乡村振兴中基层政府的公共政策执行偏差及纠正机制

刘华

(安徽财经大学 财政与公共管理学院，安徽 蚌埠 233030)

公共政策是在经济社会发展到一定时期，为了规范社会、促进民生、优化结构而制定的行动准则和方案，具有公共权威。公共政策表达了国家的意志，需要各级政府正确、及时和有效地执行，各级政府将政策的内容转变为实践应用，落到具体的实处，转化为行政，才能解决政策问题，实现公共政策的既定目标，推动经济社会持续、快速、健康发展。在乡村振兴过程中，基层政府承上启下，承担着公共政策在基层的一系列的具体实施工作，是公共政策的直接执行者，是实现公共政策目标和解决公共政策问题的直接领导者和承担者，对于整个国家的正常运行、科学管理、加快发展具有巨大的作用，也影响了社会生活的方方面面[1]。基层政府应精准执行公共政策，如果在执行过程中出现偏差，就难以发挥公共政策的效能，严重的将导致政策失败，需要基层政府及时发现、纠正和调整。

一、基层政府公共政策执行偏差的主要表现

实施乡村振兴战略，需要公共政策在基层及时、快速、高效、科学落实，基层政府从中起到重要的推动作用，是政策落实的主体。基层政府在公共政策的具体执行过程中，由于一些客观因素以及自身的责任意识、执行能力、政策认识、执行方式等因素，导致产生政策执行的种种偏差，具体有以下表现：

(一)公共政策执行的照搬敷衍导致政策效果差

一项公共政策在基层的有效执行需要依赖当地的实际情况，借助所在地区的各种因素和条件，具体问题具体分析，适当调整，灵活推行。基层政府是公共政策在基层的执行主体，拥有行政权力和执行权力。在一些地区，有的基层政府政治学习简单、形式单一，思想政治教育不求甚解，政策执行者没有深入了解和深度分析政策的内容，并不完全理解及认同政策的内涵，只是浮于政策表面。工作的深度不够、针对性不强，会降低政策精神与当地实际情况的切合度，进而不能采取切实可行的措施行动去解决实际问题。公共政策如果只是简单、盲目、机械地照搬照抄，敷衍了事，被动肤浅地执行条条框框，容易导致公共政策执行乏力，浪费大量的公共资源，公共政策难以收到预期的效果。

(二)公共政策执行的附加替代导致政策走样

公共政策要收到实效，就需要基层政府在执行时不折不扣地、准确如实地贯彻落实，政策执行者需要正确理解和认同政策目标及其内涵，有较高的政治素养和政策执行能力，积极主动并且有创造性地完成政策目标。一些基层政府在政策执行过程中，出现了附加、替代现象，导致了政策的走样。甚至个别执行者为了达到个人私利，表面上拥护上级政策，实际上明一套，暗一套，自行其是、另起炉灶，执行过程中搭便车，另外擅自附加一些原公共政策没有规定的内容，设置关卡，偏离原有政策的本意，从中牟利，如：增设机构、增加成员、增设项目乱收费、增加审批环节来加固地方壁垒等。用他们的附加政策替代了原政策，政策替代不仅改变了原公共政策的内涵，而且完全偏离了原政策的目标，使得一项原本好好的利国利民的政策被偷梁换柱、改头换面。虽表面相似，实质内容却与原政策偏离，这些偏离原政策精神的“土政策”，看似保护了当地的经济利益，实际上导致原政策不能精准贯彻落实，直接降低了其功效，这不仅不利于解决实际问题，还损害了当地百姓的利益，社会危害和潜在影响都较大。

