双层博弈视角下丹麦政府的北极政策*

孙 凯 张现栋

(中国海洋大学 国际事务与公共管理学院，山东 青岛266100)

格陵兰岛的存在，赋予了丹麦“北极国家”的身份，并使其在北极事务中占据着重要的话语权。北极海冰的融化使得北极航道通行和北极能源开发的可行性大大提高，北极地区的战略价值由此日益提升，丹麦作为北极八国之一也由此日益重视北极。自2008年发布首份北极战略草案——《转折时期的北极：在北极地区活动的战略草案》(The Arctic at a Time of Transition: Draft Strategy for Activities in the Arctic Region)以来,[1]丹麦政府陆续出台了多份与北极事务相关的政策文件。中国作为“近北极国家”，参与北极事务必然要了解包括丹麦在内的北极相关国家的政策立场。另外，格陵兰岛在中国的“冰上丝绸之路”建设中占据重要位置，是出入北极西北航道的重要门户。因此，对丹麦政府的北极政策进行深入研究具有重要的现实意义。

近年来，学界涌现出大量关于丹麦北极问题的研究成果，主要关注格陵兰的地缘价值和战略资源、格陵兰独立问题、美国“购岛”问题以及中国——格陵兰合作问题等，但却较少关注丹麦政府的北极政策。实际上，丹麦政府掌握格陵兰的外交权，丹麦政府的北极政策对格陵兰的内外事务施加着重要影响，因此有必要对丹麦政府的北极政策进行研究。丹麦政府的北极政策在很大程度上是“双层博弈”的结果。在国内层面，丹麦政府面临格陵兰发展、格陵兰“独立化”等问题；在国际层面，格陵兰日益成为北极地缘政治的焦点和大国博弈的中心。以双层博弈理论研究丹麦政府的北极政策，有助于厘清丹麦政府在格陵兰的利益考量，使中国更好地以“北极利益攸关者”的身份参与格陵兰事务。

一、双层博弈理论与丹麦北极政策研究框架

1988年，罗伯特·帕特南(Robert D. Putnam)在《国际组织》期刊上发表了《外交与内政：双层博弈的逻辑》一文。帕特南以1978年波恩首脑会议为例，提出无论是单纯的国内分析，抑或单纯的国际分析，都无法解释首脑会议前后各国发生的重大政策变化，从而进一步提出了国内因素与国际因素相互作用的一般理论，即“双层博弈理论”。

帕特南认为，每个国家的政府首脑都同时出现在国际、国内两个棋局上，进行着国际、国内两个层面的博弈。国际谈判桌上，政府首脑对面坐着他的外国对手，附近则坐着外交官和其他国际顾问。各国政府设法最大限度提供满足国内压力的条件，同时尽量减少外国发展的不利后果；国内谈判桌上，则坐着政党和议会人士、国内机构的发言人、重要利益集团的代表以及领导人自己的顾问。国内集团通过对政府施压以使其采取对自身有利的政策。国际国内双层博弈的复杂之处在于，在一个棋盘上合理的举动，在另一个棋盘上可能并不适当。

帕特南将国际谈判的过程简化为两个层次。谈判人员之间进行讨价还价，达成暂时协议的进程，称之为第一层次(Level-Ⅰ)；每个选民群体内部各自讨论是否批准该协议的进程，称之为第二层次(Level-Ⅱ)。双层博弈的中心概念是“获胜集合”(win-set)，即在第二层次有可能获胜的第一层次协议的集合。获胜集合的大小取决于第二层次的偏好与联盟、制度以及第一层次谈判者的策略。[2]

双层博弈理论提供了一种从国际政治与国内政治互动角度分析国际关系的新框架。[3]王传兴、薄燕等学者向国内引入双层博弈理论后，[4][5]学界产生了诸多以双层博弈理论为框架对国际关系进行分析的成果，其中不乏以双层博弈为视角对具体政策进行研究的应用性文献。本文将运用双层博弈理论，分析丹麦政府的北极政策是丹麦国内层面博弈和国际层面博弈，以及这两个层面相互博弈的结果。

