参与主体多元化背景下农村社区协同治理探究

张慧卿，刘智军

(1. 江苏大学 马克思主义学院，江苏 镇江 212013；2. 江苏大学京江学院 保障服务部，江苏 镇江 212000)

随着农村政治、经济、文化、社会、生态环境的变化，特别是随着城镇化进程的加速推进，乡村治理主体的构成、行为动机、行为表现都发生了很大变化。如何协同各参与主体的关系，直接关系到乡村治理的效果。

1 农村社区参与主体的多元化及其角色定位

传统的乡村治理是行政主导型的，政党和政府有着绝对的权威，民间力量的参与自主性受到了挤压。当前，虽然不同地域、不同发展程度的农村参与模式有着较大的差异，但从整体而言，各主体都在不同程度上参与到乡村治理过程中来。

当前，乡村治理过程中，主体主要包括国家、社会、个人三个层面。

1.1 国家层面的主体

从国家角度来看，直接的主体包括乡政府、社区党组织。另外，县一级政府以及相应的职能机构，甚至省级政府及其职能机构，以及中央都间接地参与着乡村的社区治理。

1.1.1 县级以上政府

从中央的角度来看，各项针对三农问题的大政方针，以及地区倾斜政策对乡村社区治理提供了外部环境。比如当下，党的十九大提出“乡村振兴”战略的二十字方针，为乡村社区治理的治理内容和治理方向提供了基本遵循。另外，中央对欠发达地区会有政策和资金上的倾斜。地区政策的倾斜，并不是我们国家的独创。“西方国家对欠发达地区进行政府援助的成功经验表明，政府的政策倾斜是缩小地区差距的一个关键因素，通过政策倾斜来实施对欠发达地区的前期开发是一条普遍规律。”[1]省、市、县各级政府及其职能机构在区域规划、政策扶持、资金支持、监督指导等方面发挥着不可或缺的作用。

1.1.2 乡镇政府

《中华人民共和国村民委员会组织法》里指出：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”[2]6这是从村民自治的角度，对其角色进行的定位。众所周知，在实践过程中，乡镇政府和村级自治组织并没有各安其分，村民自治组织经常成为乡镇政府政策的执行者，而不少地方的乡镇政府也会干涉村民自治事务。乡镇政府和村民自治组织成为领导和被领导的关系，而不是指导与被指导的关系。当前的农村社区治理，显然已经突破了自治，而是体现为多元主体的合作共治。重新界定乡镇政府的角色定位，很有必要。乡镇政府当前是公共服务者。更多的是发挥宏观管理职能、完善公共产品供给，以及监督职能。区域内乡村要根据自身的产业特点，打造优势产业。乡镇农业部门还要进行农技推广，针对村民的需要，聘请专家、开展农业技术推广，并提供农业服务信息。乡镇政府还承担着优化招商引资环境的职能。乡镇政府在公共产品供给中的作用也很重要。比如就业扶持、医疗保障、教育发展、文化建设等方面。另外，乡镇政府还应当发挥监督职能，比如，对农家乐、民宿合理定价的指导，避免恶性竞争的发生，确保其提供性价比比较高的服务；对于村庄混混、恶霸进行监督，防止这些人混入基层组织内部，危害社会秩序，影响当地居民的生活安宁。

1.1.3 社区党组织

基层党组织要充分发挥领导核心作用。《关于加强和完善城乡社区治理的意见》指出：“把加强基层党的建设，巩固党的执政基础作为贯穿社会治理和基层建设的主线，以改革创新精神探索加强基层党的建设引领社会治理的途径。加强和改进街道(乡镇)、城乡社区党组织对社区各类组织和各项工作的领导，确保党的路线方针政策在城乡社区层面全面落实。”[3]3“继续推进街道(乡镇)、城乡社区与驻社区单位共建共享，深入拓展区域化党建。”[3]3“加强城乡社区党风廉政建设，推动全面从严治党向城乡社区延伸，切实解决群众身边的腐败问题。”[3]3

