基于“制度—科技”框架的公共服务监管研究*

李兆友 范逸尘

(东北大学 文法学院，辽宁 沈阳110819)

一、问题的提出

以智能化、网络化、数字化建设为特征的信息与数据管理技术的长足进步，为推进国家治理体系，加强治理能力现代化提供了重要的技术支撑。《国家信息化发展战略纲要》提出，适应和引领经济发展新常态，增强发展新动力，需要将信息化贯穿我国现代化进程始终，加快释放信息化发展的巨大潜能。2015年国务院办公厅指出，要充分运用大数据，提高政府的服务水平和监管效率，充分利用大数据资源，在降低监管成本的同时有序推进政府服务建设。[1]大数据科技的长足发展，为政府监管提供了一个崭新的技术依托平台。基于对大数据技术的运用和预想，有的学者提出依托数据和技术平台，推动政府治理能力的现代化。在政务的处理层面，大数据使得政府治理向更科学、更高效的方向发展，成为推动我国政府治理现代化的强力动能。[2]

党的十九届三中全会提出，转变政府职能，优化政府机构设置和职能配置，是深化党和国家机构改革的重要任务。其中，完善公共服务管理体制，强化事中事后监管，建设人民满意的服务型政府，是我国推进国家治理体系和治理能力现代化的重要任务。可见加强我国的公共服务监管体系建设，已经成为提升我国治理能力，加强政府职能转变的重要课题。公共服务监管是政府在提供公共服务的行为实践之中，公共服务监管的主体与客体，在事物的客观规律与一定制度的限制之下形成的相交互的动态系统。在行政监管的大的范畴下，公共服务监管主要针对的就是对政府提供公共服务职能的监管。依据这个思路，公共服务监管主体包括人大、政府内部、政协会议、司法和社会舆论五大方面。公共服务监管的对象主要是政府部门以及相关企事业单位，主要包括公共服务权力、重大决策、公共财政重大支出、公共服务均等化和公共服务民生等五个方面。[3]

公共服务监管作为一个动态的系统，监管的内容与方式作为系统的实质性运行要素，是该系统能否顺利达到监管目的的关键点。公共服务的监管是公共服务供给层面的重要组成部分，缺乏科学、完善以及有效的监管体系，则公共服务的生产与供给系统就必然不够完备，同时对公共服务自身的合理合法性也造成了破坏，难以支撑为大众提供服务的效能。公共服务监管的监管对象必然是公共服务，但公共服务在不同的观测视角上又具有着不同性质的属性。从静态层面观察，公共服务是一种政府为满足人民生活需求所提供的公共性产品；从动态层面出发，公共服务则是一个实践性的流程，是特定主体根据现实需要生产公共产品，再向特定对象提供这些产品与服务，以满足现实需求的实操性运作。

构建完备的公共服务监管体系，离不开监管制度与科技的有机结合。监管制度与监管科技，是构建监管体系的两个重要矢量。只有两者形成良性互动，做到相互包容，相互补充，对公共服务监管才会产生正向效应。在过去，受制于科技壁垒的存在，科技和制度存在着难以跨越的鸿沟。但是，随着以大数据等为代表的先进信息科技不断发展，建设全面的包含制度与科技的双向监管已经不再是空中楼阁。基于此，本文以制度与科技的结合为分析框架，探讨我国公共服务监管的内在逻辑，以期推动我国公共服务监管体系的发展。

二、框架分析的逻辑基础

对公共服务监管的研究一直以来都是我国学术界的重要议题。顾杰指出，公共服务监管是当前社会形势的发展、公共服务地位提升以及完整政府服务体系构建的必然要求。[4]唐忠义、张英认为，我国公共服务监管呈现出以政府内部监管为重，监管与建设服务型政府相结合，与社会主义民主法治建设相结合的特点。[5]陈奇星提出公共服务监管应包括完善监管主体，监管内容以及监管制度，建立有中国特色的社会主义公共服务监管。[6]荣治从决策、过程和绩效角度出发，认为公共服务体系监管包括预算、规划、效能、公平、绩效、责任等。[7]唐忠义等总结了目前我国公共服务监管存在的现实困境，将其概括为三低，即群众参与度低、公信度低、社会满意度低。[8]张凤凉、周颖则将当下我国公共服务监管的问题概括为法律法规系统性缺乏，监管主体鉴定模糊，监管执行规则缺乏法律的公平性和权威性，监管信息不公开等。[9]