随着全球变暖和北极海冰的融化，北极的战略与经济价值日益上升，由此引发了北极地缘态势的变化，丹麦政府的北极政策也日益受到这种态势变化的影响。在国内层面，双层博弈理论认为国内层面的博弈对于政府决策起着重要作用，同时也影响着国内政治与国际政治的互动。丹麦北极政策的国内层面博弈根本上是丹麦政府与格陵兰政府之间围绕“主权归属”的博弈，二者之间的博弈具体表现为在经济政策和外交政策方面的博弈；在国际层面，双层博弈理论认为民族国家的政府的决策既要能为本国国内接受，同时又要能为其他国家政府同意，因而国际层面的博弈在政策制定方面也发挥着重要影响。丹麦政府的北极政策在国际层面上主要受到日益加剧的大国北极竞争的影响，既要在双边层次上与北极域内外大国进行博弈，又在一些领域与相关大国进行合作，此外还需应对北极域内外大国在格陵兰地区的“争夺”。具体来讲，国际层面上丹麦政府的北极政策受到其军事和外交盟友美国、北极域内军事大国俄罗斯，以及“近北极国家”——中国等在北极地区行动的影响。丹麦政府作为北极国家之一，其北极政策需要在国内和国际两个层面中维持平衡，以最大限度维护其在北极地区的国家利益。由于格陵兰政府将奉行多边主义视为其促进经济发展和争取主权独立的手段，国内国际两个层面的博弈又相互关联。

二、丹麦政府北极政策的动向

2011年，丹麦出台了其首份北极战略——《2011—2020年丹麦王国北极战略》(Kingdom of Denmark Strategy for the Arctic 2011—2020)，从而首次提出了其在北极的战略目标。[6]此后，《变革时期的丹麦外交与防务》(Danish Defence and Diplomacy in Times of Change)和《国防部未来在北极的任务》(The Future Missions of the Danish Ministry ofDefence in the Arctic)两份官方文件进一步“明确了丹麦王国作为北极超级大国的身份定位，并提出了加强在格陵兰军力部署的防务计划”。[7]近年来，丹麦国防部发布的《丹麦国防协定2018—2023》(Danish Defence Agreement 2018—2023)和丹麦外交部发布的《2019—2020年外交与安全政策战略》(Foreign and Security Policy Strategy 2019—2020)两份政策文件，同样涉及到丹麦政府在北极外交和安全方面的具体政策。综合对以上多份丹麦官方文件的分析，结合丹麦近年来在北极地区开展的相关行动，丹麦政府的北极政策日益呈现以下几大动向：增强在北极的军事存在；重视格陵兰人的发展权益；强化作为重要北极国家的身份定位；注重在北极地区的军事合作。

(一)增强在北极地区的军事存在

面对近年来全球“重新”发现北极、北极地缘价值上升的局面，丹麦政府对此较为谨慎，采取了增强在北极地区军事存在的策略。作为丹麦在北极地区的战略性文件，《2011—2020年丹麦王国北极战略》提出丹麦的主要目标之一就是“确保一个和平、可靠和安全的北极地区”。[6]为此，丹麦政府采取了出台一系列相关文件，并在北极地区开展了大量行动，以维护其在北极的国家安全。2009年，丹麦政府宣布将建立一支北极快速反应部队(Arctic Response Force)和一个北极指挥架构(Arctic Command Structure)，以提高丹麦在北极和格陵兰岛及其周围地区的能力。[8]为整合在北极地区的军事力量，2012年丹麦将其原有的格陵兰国防指挥部和法罗群岛指挥部合并成新的北极国防指挥部，以加强丹麦军队在北极地区的军事协作。2016年，丹麦外交部发布的《变革时期的丹麦外交与防务》中提出，丹麦将加强在格陵兰的防务力量，提升丹麦军队在格陵兰的监控、巡逻、搜救的能力。具体措施包括巩固与美国的军事合作、举行北极军事演习、国防支出占GDP2%的比率等等。[9]另外，根据2016年《丹麦北极协定》(Danish Arctic Agreement of 2016)，丹麦自2016年以来每年在格陵兰斥资1.2亿丹麦克朗，用于强化在北极地区的监视、指挥、控制和通信以及行动，此后又继续追加2.35亿丹麦克朗预算。2019年丹麦首相梅特·弗雷德里克森(Mette Frederiksen)表示，由于担心北极地区可能出现的潜在冲突，丹麦准备将其在北极的国防开支增加两倍。[10]近年来，丹麦通过整合北极军事存在、加大北极军事投入等方式不断增强自身在北极地区的军事实力。