基层党组织是社区治理的领导核心。农村社区治理主体呈现多元化趋势，与之相伴的是各主体的利益多样化、需求多样化、矛盾冲突多样化，这就更加要求加强党组织的领导核心作用。基层党组织的领导核心作用体现在政治领导、思想领导、组织领导等各个方面。政治领导方面，基层党组织要宣传党的路线、方针、政策，以确保社区治理不违背党的大政方针。例如，对中央一号文件精神的理解和解读，对精准扶贫的正确理解等。这就要求党员强化理论学习，关心国际、国内形势，只有自己有足够准确、深入的了解，才能保证在宣传过程中保持正确的方向。现代媒体给人们的生活带来了诸多便利，也有利于获取各种信息，“学习强国”就有利于村民对大政方针的把握，“学习强国”里有许多与农民生活息息相关的学习平台，如“农民日报” “农影智造”等强国号，广播频道有“中国乡村发现”，农民可以一边干农活，一边听广播，这对于农民了解世界、了解中国、了解“乡村振兴” “三农问题”大有帮助。思想领导方面，当前的世界异彩纷呈、复杂多变，各种思想泛滥，农村也不像传统社会那样，不再是净土。农村出现了拜金、享乐、攀比之风。红白喜事越来越讲究排场、礼金水涨船高。有的青年沉迷于游戏、赌博，不思进取。这就要求基层党组织能够发挥思想引导的作用，通过群众喜闻乐见的形式，使社会主义核心价值观深入农民心中。

1.2 社会层面的主体

社会层面的主体主要是指社区自治组织和社会组织。

1.2.1 社区自治组织

《意见》提出，“注重发挥基层群众性自治组织基础作用……进一步加强基层群众性自治组织规范化建设，合理确定其管辖范围和规模。促进基层群众自治与网格化管理有效结合。”[3]4“充分发挥自治章程、村规民约、居民公约在城乡治理中的积极作用，弘扬公序良俗，促进法治、德治、自治相结合。”[3]4

基层自治组织包括村委会、村民代表大会、村民小组等，在乡村治理中发挥着基础作用。基层自治组织起着“上传下达”的作用，一方面，农村基层自治组织是乡镇政府的代言人，另一方面是村民利益的代表者，如何协调好二者的作用需要很大的智慧。在实践中，不少乡村社区委员会成为乡镇政府的执行者，每天忙于乡镇政府布置的各项工作，疲于应付各种检查、评比，根本没有时间和精力来真正发挥自治作用。

村民自治包括民主选举、民主决策、民主监督、民主管理。在民主选举方面，村委会和基层党组织要组织好各个环节，要确保候选人的确定、公示、选举投票、监票等各个环节都符合法律规定，能够充分体现民意。特别是当前，流动人口较多，要保证这部分人的意志得到真正体现，而不是委托人随便划勾。在民主决策方面，所调研的村庄基本都会通过“一事一议”的方式，对重大民生工程、公共产品供给等进行专门的协商讨论，尽可能体现大多数村民的利益。在民主监督方面，乡村普遍设立了“村监会”等机构，村监会大多能代表不同群体的利益，定期进行财务、村务公开，接受村民的监督。在民主管理方面，对村庄的日常事务，如计划生育、优抚安置、社会保障、文化活动、环境治理等方面，通过网格化平台等形式，保证村民的参与，避免集体失声的局面出现。

1.2.2 社会组织

2015年，中央一号文件明确表示“激发农村社会组织活力，创新和完善乡村治理机制”。“社区社会组织是由社区居民发起成立，在城乡社区开展为民服务、公益慈善、邻里互助、文体娱乐和农村生产技术服务等活动的社会组织。”(1)《民政部关于大力培育发展社区社会组织的意见》，民发〔2017〕191，2017-12-27.。《意见》指出了社会组织的作用、类型等，“统筹发挥社会力量协同作用。制定完善孵化培育、人才引进、资金支持等扶持政策，落实税费优惠政策，大力发展在城乡社区开展纠纷调解、健康养老、教育培训、公益慈善、防灾减灾、文体娱乐、邻里互助、居民融入及农村生产技术服务等活动的社区社会组织和其他社会组织。”[3]4