(三)公共政策执行的规避残缺导致政策梗阻

基层政府在公共政策执行中，一般不公开、不正面对抗上级的有关公共政策，表面看起来，都积极地在当地推行。但有时为了追求和保护自身利益，有的基层政府也会上有政策，下有对策，钻政策的空子。在政策执行过程中，并没有对政策的所有精神内涵和全部的政策目标进行真正全面贯彻，而是对一部分政策内容视而不见，舍弃不执行，只是有选择地去执行其中一部分风险小的、比较有利的、较方便的、易出政绩奏效快的政策内容。虽想方设法规避了政策执行风险，但却会导致执行的残缺现象。一项公共政策的执行内容被分割不完整后，意味着该政策是残缺不全的，变形失真的。没有得到充分的贯彻执行，政策目标也不可能得到全面、真正、充分实现，政策失去了它原本的社会意义，政策效果自然不会理想。基层政府作为承上启下的中间组织，上情下达，下情上传，如果不能全力以赴、不折不扣地执行政策，而是为了自己的私利，千方百计地打折扣执行，少执行，就会出现政策在基层政府这个中间环节的“梗阻”现象。这不仅影响基层政府在广大民众心目中的形象，而且也不利于基层地区的经济发展和社会稳定。

(四)公共政策执行的观望推迟导致政策脱节断层

公共政策只有正确地被基层政府执行，才能在基层地区生根发芽，带动基层地区经济和社会的发展，同时，政策也有较强的时效性，需要基层政府提高政策执行效率。在公共政策执行过程中，某些基层政府习惯于先观望，再落实。一方面，部分执行者对新出台的政策反应迟钝，或者没有完全领悟，不知道如何正确执行，不敢贸然行事，在执行初期先是左顾右盼，充分观望，从别的地区学到执行模式之后再付诸行动。另一方面，一些执行者的政策执行意识、服务意识、责任意识都不强，不是积极付诸行动，而是先观望周围地区是不是已经着手做了，如果还没有，就一直等等看。担心“枪打出头鸟”，不求有功，但求无过。稳妥起见，“一看二慢三通过”，先不落实，静止观望，左顾右盼，缩手缩脚，执行者思想犹豫、心理矛盾，必然消极被动，行动迟缓，严重影响公共政策执行的时效性。也有的执行者担心政策不稳定，将来还会有变动，为了自身私利，有意留有后路，拖拖拉拉，不主动、不积极，有意放慢速度，推迟执行，导致了公共政策在执行过程中的断层脱节。这不仅大大影响了公共政策的执行效率和社会效果，也损害了基层政府在当地群众中的形象。

二、基层政府公共政策执行偏差产生的原因分析

在乡村振兴的进程中，基层政府应对公共政策进行精准执行，但在实践中，基层政府在公共政策执行过程中却产生了很多种偏差，与政策初衷不一致，其产生原因也是多方面的，其中政策执行机构和执行人员是主要原因。

(一)政策执行机构问题

公共政策具有稳定性和可靠性，政策执行需要健全的执行机制，各执行主体分工明确、保持高度协调一致，才能忠于政策的本意和宗旨，收到政策实效。乡村振兴中公共政策需要基层政府作为执行主体，将政策精神、政策内容科学高效地转化为实践，才会产生预期的政策执行效果。部分基层政府的政策执行机构职责不够明确，一项公共政策能够收到实效，往往需要许多部门或机构的相互配合。如果这些部门或机构政策执行权力分配不合理、不明确、不协调，一旦缺少合理有效的制度化安排，将不利于完善政策内容、预案评估以及调整完善。再加上权力制约机制的缺失，在执行过程中，容易出现执行思想的分歧，甚至会扭曲政策目标、产生明争暗斗、争功诿过的现象，甚至个别部门工作随机应对，尽量把责任、工作往外推，争权夺利，不利于整体的凝聚力和战斗力，更不利于政策实施、发挥政策作用以及体现政策效果。另一方面，我国现行的基层政府绩效考核机制不健全，主要是上级政府及领导对下级政府进行考核，考核主体、考核方法单一，主观色彩浓厚，考核标准混乱，考核结果反馈渠道不畅，这就使得基层政府的工作人员在政策执行过程中过多关注上级政府和领导的偏好，注重得到体制内部肯定，忽略了社会公众对公共政策执行的效果要求和真实评价。执行机制的不健全导致了公共政策在基层的执行偏差，以及由此带来的一系列问题长期存在，得不到有效纠正。