(二)重视格陵兰人的发展权益

丹麦近年来愈发关注格陵兰的社会发展问题，在经济、就业等领域加大了对格陵兰的支持力度。在经济方面，丹麦政府支持格陵兰经济实现可持续发展。《2011—2020年丹麦王国的北极战略》提出丹麦、格陵兰与法罗群岛的共同目标是“发展北极及其当前潜力，以促进可持续增长和社会可持续性，而这种发展必须首先为北极居民造福”。[6]《2019—2020年外交与安全政策战略》则表示“政府将促进北极可持续的经济发展，以造福当地人民”。[11]两份官方文件都将格陵兰地区原住民的经济发展问题视为重要任务。在就业方面，丹麦重视青年一代的就业问题。一方面，为格陵兰青年人参军创造便利条件，使青年有机会参军。丹麦国防部在其发布的《丹麦的强大国防——关于2018—2023年新防务协定的提案》中提出：“格陵兰青年有更多机会报名参加丹麦和北大西洋的丹麦皇家海军的军事征兵。”此后出台的《丹麦国防协定2018—2023》进一步指出：“将在格陵兰为想要报名参加国家兵役的志愿者进行初步征兵登记评估。”[12]丹麦外交部发布的《2019—2020年外交与安全政策战略》中也表示“政府将为格陵兰青年人提供在格陵兰岛进行自愿征兵测试的机会”；另一方面，丹麦政府也发布关于北极商业融资的报告，开展北极创新竞赛以吸引北极地区的年轻企业家，从而使年轻人过上更好的生活。在科技领域，丹麦政府表示将与格陵兰紧密合作，在格陵兰建立国际北极中心，以加强对北极地区的研究。[11]

(三)强化作为重要北极国家的身份定位

从综合国力方面看，丹麦仅是欧洲小国，但北极国家和北冰洋沿岸国家的双重身份，使其在北极事务中占有特殊地位。丹麦政府也试图利用其得天独厚的地理优势将自身定位成“重要的北极国家”。早在《转折时期的北极：在北极地区活动的战略草案》中，丹麦就将“维护北极地区主要参与者的地位”作为重要目标。[13]2008年，丹麦牵头在格陵兰的伊卢利萨特召开北冰洋会议，强调北冰洋沿岸五国对北极的主权。丹麦牵头召开伊卢利萨特会议的背后是彰显其北极国家身份的需要。此后，丹麦在2009—2011年成为北极理事会主席国。在此期间，丹麦主张接纳新的北极理事会观察员，试图借助主席国地位提升在北极理事会中的话语权，丹麦驻华大使裴德盛就曾公开表示丹麦政府希望中国成为北极理事会的正式观察员国。丹麦强调其“北极重要国家”身份的背后，是其渴望在北极政治中发挥更大影响力，避免在北极事务中陷入边缘化。

(四)注重在北极地区的军事合作

丹麦重视与北约盟国和北欧伙伴在北极地区的军事合作。北约是丹麦国防和安全政策的基石，《丹麦国防协定2018—2023》明确表示将继续保持其作为北约核心成员国的责任，并特别强调增加丹麦对北大西洋公约组织(包括北极地区)集体防御的贡献。[14]而在《2019—2020年外交与安全政策战略》中，丹麦继续此前的表述，表示“必须要与我们的伙伴和盟友一起考虑和应对北极和北大西洋的事态发展”。[11]除在官方文件中表明立场外，丹麦在实践中还积极参与北约盟国的军事演习和联合行动。2010年8月，丹麦参加了由加拿大领导的“纳努克行动”(Operation Nanook)，该行动旨在经由空中、陆地和海上，对北极的东部和北部地区进行巡逻。[15]2018年10月，在挪威及其周边地区举行的“三叉戟接点2018”军演(Trident Juncture 18)中，丹麦作为北约成员国同样积极参与。除与北约盟国的军事合作外，丹麦还将北欧伙伴视为重要的合作对象。早在2009年11月，丹麦、芬兰、冰岛、挪威和瑞典就在赫尔辛基签署了建立北欧防务合作(NORDEFCO)的谅解备忘录，以加强各国的国防实力，探索共同的协同作用，并促进有效的共同解决方案。[16]近年来随着北极地区形势的变化，北欧国家在应对北极安全等问题上的共同利益日益增多，丹麦由此越发重视与北欧国家的军事合作。2019年，丹麦国际事务研究所(Danish Institute for International Studies)的一份报告也强调，在北极大国政治加剧的情况下，丹麦应当加强与其他北欧北极国家的协调，提高足够的北极能力，以避免过度依赖美国和北约。[17]尽管北约和跨大西洋国家的联系继续构成丹麦安全与防卫的支柱，北欧防务合作框架下的北欧-北极合作也日益重要。