中共中央非常重视社会组织的发展，但从目前社会组织发展的状况来看，城市社区社会组织、特别是发达地区，如上海、江苏、浙江、广东等地区的社会组织发展得较快，体制机制也较为完善，农村社会组织发展仍然滞后。2015年5月18号，华中师范大学乡村问题研究院发布的调查报告显示，我国农村现代社会组织呈现多样化发展，但数量偏少，规模偏小，且发展不均衡。有效村庄样本中共有626个社会组织，其中经济组织180个、文娱组织348个、民间社会组织98个，平均每村2.09个，每万人口9.3个。但这些村庄中有近四成没有成立现代社会组织，覆盖不足，各类组织之间也发展不均，七成以上村庄成立过为修一条路、打一口井的临时项目自治组织。[4]从我国农村当前社会组织的构成来看，有农业生产技术服务类的、公益慈善类的、文体娱乐类的、公共服务类、邻里相助类、扶危济困类的组织等。当前农村社会组织的发展，是对政府、社区自治组织作用发挥不足的有效补充。农村社会组织能够提供农业生产技术服务；公共服务类、公益慈善类的社会组织有效地弥补了政府公共服务供给的不足，使村民在医疗卫生、就业创业、养老、贫困生受教育、残疾人生存等方面得到了保障；文体娱乐类组织则丰富了村民的文化生活，使村民在辛苦劳作之余，精神文化生活得到了很大满足，农闲时节也不再局限于打牌、打麻将，街头巷尾闲聊，而是有了更高层次的精神追求。另外，还有矛盾调解类的组织，比如治安联防队、矛盾调解委员会、老人协会一方面承担着组织老年人活动的职能，另一方面也有一些老人会调解矛盾，这对于维护乡村的社会秩序也有很重要的作用。亨廷顿指出：“组织是通向政治权力之路，是政治稳定的基础，同时也是政治自由的先决条件。”[5]7农村的社会组织不仅保障了农民的政治自由、权利以及其他方面权利的实现，同时也有利于维护农村社会稳定。另外，乡贤理事会、乡贤参事会等，在乡村社区治理的很多方面都起到了积极的作用。

在看到社会组织的积极作用的同时，我们也不能忽视其不尽如人意的地方，有些地方的社会组织存在“空转”的现象，即虽然设立了社会组织，但名存实亡，有的社会组织能够起到其应有的作用，但有的只是徒有虚名。另外，有不少乡村的宗族组织、宗教组织起着重要作用，这些组织的发展喜忧参半。还有一些地方存在黑恶势力所组成的组织，有些黑恶势力甚至操纵了乡村政权，这都是在农村社会组织的发展过程中值得注意和警惕的事情。

1.3 个人层面的主体

农村社区治理效果究竟如何，最终还是要看普通村民的参与意识和参与能力。从当前乡村治理的实际过程来看，村民参与体现为以下特点：其一，参与意识较强、参与行动不足。从总体而言，当前村民的参与意识较强，特别是在民主选举层面，比较清楚自己的权利、义务，但从参与行动来看，对与自身利益密切相关的事务，参与的积极性较强；但涉及到一些与自己没有直接的利益相关性的公共事务，参与积极性和参与程度明显不够。这一方面与村民自身的参与意愿有关，也与参与渠道不够畅通有关。特别是关系到村庄规划、发展大计的，大多是找专业的规划设计院或职能部门商量，而并没有征求村民的意见。其二，制度性与非制度性参与并存(理性与非理性参与并存)，当前村民在参与过程中，大多能以制度化的渠道进行，参与也比较理性。但其仍然存在非制度化、非理性参与的现象。

前面是针对普通村民在乡村社区治理中参与状况的分析，在乡村中还存在乡村精英，包括经济精英、文化精英、科技精英、德高望重者等。乡村精英在社区治理中所发挥的作用不可小觑。

除了前面提到的各级政府、村民自治组织、农村社区党组织、各种社会组织、普通村民、村庄精英等，还有工商资本、媒体等也在乡村治理中发挥着很大作用。有一些村庄，由于工商资本的注入，极大地改善了社区治理的环境，提升了社区治理的质量；在乡村农家乐、民宿的发展过程中，传统媒体、新媒体都功不可没。另外、高校、科研院所的学者也参与到乡村社区治理过程中来，对乡村社区治理献计献策。

总之，当前乡村社区治理，呈现出主体单一化向多元化转变、静态向动态转变的发展趋势，这一趋势给乡村社区治理带来很大的生机和活力，但同时也带来一系列挑战。那么，如何进一步完善协同机制，又为协同治理提供什么样的保障，才能真正发挥协同治理的作用，进而实现有效的治理以及乡村社区善治呢？