(二)执行者自身对政策的认识水平和执行水平问题

公共政策是为社会公众服务的，其作用的发挥最终需要基层政府的工作人员去落实执行。基层地区的社会问题众多，复杂多变，当地群众素质参差不齐，对政策的接受能力不同。只有高素质的执行者才能保证政策有效执行落实，减少政策执行偏差，顺利实现政策目标。当前，我国基层政府在政策执行过程中，执行人员自身素质方面也暴露了一些问题：一方面，一些政策执行人员缺少必要的知识能力素养，道德观念、服务意识、责任意识不强，不能准确深刻地领悟公共政策的理论内涵和整体精神。对新知识、新方法不加强学习，一知半解，对自己执行的公共政策理解不透彻、不深入，不能精准把握政策实质，政策水平低下，曲解或部分曲解政策内容，只知其一、不知其二。在执行过程中不积极主动，只是消极应对，态度不端，执行力迟缓，敷衍了事，遇到困难不是积极想办法克服，而是自怨自艾、逃避责任、中途而废，导致政策的执行过程严重偏离了其既定的方向和目标，原有政策无法正常发挥作用。另一方面，执行者自身对政策整体和细节的理解不透彻、不全面，甚至曲解，不仅会直接影响执行方向，还会导致执行手段不科学，方式方法简单粗暴，执行者常常运用经济手段和行政措施强制推行，甚至以权以势压人，出现干群矛盾，导致政策跑偏、失真、不当甚至落空，不能顺利实现政策目标。

(三)执行者角色错位

理论上，基层政府的公共政策执行主体应该肩负社会公共责任,代表着社会公众的利益,履行公共服务的义务,尽职尽责实现公共目标，本质上是为民服务的“公共人”，在执行政策的过程中,应一心为公，考虑整体利益、长远利益和全局利益。但在实践中，他们也是普通的社会一员，也有自己的种种的生理心理的、物质及精神的需求，同时扮演了公私双重角色。当个人利益和集体利益、地区利益和国家利益出现矛盾时，有的政策执行者会无所适从，甚至公私角色发生错位，先考虑个人的利益和需要，以个人利益来权衡政策的执行，将国家利益和公众需求抛在脑后，不能客观公正地用政策解决现实问题，上有政策，下有对策。用消极被动、随意懒散的态度应对，敷衍了事，执行政策的过程中很容易出现偏差，出现政策执行危机。一些政策方案很周密完整，少数基层执行者看似服从安排、按部就班地有序执行，但事实上，在政策落实过程中，他们先关注自身利益的需要，有针对性地进行筛选，追求自身利益的最大化。也有少数政策执行者态度不端正，责任、服务意识不强，工作中缺乏积极性、主动性和灵活性，得过且过，不求有功，但求无过，只求保住现有职位，安稳地维持现有工作。至于当地百姓需要什么，所执行的公共政策内涵是什么，他们并不关心，所以在执行政策中，只是消极应付，机械落实，只做表面文章，不考虑实际问题的解决，工作懒散。使得原本利国利民的公共政策变了味，政策和实践应用脱节。甚至极少数执行者品德修养、政治修养严重缺失，官僚主义、自由主义、享乐主义、拜金主义严重，只考虑自己和小团体的利益，有意断章取义、抵制歪曲政策，这些不仅不利于中央政策在基层的贯彻实施，还会影响政府在社会公众心目中的形象。

