治理现代化提供保障。具体而言，我们需要：

第一，筑牢治理的主体力量。“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”(18)《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》,《人民日报》2019年11月6日，01版。这一科学的论断，体现了主体多元化在保障超大城市治理现代化中的重要地位。超大城市治理现代化，是政府、公民、社会组织等多元主体共同参与、守助相望、合作共赢的过程。超大城市治理的主体，应该呈现多元共治格局，以城市自身为依托、以国家政府为主导、以国际组织为带动、以跨国公司为结点，并且依此形成市域-省域、国内-国际的多层次主体联动发展形态。各个主体需要明确自己的责任边界，比如为了防止潜在治理风险，政府要尽可能快速地开发减少疫情灾害风险的技术方法，制定社区参与计划，建立降低风险机制以及加强利益相关者之间的伙伴关系；社会组织、社区可以提高风险意识，建立城市安全保障与风险规避的价值观，并且积极参与、积极学习，在政府和灾难管理组织的高层中建立专业干部团队。各个主体应以共商、共治、共享为基本原则致力于超大城市社会治理共同体的建构，形成对城市之安全、正义、美好的价值共识。

第二，夯实治理的制度根基。制度是城市治理外在重要因素，也是城市治理过程的根基与依据，它为城市治理提供方向性的政策指引。城市治理实质可以看作是制度的外化、实践化。制度根基的牢固与否，在很大程度上决定着城市治理的现代化程度。新时代我国致力于提高城市治理能力和水平，就是充分发挥制度效能的实践体现。好的、科学的、人性化的制度，是完善城市治理体系的根本。十九届四中全会《决定》指出：“我国国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现。”(19)《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》,《人民日报》2019年11月6日，01版。可见，我国的城市治理是在中国特色社会主义制度指引下的治理，而城市治理体系及其治理能力也彰显着我国的制度优势。我国的城市治理应构建完善的超大城市治理制度规范、实施、监督与保障体系，总结超大城市治理规律，破解城市治理难题，化解城市治理矛盾；并且要正确认识发展与安全之间的关系，通过城市制度和主体实践来使之和谐；应制定操作性较强的城市居民参与治理的制度法规，以制度形式保障城市居民参与治理实践内容的多元性，使人们平等参与到城市共建共享的治理实践中，提高城市治理参与水平与质量；应使得人们既拥有实现平等发展的权利，同时也能够通过主体性实践创造有机化、共同体化的治理。

第三，强化治理的技术依托。面对科学技术迅猛变革以及经济格局的复杂多变，引入大数据、云计算、互联网等新兴智能技术，对于提高超大城市治理的科学性，不断释放治理效能，具有突破性意义。大数据、人工智能时代，信息技术的发展，使得智能化成为创新超大城市治理的最重要的手段和载体。“要注重创新驱动发展，紧紧扭住创新这个牛鼻子，强化创新体系和创新能力建设。”(20)《坚持新发展理念打好“三大攻坚战”奋力谱写新时代湖北发展新篇章》,《人民日报》2018年4月29日，01版。我国的五大发展理念中创新理念具有第一位的重要性。创新是时代变革的要求，如果国家不能掌握技术创新的能力，拥有自主创新人才，国家的未来命运就会受制于其他国家。城市发展也是一样，我们必须主动接受适应新的历史条件和复杂关系，才能更好地建设国家中心城市。在日新月异的信息时代，超大城市治理需要创新意识，不仅要做到技术的创新，还要做到理念的创新、方法的创新、制度的创新，实现这些创新的有机结合，推动超大城市发展的全面革新和进步。将人工智能技术、大数据资源和城市发展融合为一体，达到技术的智能化、治理的智慧化，实现超大城市的智慧治理。现代智能化、科学化的技术要不断实现创新化，以带动超大城市治理的现代化升级，满足与兑现以人民为中心的价值承诺。

第四，关照治理的伦理内涵。超大城市治理的伦理内涵表现在它的任务规定、价值诉求、责任使命与伦理实践上。从空间形态上来说，超大城市是城市共同体的地域性基础，它表征着城市有机体的共同利益、共同生活地域、共同的价值诉求、共同的伦理秩序。超大城市治理是不断协调多元主体利益，实现安全、正义的伦理化过程。之所以需要关照治理的伦理内涵，是因为现代性、资本逻辑、技术理性、科学至上和伦理的缺失把城市发展引入充满风险、趋近崩溃的境地。伦理是超大城市治理应对风险挑战、实现安全保障、促进可持续文明、满足人们对美好生活需要的内在着力点，所以需要找回失去的伦理，关照治理的伦理内涵，明确治理的伦理目标，建构治理的伦理责任，实现治理的伦理担当与自觉。超大城市治理现代化的伦理目标是建构发展与安全、秩序与活力的城市伦理关系；伦理责任则要以解决超大城市发展中所产生的重大问题为宗旨，建构安全、健康、和谐的伦理框架，使政府、社会组织以及每一个人都能去实践各自的伦理责任。超大城市治理现代化建设，最终会落足到每一个人的生活安全与幸福上，治理的过程也是一种向善的过程，这既是党和政府的责任担当，也是每个人的责任担当。