2 完善农村社区协同治理机制

当前，多元主体参与式治理已经成为常态，只是在不同的村庄，由于其历史文化传统、人口构成、产业结构、经济发展程度、资源禀赋等条件不同，各主体在治理过程中所发挥的作用不尽相同，协同治理机制还不够健全。要想提高协同治理的效果，我们需要进一步完善协同治理机制。

2.1 一核多元机制

一核多元指的是以党组织为领导核心，多元主体共同参与治理的机制。

如前面分析，党的领导核心地位体现在政治领导、组织领导、思想领导等各个方面。当前，加强基层党组织的领导，不仅要提升基层党组织成员的素质，而且要提升普通党员的素质，使其真正发挥先锋模范的作用。坚持“三会一课”等制度建设，即定期召开支部党员大会、党支部委员会和党小组会，“一课”指按时上好党课。“三会一课”是党组织生活的基本形式，是加强党员日常教育管理监督的主要途径。坚持每个季度召开一次党员大会，每个月召开一次党支部委员会，每个月召开一次党小组会，及时了解党的方针，有条件的社区、或者几个社区联合，可以聘请党校、普通高校、科研院所的相关专家进行讲座，拓宽党员的视野。第二，完善组织建设，有条件、有必要的地方进行“联合党建”。在一些经济较为发达的村庄，经济来源不仅仅是农业，有不少地方有驻村企业。社区和企业联合党建，可以加强社区和企业党组织的战斗力，让企业更了解社区、社区更了解企业，进而更好地发挥企业党组织以及党员在社区治理中的作用。第三，加强基层党组织民主化、法治化、科学化建设。“党执政方式的民主化、法治化、科学化是提高党执政能力的有效途径。”[6]衡量一种政党制度是不是民主政治实现形式的标准，“关键不在于政党政治自身的形式是不是竞争性的，而在于它是否反映并实现了民主的价值，也就是说，要用价值和内容来衡量形式”[7]。党内民主建设，对于巩固基层党组织的领导核心地位同样重要，而且尤其艰巨。基层党组织法治化建设，不仅包括“硬法”，还包括“软法”。我国没有政党法，但在宪法里肯定了党的领导地位，2018年3月11日，十三届全国人大一次会议第三次全体会议通过了《中华人民共和国宪法修正案》。其中，充实坚持和加强中国共产党全面领导的内容，是此次修宪的一个亮点。“软法”是指党的一些规章、条例、制度，《中国共产党支部工作条例(试行)》(自2018年10月28日起施行)、《中国共产党农村基层组织工作条例》(自2018年12月28日起施行)、《党政领导干部考核工作条例》(自2019年4月7日起施行)、《党政领导干部选拔任用工作条例》(自2019年3月3日起施行)、《脱贫攻坚责任制实施办法》(自2016年10月11日起施行)、《农村基层干部廉洁履行职责若干规定(试行)》(2011年5月23日印发)等等，都对农村基层党组织起着直接或间接的约束作用，农村社区党组织的活动应当依法、依规进行。党建的科学化，是指基层党组织在乡村治理过程中，要以科学发展观为指导，避免任性、专断、侵害群众利益的事情发生，要坚持理论与实际相结合的方法、注重以情动人、以理服人，并能与时俱进，充分利用好信息化手段，提高领导效率和领导水平。

农村社区协同治理，要在发挥党的领导作用的前提下，充分发挥多元治理主体的作用，其中最关键的是发挥普通村民的作用。当前，在农村治理过程中，最大的问题还是普通村民作用发挥不足。要想让普通村民真正参与到乡村治理的过程中来，最关键的是要培养村民的公民意识。公民意识的培养，一方面离不开公民教育的作用；另一方面，需要通过参与治理的实践来培养。通过实践，养成公民意识，是最直接、最有效的途径，尽管当前村民在社区治理的过程中有一定的参与度，但对改善治理现状的作用，是远远不够的。要想让公民更主动、更有效地参与，需要进一步扩大信息公开程度，进一步保障村民的知情权，进一步引导村级理性参与，并反馈参与结果，接受村民的监督。村民只有真正看到自己的参与对乡村生活所产生的影响，才有进一步参与的积极性，才能在参与的过程中逐步强化其公民意识。