(四)政策执行监督不力

当前我国需要完善有效的基层政府政策执行监督机制。监督是对政策执行者权力运用的有效制约，能够维护公平正义，防止腐败行为，节约使用公共资源，促进社会福利的最大化。监督体系如果本身法律规范性不强，就会使得一些政策执行者滥用手中职权，谋求个人私利，却未得到有效的监督、制止、惩罚，这无形中助长了政策执行者权力运用不当。表面看来，监督部门和监督人员都不少，但监督机制不够健全，监督方式单一，有的监督软弱无力、纸上谈兵，监督效果不佳。现有的政策执行监督包含了人大监督、舆论监督、群众监督等体系，但这些监督缺乏必要的制度保障，大多具有滞后性特点，属于事后监督。各自的监督范围界限模糊、责任划分不明确，甚至出现“真空地带”，监督渠道堵塞不畅，各类监督机构间缺乏充分的沟通协调，容易导致在监督政策执行过程中，不同部门间推卸责任、推诿扯皮的现象，使监督机制不能充分发挥其作用，监督难以获得实效。同时，问责制度和风险预警机制尚未建立健全，对执行者的硬性约束较少。一些基层政府机构设置不健全、不规范，变动随意，法制化程度低。也有一些基层政府也制定相关的规章制度，但是执行时并不严格按照这些制度办事。基层政府的一些政策执行主体法制观念不强，表现出明显的人治特点。不按政策制度办事，而是盲目崇拜领导，一切按照领导的意图办事，不按照事物的客观规律办事，只是尊重和服从权威，会导致政策执行中,简单粗暴, 方式单一，不灵活、不科学，千篇一律,教条化。另外，缺乏政策宣传、民众教育，如果不能综合灵活运用科技、经济、行政和法律手段，偏离政策初衷，也容易引起民众不满，甚至引发干群矛盾和地区不稳定。

三、基层政府公共政策执行偏差的纠正策略

基层政府在公共政策执行过程中出现了种种问题，会导致政策执行失灵，出现偏差，减少政策预期带来的经济效益和社会收益，影响乡村振兴的进程。为了顺利实现预定的政策目标，就需要在分析政策执行偏差产生原因的基础上，有针对性地采取科学的纠正方法，探寻纠正偏差的有效对策，来减少或尽可能消除不良后果，使得基层政府能科学、有序、高效得执行公共政策。可以采取以下措施，来减少和尽可能消除基层政府政策执行障碍。

(一)合理进行权力配置，深化行政体制改革

一是合理进行机构间的政策执行权力的配置，突出整体性和科学性。横向上，党政之间、行政之间合理划分各自的职能，避免职能缺失空白或交叉重复。在不影响职能发挥的前提下，本着精简高效的原则进行撤销或者合并。从纵向上来看，上下级组织需合理进行政策执行权的分配，执行权过于集中在上级政府，会阻碍下级政府组织的积极性、主动性和创造性，影响其职能的发挥。执行权过于下放，往往又对总体平衡和宏观协调不利，也不利于政策的执行监控，所以需寻求兼顾上下级政府职能高效发挥的平衡点。根据统一、精简、高效原则，明确合理划分纵向、横向各部门的职责，机构精简、人员精干、分工明确、各司其职、各负其责、各尽其能，在面对复杂多变的政策执行环境时，能总揽全局、科学判断、灵活驾驭、依法行政，提高政策执行能力和公共服务能力。

二是持续推进行政体制改革, 完善政策执行机制。基层政府在公共政策执行过程中面临种种障碍，需要改善政策执行的宏观环境，持续推进行政体制改革, 建立一套地区之间、党政之间、上下级部门之间政策执行的协调整合机制,合理配置政策执行资源和权力，更新观念、科学分工、以人为本、规范服务、提高行政能力，建立健全政策执行的保障体系和监督体系，以依法、责任、服务、创新为理念，充分利用现代信息技术,建立健全高效的信息沟通机制,不断完善政策执行体制，提高执行效率[2]。