同以上从制度方面研究形成对比的是，研究者在科技层面的分析大多只是作为研究内容的一部分而存在的。例如，有的研究者提出要建立新媒体的监管反馈平台，[10]有的提出通过对国外公共服务标准化的研究，总结了新科技在国外公共服务中的运用，[11]还有研究者强调加大资金投入，推动监管手段现代化的观点。[12]

综上所述，当下对公共服务监管的研究，多数集中在法律、政府内部、人民监管等理论层面，偏重于对制度的研究。虽然已有学者对科技运用于监管有了一定的思考，却仅仅局限于单一的技术性环节，缺乏将监管制度与监管科技结合起来的视角来对公共服务监管这个方向进行解构与分析。因此，本文从制度与科技两个维度出发，将两者相结合，提出了“制度—科技”分析框架，并在这一框架中寻求解决公共服务监管问题的答案。

治理体系与治理能力是一个硬币的两面，两者存在着彼此依存的共生关系。从制度角度出发，国家治理体系就是治理国家的一系列制度的总和，每一项制度都存在着其具体的意义，有其价值观的追求和其达到目的的工具性。[13]国家治理能力，就是运用国家制度管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业的能力，也就是制度执行力。治理能力体现了治理体系的作用，治理能力的提高对于治理体系的建设也有着提升的作用。科技的进步在人类社会发展中起到越来越重要的作用，因此科技推动力在治理能力现代化中必将占据一个重要的位置。[14]

制度与科技是两个在人类发展中重要的矢量。科技和制度本质上都是人类在劳动实践的过程之中发展起来的，代表的是人类意识活动的认知与发展。制度与科技的侧重点不尽相同。科技主要是指在生产劳动的过程中对自然事物进行处理方法的集合；而制度则是处理人与人之间的关系，是对劳动主体互动模式的总结和提炼。一方面，生产实践随着时代的推进、知识水平的不断上升，为科技和制度的发展提供充足的动力；另一方面，当制度与科技的发展速度受到时代的限制时，也会阻碍和影响生产实践的发展。制度与科技对于生产实践来说都是不可或缺的矢量，二者在不同情况下的不同组合会对生产实践产生不同的结果。

科技的发展与进步必然会为政府管理提供变革的动力。而与其配套的制度，是否能与科技和谐共存，决定了国家治理能否顺应潮流，也决定了国家治理的成功。政府内部的制度可以界定为政府机关在提供公共服务时应当遵循的流程和规定，以及作为国家治理体系的微观存在。科技则可以理解为对公共服务进行监管所能运用的手段，也是国家治理能力的微观显现。吴敬琏教授认为，推动一国科技发展的主要力量不是科技自身的演进，而是有利于创新的制度安排。科技只有在合理的制度之下才能够构成真正意义上的创新。[15](P74)在管理层面，科技必须基于合理的条件，由特定的组织在合理的制度下进行使用，才能真正地发挥作用。科技有能力去改变政府的治理形态，但同时也有与现有制度相冲突的可能，需要从中调节，以期达到善治。[16]

公共服务起源于公共服务需求，最终也必须反馈到公共服务需求上。因此，构建公共服务监管体系需要将公共服务需求作为逻辑架构的起点与终点。公共服务的提供是为了满足公共服务需求，并对需求进行反馈的实践行为，根据行为分解存在三个组成部分：决策、生产和绩效。决策是根据公共服务需求，在服务之始决定服务的内容、提供方式和方向；生产是服务产生与供给的过程；绩效则是对公共服务结果的总结和分析，包括公共服务效能、收益、满意度等等。将决策、生产与绩效视角引入公共服务监管的分析，可以构成对公共服务监管的整体性把控，并且根据不同的部分进行进一步的细化，也可以将制度与科技维度引入进行解析。公共服务决策确立了服务的方向与内容，是重要的监管方向之一，其主体行为包括了规划与预算等。在决策监管时引入合理的监管制度，以制度来明确公共服务范围、标准以及重点，引导公共服务资源的合理分配。公共服务生产监管，包括对公共服务生产程序、生产标准、生产效能等监管内容。对生产进行监管时，运用科技信息化手段，将生产的具体过程进行实时与全方位的展示，使得生产情况与进度一目了然，将在提高监管效能方面起到积极的作用。公共服务绩效监管，是对公共服务结果的把控，主要包括具体效果、收益等方面的分析与评价。在制度层面，设计合理的评估体系，对成本、效果、满意度等等进行有方向有目的的评估，并对框架所存在的问题进行分析，可以改进公共服务的提供方式，提升公共服务效能。而在科技层面，需要依托现代科技建立合适有效的公众反馈平台，使得公众能够在对公共服务的满意度等问题上有充分的表达空间与上升渠道。