三、丹麦政府北极政策的国内层面博弈

双层博弈理论认为，国内层面的博弈对于政府决策起着重要作用，同时也影响着国内政治与国际政治的互动。丹麦北极政策的国内层面博弈主要是丹麦与格陵兰之间围绕主权争夺和对外政策之间的博弈。由于格陵兰政府将外交视为其促进经济发展和争取主权独立的手段，国内国际两个层面的博弈又相互关联。

(一)本质：丹麦主权与格陵兰独立之间的博弈

1814年丹麦与挪威签订了《基尔条约》(Treaty of Kiel)，标志着格陵兰岛正式成为丹麦的领土。然而，丹麦对格陵兰的殖民历史以及努克到哥本哈根的遥远距离使得格陵兰人对丹麦缺乏基本的国家认同感。1973年，格陵兰随丹麦加入欧共体，其后由于对欧洲共同渔业政策的不满而在1985年正式脱离欧共体，展现出独立于丹麦的外交政策立场。1979年《格陵兰内部自治法案》(The Greenland Home Rule Act)生效，该法案规定丹麦掌握格陵兰的内外政策、安全和自然资源，而格陵兰则被赋予有限自治权。[18]由此，格陵兰开始了其“独立化”进程。2009年6月，随着《格陵兰自治法案》(Act on Greenland Self-Government)的生效，格陵兰在“独立化”进程中迈出坚定一步。通过该法案，格陵兰政府得以掌握司法、警务、监察等领域管理权、自然资源所有权和开发权，格陵兰语也取代丹麦语成为格陵兰的官方语言。近年来格陵兰“独立化”进程继续不断向前推进，该岛5.6万人口中有67.7%支持这一目标。[19]2020年，时任格陵兰总理金·基尔森(Kim Kielsen)公开表示：“我们从人民手中得到的授权规定，我们必须为实现独立而努力。”[20]尽管在何时独立以及如何独立的问题上意见不一，但走向独立无疑是格陵兰社会的主流意见。

格陵兰是丹麦北极国家身份的来源，一旦格陵兰独立将使丹麦失去参与北极事务的合法性，也将使其“北极大国之梦”破碎。丹麦皇家国防学院(Royal Danish Defense College)司令尼尔斯·王(Nils Wang)少将就曾表示：“作为丹麦人，我们应该意识到，由于格陵兰岛，我们处于中心位置。如果没有格陵兰岛，我们就会沦为一个非常普通的欧洲小国，只有在特殊情况下才会被邀请与美国、俄罗斯和中国一起坐到贵宾席。”[21]一旦格陵兰独立，丹麦与加拿大的汉斯岛主权争端将演变为格陵兰与加拿大的主权争端。另外，此前加拿大和丹麦科学家曾提出罗蒙诺索夫海岭是加拿大和格陵兰岛大陆架自然延伸，该研究一旦被证实，丹麦和加拿大两国可将本国大陆架扩展到北极点，和俄罗斯共同瓜分北冰洋。[22]倘若格陵兰独立，即使主张的大陆架主权权利得到认可，显然也应该归属格陵兰，这对丹麦而言将是巨大损失。因此，丹麦政府一贯反对格陵兰独立，一方面通过允许格陵兰自治给予其更大自主权，试图以此延缓格陵兰独立倾向；另一方面则是坚守主权底线，把格陵兰外交和国防权力掌握在自身手中。

(二)丹麦主权与格陵兰独立博弈的具体表现

对格陵兰政府奉行的吸纳外资和独立外交的立场，丹麦政府持不同态度。格陵兰政府倾向于通过吸引外资促进经济发展，借助独立外交提高其政治地位，并最终实现独立。而丹麦政府则担心格陵兰与外国的合作将使丹麦在北极事务中日渐“边缘化”，因而对他国在格陵兰的经济投资较为谨慎，也较为反对格陵兰利用独立外交提高政治影响力。