(二)不断提高政策执行者的整体素质和责任意识

一是提高政策执行者的政策认知能力和执行水平。基层政府政策执行者对政策的认知能力、理解程度和执行水平直接影响其执行效果。政策执行过程复杂，执行效果依赖执行者的高素质，要提高执行能力，须加强队伍建设。在执行者的配备和选择上，需要严格把关，公开透明、公平公正地择优选择人才，使人尽其才、物尽其用。在公共政策执行之前，也要对执行人员进行全面的培训，提高他们对政策的认知能力和理解水平，才能保证他们对政策的精准执行。对于即将执行的每一项政策，执行者都应熟悉该政策的基本理论和内容，提高政策理解水平，领悟相关的、必要的信息资源，能有效协调、科学统筹、充分运用各种资源。每一项公共政策都有它自身特定的政治目标、社会功能、经济价值、推行条件和应用领域。执行者具备了一定的素质,拥有合理的知识结构和较高的知识技能水平，就能对自己推行的政策有精准认知，深刻领悟其内涵。这就需要基层政府建立健全培训制度，并且将政策的执行与薪酬的增减、职务的升降等激励约束机制紧密结合，对个人和组织进行科学的绩效考核，基层政府建立起德才兼备的人才队伍，政策的精准执行才有保证。

二是强化政策执行者正确的价值理念，提升其整体素质。执行者的世界观、人生观和价值观决定了其责任意识、思想觉悟、道德意识、法制观念及自我约束规范，政策执行者是国家公职人员，都应具有正确的价值理念、高尚的道德品质、较强的责任意识和服务观念，应成为践行职业道德的典范[3]。时刻把人民群众的利益放在第一位，忠于职守、吃苦在前、享受在后、遵纪守法、廉洁奉公、吃苦耐劳、积极进取、脚踏实地，多为人民办实事，办好事，不断强化自己的服务理念和责任意识。在正确的价值理念引导下，在执行公共政策的过程中才能做到依法行政，规范执行，以踏实的工作作风和坚韧的毅力以及高度的责任感和事业心，让政策的精确内涵，在当地生根发芽，达到预期的政策效果，避免政策失灵。

(三)增加政策的透明度，完善信息沟通反馈机制

一是加大政策宣传力度，提高政策的认同感。基层政府在政策执行过程中，政策宣传是其中的重要环节,应予以高度重视。通过多种形式的政策宣传和解读，一方面，强化执行者对政策内涵的精准理解，减少或避免政策执行偏差；另一方面，可以让社会公众了解政策、认同接受政策，进而支持政策，配合政策的执行，积极参与政策的落实，会收到较好的政策执行效果。这就需要加大公共政策的宣传力度、完善政策传播的渠道。通常社会公众对公共政策普遍比较关注，但是由于政策传播渠道不充分，往往集中于各级政府之间的传播，是单向垂直的, 很单一局限，不能完全满足公众对政策知情的需要,造成许多民众对政策不了解，或者只知其一，不能全面深入理解政策内涵，也就不能完全认同接受，在政策推行过程中会有许多阻力。这就需要基层政府根据社会公众的需求，灵活运用现代传播技术和传播手段，如：报纸、电视、互联网、电话会议等多种形式，促进政策信息传播的时效性、多元化，减少传播层级, 确保政策信息真实可靠,让党和政府的声音在第一时间传到千家万户，便于社会公众及时全面了解政策信息。