综上所述，公共服务监管问题不仅仅是一个制度上的问题，同样也是一个科技问题，需要运用科技手段描述和记录公共服务的整体运作流程，提高公共服务运行过程中的清晰度。在公共服务监管范畴内，针对不同的实践阶段，制度与科技各有其特点和重要性。制度是相对宏观的，强调从普适性的全局进行问题的解决，更强调概念性；而科技则针对的是更具有细节性质的内容，其专门性和可操作性更强。管理制度作为对人管理的规范，由于人自身的独立思考，存在着一定的间接性和后滞性；而科技与被监管者的行为直接挂钩，存在着强烈的实时性。概言之，制度更宏观和抽象，是相对滞后和间接性的规章制度的设置；而科技更微观而具体，是根据时代而变化的具有更强烈的实时性。因此，两者在监管层面的结合具有足够的合理性，可以作为两个相关的矢量进行分析和理解。

由此可知，公共服务的监管不仅仅是在制度层面的监管，科技层面同样需要跟进，需要先进科技对公共服务的流程进行全方位的把控。正是由于现实的政治活动中不可或缺的作用，科技也逐步从外在的器具上升为内在的逻辑，科技的逻辑成为政治的逻辑。[17]为了达到公共服务监管的目的，必须实现制度与科技的结合，这样才能充分发挥公共服务监管的效力。一方面，从“制度”矢量出发，对公共服务的监管涉及各个由个体的人制定的规则，例如法律法规以及组织机构设定等要素。在这个维度，对制度的优劣评判标准，取决于制度是否完善。所谓完善是指管理制度系统性强，管理制度内各个要素具有协调性和互补性，整体构成一个封闭性质的权力监管系统。只有完善的足够闭合的管理制度才能构建一个合理的权力约束制度。因此，本文从制度完善与闭合与否，将制度划分为强与弱两个档次。另一方面，从科技矢量出发，对公共服务的监管就是借助目前的科学技术，对公共服务的实施进行全方位的数据把控，对公共服务提供的整体流程进行痕迹化管理，用数据对整个实践中各个主体的行为进行刻写与保存，从而减少主客体之间的信息不对称，增强对公共服务的约束与管理。科技的先进与否是衡量其优劣的关键。只有通过先进的科学技术提高监管制度的运行效率，公共服务监管的有效性才会相应的提升。因此，本文根据科技水平高低与否，将科技维度分解为高与低两个维度。将公共服务监管的制度和科技两种状况两两结合，公共服务监管的类型即可划分为“弱制度—低科技”“弱制度—高科技”“强制度—低科技”“强制度—高科技”四种组合，对应了框架图之中的四个象限，这四种组合分别对应了公共服务监管的不同导向和侧重(见图1)。

三、“制度—科技”框架下的公共服务监管分析

图1 公共服务监管“制度—科技”分析框架

“弱制度—低科技”组合在监管过程中表现为监管制度框架粗劣，漏洞多，缺乏足够的制度化管理，同时监管科技水平底下，无法产生有足够效力的全方位监管。科技-制度双薄弱导致公共服务监管陷入十分困难的境地。比较典型的“双弱”例子体现在基层扶贫领域上。扶贫由于其涉及的方面多，人员素质参差不齐，需要长时间的回馈，各地流程也不尽相同。尽管中央设置了一系列针对扶贫的法律法规，构建了一定的监管制度，但是村级管理作为我国行政管理末端的具有相对自主性的独立层级，无论是客观条件还是主观运用，都缺乏相应的技术条件，难以支撑对村级扶贫服务的有效监管，同时在制度上也存在着不足，限制体系不够完善，导致村级扶贫领域的村官腐败现象十分突出。[18]据中央纪委国家监委党风政风监管室的统计，自党的十九大召开以来，截至2018年11月，全国共查处扶贫领域腐败和作风问题13.31万个，处理18.01万人。[19]由曝光的案件数据分析得知，我国扶贫领域存在腐败群体基层化，基层职能部门监管职责缺失的特点。[20]对这些问题的背后进行深层次的探究，可以发现问题存在的原因很重要的一点就是制度与科技的双重弱化，导致公共服务监管不能有效发挥其效力。