1、丹麦经济援助与格陵兰吸纳外资的博弈

格陵兰政府希望通过吸引外资实现自身经济的发展，从而摆脱对丹麦的财政依赖，为实现政治独立打好经济基础。尽管格陵兰作为世界第一大岛拥有丰富的石油、天然气、稀土等矿产资源，但其高纬度冰天雪地的气候为资源开发带来极大阻碍。此外，格陵兰地区落后的教育水平也影响到该地区的经济发展。尽管在格陵兰十年制的小学和初中教育是强制性的，但只有1/7的学生继续接受高中教育。格陵兰的许多年轻人没有接受过高等教育，在18-25岁的人群中近六成的人没有完成高中或职业教育，或仍在积极接受高中或职业教育。[23]格陵兰自身的气候条件和教育水平制约了其经济发展，也使得格陵兰政府在财政上受制于丹麦政府，格陵兰政府预算的2/3都依赖于丹麦政府的赠款。在种种因素的综合作用下，格陵兰经济的长期落后成为阻碍格陵兰独立化进程的一大障碍。

为改变社会发展长期落后的局面和加快实现格陵兰的独立，格陵兰历届政府都较为欢迎外来投资。2018年，格陵兰前总理库皮克·克莱斯特(Kuupik Kleist)在谈及中国竞标格陵兰机场建设项目时公开支持中国在格陵兰的经济参与。此外，格陵兰前任总理阿莱卡·哈蒙德(Aleqa Hammond)及其继任者基尔森也都对包括原材料勘探和开采在内的外国经济利益表示欢迎。基尔森还曾公开表示希望能通过格陵兰经济的发展摆脱对丹麦的财政依赖，进而实现独立。尽管格陵兰政府反对美国“购买格陵兰岛”的想法，但却欢迎美国对格陵兰的援助。2020年4月，美国向格陵兰提供了1210万美元的援助以用于教育、能源、旅游和可持续发展计划，尽管部分丹麦官员质疑美国此举是在格陵兰和丹麦之间创造分裂，但基尔森仍将美国的援助视为格陵兰与美国新兴合作的一部分，以减少相关担忧。[24]格陵兰外交与能源部长斯蒂恩·林格(Steen Lynge)在2020年7月也曾公开表示格陵兰方面欢迎美国在格陵兰岛扩大存在。丹麦政府深知格陵兰政府的独立意向，因此对外国投资格陵兰的态度较为保守。丹麦并不希望格陵兰以外资为跳板实现政治独立，成为北极地区独立的政治实体，从而使丹麦失去在北极地区的合法身份和巨大利益。

2、丹麦国家身份与格陵兰独立外交的博弈

格陵兰政府希望借助对外交往，提升自身在北极事务中的政治地位，展现格陵兰的独立外交形象，为实现独立进行政治铺垫。2002年12月，美国向丹麦提出继续使用和升级图勒(Thule)基地的请求，引发了有关格陵兰、丹麦和美国之间战略和政治关系的辩论。该空军基地对格陵兰岛和丹麦在全球政治中的地位至关重要，也在美国的国家导弹防御系统(NMD)甚至是北约(NATO)中扮演着重要角色。格陵兰对美国提出的升级图勒基地的请求做出了回应，并提出了许多要求，包括保证格陵兰政府将在基地升级的谈判中享有平等地位，保证基地的升级不会危及国际和平与秩序等。[8]格陵兰成功地利用美国升级图勒基地的机会，提高了自身在北极事务中的政治地位。