二是完善政策执行过程中的信息沟通反馈机制。政策执行是一个复杂的系统过程，在这个过程中信息资源是不可或缺的重要资源，需要建立健全以公民参与为基础的信息反馈机制，这样可以及时了解政策执行过程中取得的各种成绩、出现的各种问题以及执行后的效果信息[4]。如果信息资源不充分、不及时，甚至有虚假错误信息，政策执行活动就无法正常开展，不能跟踪监督、控制政策执行过程，也不利于发现和及时纠正执行过程中的种种偏差。执行过程中有偏差，大都因为执行者对情况了解不全面，信息流动不顺畅，政令不能顺利通行。为了有效减少政策执行偏差，需要对执行过程中的信息反馈机制不断进行完善，保证执行者有充分的信息来源以及通畅的信息渠道。建立顺畅的横向信息沟通反馈机制，使信息来源多元化，扩大了信息范围，也能使各政策执行部门之间以及人员之间进行及时沟通协调，有利于信息资源的充分及时利用；建立顺畅的纵向信息沟通反馈机制，有利于上情下达、下情上传，上下级部门和人员之间的信息反馈既及时又准确，也有利于政策资源的合理安排和有效使用，以较小的政策执行成本投入换来最大的政策产出；为建立顺畅的执行者和民众之间的信息沟通反馈机制，执行者不仅要准确完整地传递给民众政策信息，还要高度重视、全面获取民众的反馈意见，扩大民众的参与范围和参与程度，并使之长期稳定下来，同时确保政策透明、沟通及时，避免因信息反馈不畅而产生的政策执行偏差。

(四)强化政策执行监督机制，健全行政问责制

一是建立健全公共政策执行的监督体系。公共政策的作用目标对象是广大的社会公众，他们对政策的接受程度和满意程度直接决定了政策的成败。公共政策的有效实施不仅需要政策内容科学，实施方式合理，还需要有效的监督机制来保障，根据目前我国基层政府政策执行的现状及问题，有必要建立健全内外结合、完善统一的政策执行监督机制。监督工作要确保其权威性，首先应完善政策监督立法，做到有法可依、有法必依，这是规范整个监督体系的基础；其次，要加强基层政府执行机构内部的监督，有平级的机构和人员之间的相互平行监督，也有上下级之间的相互垂直监督，严格规范政策执行方法和程序，来有效预防和及时纠正政策执行的“跑偏”现象；最后，如果只有内部监督，执行者与监督者间难免存在“利益关系”及“交换关系”，监督效果不佳，所以也应重视外部监督，进一步完善广泛的社会监督体系，社会监督形式灵活多样，可以是专业的人员和机构，也可以是非专业的人员和机构来献言献策，争取最广泛意义上的群众参与，公众监督，利用网络信息技术，增加政策执行的透明度，多层次、多功能、多渠道地实施政策执行全过程的监督，构建出更完善的社会监督保障体系，才能使政策的执行过程更能贴近民心，执行效果更加顺应民意。

二是健全行政问责制。为了消除基层政府公共政策执行偏差，除了发挥监督机制的作用，还需建立健全责任追究制度，进行贯穿始终的政策执行的风险监控，明确细化各个执行主体的工作内容和目标、工作要求和规范、责权划分、绩效认定等，增强执行机构和个人的服务意识、责任意识、效率意识和危机意识，规范其行为，提高基层政府的执行能力和执行水平[5]。基层政府的政策执行人员如果不能在规定的时间内保质保量地完成政策执行任务，就要对其进行责任追究，进行政治的、行政的、道德的或者法律的惩罚，严格要求，依法行事，以法律的震慑力和规范的约束力来保证政策执行者减少和避免失职。同时，面对新政策、新情况和新问题，还能不断强化他们在执行过程中的责任意识、法律意识、创新意识、竞争意识和服务意识等，不断学习，自我强化，自觉提高其政策水平和依法行政效率，建立政策有效执行和政策创新的长效机制。

总之，在乡村振兴战略实施过程中，公共政策的精准执行至关重要，同时对于国家的正常运行管理和经济社会发展具有重要意义。基层政府在公共政策执行过程中，需要具备多种环境条件，协调发展，始终保持公共政策的严肃性、权威性、目标性和实效性，出现任何偏差都应引起足够重视。针对偏差产生的不同原因，采用科学合理的方式进行及时解决。执行者需要加强对政策的科学研究，提高社会公众对政策的认同度和参与度，创建良好的公共政策执行环境，执行主体多元化，执行方式科学高效，充分发挥主观能动性和创造性，因地制宜，灵活多变，不断寻求政策执行过程中的新手段、新途径，提高政策执行的精准度。