“弱制度—高科技”情境下的公共服务监管，在制度建设方面设计粗略，制度体系呈强分散型，存在较多的缺陷和空隙，缺乏足够的制度化管理，虽很容易被监管者运用,但科技水平相对较高，这种类型的监管更集中于科技层面的监管，属于科技导向型的公共服务监管。不过，这样的情境在现实实践中是难以出现的。从普遍的意义出发，对公共服务进行监管的主体是基于监管制度存在、脱离于感性理性“经济人”。而科技对于管理制度而言是从属性的，监管制度建设是运用监管技术的前提。没有足够完备的制度建设，无法确认监管制度的自身需求，缺少技术的适用点，很难将高等级科学技术加以应用，那么科技能力再强，也只能是无的放矢。缺乏制度建设的理智考量，必将造成科技自身的意义丧失，也就产生了其存在的价值悖论。[17]从现实的可操作性角度出发，必须有需求，才会有产出，只有有了制度的建设，与之相配套的科技应用才能进行设计和生产，做到有的放矢，直接满足制度关键点的需求。因此，“弱制度—高科技”只能存在于抽象的理论思考框架之中。在真实的政治生活情境中，“弱制度—高科技”这样的状况难以维系。从这个角度出发，我们也能发现，提高公共服务监管的效能，必须从制度建设出发，监管制度的建设是有效的公共服务监管的基础所在。如果对制度建设不够细致和完备，在政治实践之中，对公共服务的监管，既缺乏对于科技的需求，也缺乏科技针对制度的目标性。

“强制度—低科技”的情境，是监管制度相对成熟与完整，供被监管者钻空子的机会较少，而科技维度则相对较为薄弱，可以认为这样的监管模式是属于制度导向型的公共服务监管。典型的例子存在于经济适用房领域。经济适用房自有其社会保障性质，是政府提供的公共服务的重要组成部分。自从1998年《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》起，到2007年《经济适用住房管理办法》出台，各地区每年也都会提出因地制宜的经济适用房分配方案，例如2016年烟台市开发区最新出台的经济适用房政策，明确了经济适用房的供应对象是家庭年工资收入3万元以下的住房困难户，在同等的条件下，社会突出贡献者优先。[21]可以说，在制度层面，党和国家在针对经济适用房分配可能会出现的问题加强了监管制度的构建，完善了监督管理的链条。但由于经济适用房的分配涉及包括确认、审批、招标、适用房建设质量、后续的物业管理等诸多要素，在这些项目的实施过程中依然可能存在腐败问题。而且由于项目繁杂，现有的科技平台难以确定针对目标，因此经济适用房如何分配的监管缺乏科技层面的支持，导致提供经济适用房这一公共服务依然容易滋生腐败。中央巡视组在向有的地方反馈巡视“回头看”情况中提出，多处存在着经济适用房问题上的腐败现象。[22]由此可以看出，在经济适用房的分配服务方面，存在着大量的隐形腐败问题。这种隐形腐败，存在着大量不同被监管主体之间的共谋与利益输送，政府层面在缺乏监管的前提下也存在着的权力寻租问题。如果没有相配套的监管科技支撑，是很难进行全方位的监控与管理的。经济适用房的监管案例表明，仅靠单纯的制度限制，难以形成有效的公共服务监管。缺乏依托科技平台的信息处理和分析，将使得公共服务监管的主客体之间难以流畅地进行信息沟通，为被监管者以权谋私、滋生腐败创造了空间。因此，必须充分运用信息时代下的监管科技，将提供公共服务这一政治行为进行全方面的透明与公开化，将整个公共服务的全过程以科技进行统计与监管，在有制度可依的同时做到有科技提供的信息与数据可查，双管齐下，以此提高公共服务提供的效率。