格陵兰十分重视北极地区的多边外交活动，希望借助北极多边外交展现格陵兰的独立形象。格陵兰重视在北极理事会的参与，主张在北极理事会占据平等甚至是作为丹麦北极事务唯一合法代表的地位。2011年瑞典担任北极理事会轮值主席国后，在理事会座位安排上将格陵兰代表和法罗群岛代表置于丹麦代表身后，与此同时，格陵兰代表和法罗群岛代表也被排除在北极理事会高官会议之外。瑞典的安排引起了时任格陵兰总理阿莱卡·哈蒙德的反对，她决定抵制2013年5月在基律纳举行的部长级会议，暂停格陵兰在理事会的所有活动，最终为格陵兰争取到“丹麦王国的三个部分”充分参加所有理事会会议(包括北极理事会高官会议)的权利。此外，格陵兰还重视参与北极地区的相关机制。参加北极前沿大会(Arctic Frontiers)、北极圈论坛(Arctic Circle)和北极未来研讨会(Arctic Futures Symposium)是格陵兰年度外交政策评估的重要组成部分。格陵兰将这些机制视为“展示格陵兰、以格陵兰的方式影响国际议程并确保了解格陵兰机遇的机会”。[25]丹麦政府并不希望格陵兰政府利用外交场合抢夺其在北极事务中的话语权，因而在涉及北极的事务上更加强调丹麦王国的整体身份。一个明显的变化是，丹麦政府的官方文件中“丹麦王国”被提及的次数越来越多，而不再出现“丹麦—格陵兰”这种强调丹麦内部组成部分的称呼。[9]

四、丹麦政府北极政策的国际层面博弈

“双层博弈的复杂性在于，民族国家的政府的决策既要能为本国国内接受，同时又要能为其他国家政府同意。”[26]因而在讨论丹麦北极政策国内层面博弈的同时，还应对丹麦北极政策的国际层面博弈进行探讨。丹麦政府的北极政策在国际层面上主要受到近年来大国北极竞争加剧的影响，丹麦政府既要在双边层次上与北极域内外大国进行博弈，又在一些方面与相关大国进行合作，此外还需应对北极域内外大国在格陵兰地区的互斥主张。美国作为超级大国和北极国家的双重身份使其在北极地区占据着重要的话语权。俄罗斯北极国家的身份以及在北极地区强大的军事建设也使其成为当之无愧的北极大国。中国作为崛起国和“近北极国家”在北极地区也有自身的利益所在。丹麦在国际层面上主要与俄罗斯、中国、美国三国进行博弈。

(一)俄罗斯北极军事建设引起丹麦担忧

全球气候变暖引发的北极海冰融化使得东北航道的价值不断上升，也使得俄罗斯北极地区的能源、资源的开发难度降低。为更好维护其在北极航道利用和能源开发等方面的利益，俄罗斯在北极地区大力发展军事力量。乌克兰危机后，俄罗斯与西方关系的恶化使得俄罗斯寻求进一步增强在北极地区的军事实力，积极巩固北方地区的安全，以应对北约东扩对俄罗斯形成的“包围之势”。2014年12月，在北海舰队基础上组建的俄罗斯北极战略司令部正式运行，以管辖其在北极地区部署的部队，从而协调和整合俄罗斯在北极地区的军事力量。俄罗斯拥有世界上最大的破冰船队(约40艘)，其在北极地区的机动能力在北极国家中远超他国。此外，俄罗斯近年来还在北极频繁举行，军事演习,以此展示其在北极地区强大的军事实力。2019年8月，俄罗斯海军北方舰队在位于北极圈内的泰梅尔半岛举行了大规模两栖登陆演习。2020年8月，俄罗斯海军又在阿拉斯加附近举行了自苏联解体以来在该地区最大规模的军事演习。2021年3月，俄罗斯举行了由600名军事人员和数百种军事装备共同参与的“白熊-2021”(Umka-2021)北极考察任务，通过此次行动，俄罗斯海军历史上首次实现三艘核动力潜艇同时在指定时间、指定地点破冰而出。俄罗斯在北极频繁军事活动的背后是其维护北极地区国家安全、突破北约封锁的现实需要。

俄罗斯在北极地区强大的军事实力被以美国为首的北约视为破坏地区秩序，双方在北极地区的不信任日益加剧，越发频繁地举行针锋相对的军事行动，由此引发了北极地区的安全困境。2018年10月，北约在挪威及其周边地区举行了冷战结束以来最大规模的“三叉戟接点2018”军事演习，此次演习选在挪威及其周边举行，体现了北约对北极地区的重视，也反映了北约此次演习的目的在于震慑俄罗斯。2020年5月，美、英两国军舰自冷战结束以来首次进入俄罗斯北极海岸附近的巴伦支海开展“海上联合行动”，[27]该行动也引起了俄罗斯方面的强烈反应。同样，作为北约成员国的丹麦对俄罗斯的北极军事能力也多有戒备。丹麦外交部发布的《2019—2020年外交与安全政策战略》中就明确指出：“鉴于俄罗斯军事力量的不断增加，北极已成为一个日益重要的焦点，政府对此给予了密切关注。”此外还提到“政府密切关注该地区重要和不断增长的地缘政治利益的发展情况，以及俄罗斯不断的军事建设”。[11]俄罗斯在北极地区的军事能力使得丹麦和以美国为首的北约、地缘上临近的北欧国家在共同抵御其安全威胁方面存在着广泛的共同利益。丹麦由此一方面增强自身在北极地区的军事实力，另一方面同以美国为首的北约盟友以及地缘上临近的北欧伙伴积极加强在北极地区的军事合作。

(二)中国北极经济参与受到丹麦质疑

中国在北极地区的经济参与是中国的国家利益所在。北极地区丰富的能源储备和北极航道的通行对中国而言有着重要的战略意义，一方面可以缓解能源进口压力，拓宽能源进口渠道，保障能源进口安全；另一方面则可以降低物流运输成本，缩短物流运输时间。2018年1月，中国出台了首份官方北极政策文件——《中国的北极政策》，明确将“利用北极”作为中国的北极政策目标之一，并且“倡导保护和合理利用北极，鼓励企业利用自身的资金、技术和国内市场优势，通过国际合作开发利用北极资源”。[28]除出台相关政策外，中国还在实践中积极推进“冰上丝绸之路”建设，积极同包括俄罗斯在内的相关北极国家对接。格陵兰作为北极西北航道的重要战略支点，是“冰上丝绸之路”建设的重要一环。近年来，中国企业也积极参与格陵兰地区的经济开发活动。早在2009年，江西中润矿业有限公司就和英国北欧矿业公司(Nordic Mining)在格陵兰岛南部投资了铜、金矿勘探项目。而对于中国参与格陵兰的经济开发，格陵兰政府也一直持欢迎态度。2013年，格陵兰工业矿产资源部长岩斯·埃里克·克尔克高(Jens-Erik Kirkegaard)访华期间曾表示：“格陵兰具有丰富的自然资源，包括矿产、淡水和野生动物等，希望更多的中国企业了解格陵兰并到格陵兰岛进行投资。”[29]2017年10月，时任格陵兰自治政府总理基尔森一行人访华时也对中国参与格陵兰的经济开发表达积极态度，欢迎中国企业到格陵兰投资，也欢迎中国游客到格陵兰旅游。[30]

丹麦政府最初对中国参与北极事务的态度十分开放和乐观。2011年，丹麦驻华大使裴德盛曾表态支持中国在北极地区合法的经济和科学利益。在中国提出想要成为北极理事会观察员国时，丹麦也表示支持。2014年丹麦北极大使埃里克·劳伦森(Erik Vilstrup Lorenzen)访华时也表示欢迎中国参与北极事务，丹麦及格陵兰政府将与中国在渔业、采矿、旅游等领域合作。[31]然而近年来，中国对格陵兰的投资却常受到丹麦政府阻止。2017年，丹麦政府拒绝了中国俊安集团提出的购买格陵兰废弃海军基地的请求。2018年，格陵兰岛政府有意让中国交通建设集团承接格陵兰岛机场的扩建工程和以及新机场的修建工程，但同样遭到了丹麦的强烈反对。近年来，中国在格陵兰的参与日益受到丹麦政府关切。在《国防部未来在北极的任务》的附录中，“中国”一词出现了47次，“中文”一词则出现了25次。丹麦政府将中国对格陵兰的投资兴趣视为“安全威胁”，认为随着中国对北极地区经济承诺的增加，中国在该地区的角色和潜在影响力很可能会增加。[32]拒绝中国参与格陵兰投资和建设活动的背后，一方面体现了丹麦忌惮中国通过参与格陵兰的经济开发提高影响力，担忧格陵兰借助中国的投资实现经济自主；另一方面也是出于照顾美国心理的考量，丹麦政府担心允许中国参与格陵兰经济建设将引发美国的不满，从而损害丹麦与美国之间的盟友关系。