“强制度—高科技”情境下，公共服务监管制度设计比较精细，制度的漏洞少，制度自身是一个完备的存在；同时，应用科技水平较高，共同实现了对公共服务监管进行全方位的有效把控，增强了公共服务监督管理的有效性。这样的情境下，公共服务监管既保证了制度层面的完整性，也保障了科技层面的先进性，达到了两者兼顾的效果，形成制度与科技良好的互动关系。两个监督管理层面相互补充，相互扶持，对公共服务起到了严密且全方位的监管，效果更好。典型的例子是河北省邯郸市工商局的大数据政府服务创新。政府服务类项目与普通大众的生活息息相关，是重要的民生项目，其涉及的范围之广，人数之多，事件之杂，都给公共服务监管提供了巨大的困难。在现实困难面前，邯郸市工商局首先将现有的规章制度进行了全面的整理，针对职能部门提供公共服务时的现实状况对工作流程进行了精准化分析和设计，将抽象的流于纸面的制度内容以更清晰的路线进行了具体化分析，提高了制度体系的系统化程度，增强了制度建设的有效性，为政府部门运用科技手段进行管理奠定了基础。在夯实制度基础的同时，河北省邯郸市工商局借助高科技水平的大数据技术，创造性地建设了“129”系统，通过将工商局提供公共服务时的行为数据化，将整合的数据进行有效的信息化整理，最后根据整理完备的信息进行决策，有效地对公共服务的提供过程进行了监控，从而成功地将公共服务放置于有效能的监管之下。“以往监管服务对象的信息碎片化、分散化、区域化，使监管服务工作较片面、较被动。‘129系统’不仅打破了信息壁垒，还通过对大数据进行逻辑梳理分析，使监管服务方式实现了从传统单一向智能全方位转变，在这种新格局下，工作效能有了大幅度的提升。”[23]由这一案例可见，借助以大数据为代表的高科技手段，可以实现对公共服务的有效监管。这个成功实践表明，制度建设与科技运用是实现公共服务监管的两个不可或缺的因素，强制高度是有效监管的基础，高科技是实现有效管理的保障。

四、结论与不足

强制度—高科技是对于公共服务项目最有效用的监管模式。强制度的存在有利于事前与事后的监管，既能明确监管的目标和功能，又能在事后对被监管的服务内容进行把控和追究。而高科技则更加强调在公共服务监管事中的监管，强化了对政府实行公共服务时监管的透明度。通过以大数据为代表的现代科学信息技术，政府提供公共服务的过程和关键性细节都会留存下记录，可以让监管者通过详实的数据以及直观的记录，来清晰地反映和还原出行使公共服务时的状况，明确地刻画出公职人员在提供公共服务时的履职行为，为规范公职人员的所作所为以及总结提供公共服务工作的规律提供了强有力的现实信息依托，减少了通常状况下的信息不对称，从而实现对公共服务事业的有效监管。实现对公共服务的有效监管是一个为原有的监管制度不断添砖加瓦的过程。在这个过程之中，制度是作为核心和基础而存在的，对公共服务的监管必须以对公共服务设计的监管制度作为依托。而科技则是公共服务监管的重要组成部分，科技和制度是对公共服务监管进行实践和调研的两个重要矢量。对于行政监管而言，权力与信息的不对称是最需要解决的关键性问题。制度和科技的有机结合，正是对这一问题的有力解答。现代社会已经迈入了现代化信息科技时代，只有运用强制度—高科技的监督管理体制，将技术充分引入制度之中与之形成有机结合，科学合理地利用现代化手段，严惩公共服务中的腐败现象，为“不敢腐、不想腐、不能腐”的制度提供科技支持，才能在新时代建立起切实有效的监督管理制度。在未来的实践过程中，监管机制的发展还应当重点发展三个层面：在决策层面，依托科技明确的获知社会的公共服务需求，注重需求数据的系统性与完整性；在生产层面，通过对生产过程的总结和概括，提炼出生产制度的量化标准；在绩效方面，则将制度与科技紧密结合，拓宽满意度获知通道，明确绩效考核内容，在事后通过对比与总结快速找出问题。虽然本文通过引入制度与科技这双重角度对公共服务监管进行了模型化分析，但目前仍是处于起步阶段，如何对“制度—科技”框架进行深层次的分析，对框架进行进一步的完善，例如如何将物质科技与实际相对应，怎样保证信息的对称性与全程的逻辑化梳理等等还需要今后进行更加深入的研究。