(三)美国施压丹麦与两国的“购岛”风波

美国作为丹麦的北约盟友，长期以来对丹麦外交政策发挥着重要的影响力。中国崛起和乌克兰危机后俄罗斯与西方关系的恶化，使得美国日益将俄罗斯与中国视为其威胁。2017年颁布的《美国国家安全战略》(National Security Strategy of the United States of America)正式将中国与俄罗斯定义为“修正主义国家”，并将中国视为“战略竞争对手”。同样在北极地区，俄罗斯与中国在北极的存在及相关活动也被美国视为战略威胁。2019年5月，美国国务卿迈克·蓬佩奥(Mike Pompeo)在第11届北极理事会部长级会议前发表讲话，声称“北极已经成为一个权力和竞争的竞技场……北极正在进入战略接触的新时代”,公开将矛头指向俄罗斯与中国。2020年5月，美国海军部长、前美国驻挪威大使肯尼斯·布雷斯韦特(Kenneth J. Braithwaite)也表示：“中国人和俄罗斯人(在北极)无处不在，我们需要对此保持警惕。”[33]2020年7月，蓬佩奥访问丹麦时强调美国将在北极变得更加活跃，以应对俄罗斯日益增长的影响力，并阻止中国介入该地区。[34]美国在北极地区对于俄罗斯、中国的敌视，迫使包括丹麦、挪威在内的北欧国家被迫在两者之间选边站，丹麦被迫卷入北极事务安全化进程，在北极政策方面也日益受到美国施压。

然而近年来，美国政府对于格陵兰岛的兴趣使得丹、美两国关系也生出嫌隙。2019年，美国总统特朗普提出要“购买”格陵兰岛，引起了丹麦方面强烈的反应。丹麦总理弗雷德里克森将特朗普“购岛”的想法称之为“荒唐”，时任格陵兰总理基尔森更是回应称“格陵兰想把美国购买回来”。由于丹麦政府的拒绝，特朗普取消了原定于9月初对丹麦的访问，引发了两国关系的外交风波。尽管2020年7月美国国务卿蓬佩奥对丹麦的访问在一定程度上缓和了两国关系，拜登政府上台后国务卿布林肯(Antony Blinken)也表示美国不再寻求购买格陵兰岛，但随着北极竞争的加剧，美国无疑也将加强在格陵兰岛的存在。格陵兰对丹麦政府而言，既代表着北极国家的身份，也代表着在北极地区的地缘政治、经济优势，在格陵兰问题上，丹麦政府无疑要坚守其主权底线。

丹麦北极政策的国际层面博弈主要受到俄罗斯、中国与美国的影响。丹麦忌惮俄罗斯在北极地区强大的军事实力，因而在安全方面更加依赖以美国为首的北约以及北欧；出于美国的压力以及担心中国在格陵兰影响力的提高，丹麦对中国在格陵兰的经济参与持保留态度；尽管丹麦在安全方面依赖美国，对俄、中两国的外交政策也受到美国影响，但美国长期以来对格陵兰的觊觎使得丹麦和美国的两国关系生出嫌隙。丹麦政府的北极政策在国际上面对多元利益相关者，且彼此之间存在着冲突性的利益主张，这使得丹麦政府北极政策的制定需要权衡各方之间的利益主张，以最大程度维护丹麦的国家利益。

五、结语

传统的国际关系研究将国家行为视为对外部刺激的反应，而忽视了国家内部的因素。[35]然而随着全球化的发展和国际联系的密切，国际政治与国内政治的界限越来越模糊。国际关系研究越来越需要将国际层面与国内层面融合在一起，而非把二者分离开来。双层博弈理论的提出顺应了这一潮流，提供了从国际政治与国内政治互动的角度理解国际关系的新视角。

丹麦政府的北极政策既需要满足国内的利益需求，也需要面对来自国际层面的压力。在国内层面，由于格陵兰是丹麦北极国家身份的来源和格陵兰的独立化倾向，丹麦北极政策的国内层面博弈根本上是丹麦与格陵兰之间围绕主权争夺的博弈。此外由于格陵兰政府将外交视为其促进经济发展和争取主权独立的手段，国内和国际两个层面的博弈又相互关联；在国际层面，丹麦政府的北极政策主要受到近年来大国北极竞争加剧的影响。丹麦政府既要在双边层次上与北极域内外大国进行博弈，又在一些方面与相关大国进行合作，此外还需应对大国在格陵兰地区的对立关系。丹麦政府的北极政策是其在国内和国际两个棋盘中博弈的结果。2021年丹麦政府即将更新其北极战略，国际和国内两个层面的博弈将塑造丹麦政府新的北极战略，并决定其未来的走向。