2.2 “三社联动”机制

“三社联动是指社区、社会组织、社会工作者这三方面在党和政府的领导下相互扶持、协调的一个机制，其中，社区提供平台，社会组织为服务载体，社会工作者为专业人才支撑。”[8]

“三社联动”的雏形是2004年上海提出的“社区、社工、社团三社互动”，随后在广东、江苏、浙江等发达地区进一步推动了“三社联动”的发展。从我国当前“三社联动”发展现状来看，上述发达地区城市社区建立了相对完善的“三社联动”发展机制，“三社联动”在城市社区治理的过程中发挥了积极作用。在农村社区治理中，鲜有“三社联动”的成功案例。这也是今后农村社区治理需要努力的方向。2019年中央一号文件的发布，使农村社会组织迎来了发展的春天，文件指出，“鼓励社会力量积极参与，将农村人居环境整治与发展乡村休闲旅游等有机结合”[9]。另外，在扶贫攻坚、提升农村公共服务水平方面也突出强调了社会力量参与的重要性。在《意见》中，则提出：“推进社区、社会组织、社会工作“三社联动”，完善社区组织发现居民需求、统筹设计服务项目、支持社会组织承接、引导专业社会工作参与的工作体系。鼓励和支持建立社区老年协会，搭建老年人参与社区治理的平台。增强农村集体经济组织支持农村社区建设能力。积极引导驻社区机关企事业单位、社会力量和市场主体参与社区治理。”[10]足以看出国家对农村社会组织发展以及“三社联动”机制重要性的认识。

“三社联动”，需要农村社区提供联动平台，从调研的社区来看，社区居委会基本都能满足社会组织活动场所、设备的配备方面的需要，但并不是所有的农村社区都能做到这一点，而这是“三社联动”的前提。当前制约大部分农村“三社联动”的因素主要在于专业性的社会组织发展不足，专业性的社会服务项目也不足。虽然当前农村也有一些专业性的社会组织开展的公益服务项目，比如关爱留守儿童的公益项目，比如国际组织的一些基金会在云南、四川、贵州等地区开展的一些参与式扶贫项目，一些发达村庄，比如张家港市永联村的比较健全的社会组织及其和其他主体的联动，但这相对于全国的村庄而言，是远远不够的。大部分乡村要想发挥“三社联动”在乡村治理中的作用，前提是培育专业性的社会组织，进一步完善内生的前文提到的一些社会组织。在培育专业性的社会组织过程中，可以借鉴城市社区社会组织发展的经验，城乡结对，协同发展，也可以像陕西省白水县那样引进国际组织，还有国内一些慈善基金会的力量，推动专业性社会组织的培育，在此过程中，应当发挥乡镇政府、县级政府以及基层党组织的作用，相关党政机构应当做好孵化培育工作，为其发展创造良好的环境。在专业性社会组织培育过程中，还应当处理专业性社会组织与社区志愿者组织之间，专业社会工作者与社区志愿者的关系，要把专业性社会组织以及社会工作者的专业知识与社区志愿者组织与志愿者的地方性知识结合起来，真正做到理论指引与实际需求相结合。在项目设计过程中，要充分考虑社区居民的需求，同时要发挥社区居民在执行、监督过程中的作用。

总之，要想发挥“三社联动”在农村社区治理中的作用，社区、社会组织、社会工作者之间需要联动，同时基层政府和党组织也要为其提供良好的环境，包括政策、资金等方面的支持，另外，也是最关键的因素，“三社联动”服务的主体是村民，是普通村民的需求和利益，如果不能满足普通村民的利益和需求，不管机制设计得多精妙，服务项目看起来有多完美，都是空中楼阁、镜花水月。

2.3 协商互动机制

《中共中央办公厅、国务院办公厅关于加强城乡社区协商的意见》提出了城乡社区协商的总体目标：“到2020年，基本形成协商主体广泛、内容丰富、形式多样、程序科学、制度健全、成效显著的城乡社区协商新局面。”[3]318

在乡村治理过程中，各地探索出各种各样的协商互动形式。村庄事务纷繁多样，但都有一些常规性事务，村委会根据需要召集村民代表、党员代表等进行协商，并记录在册；在涉及乡村重大决策时，会召集全体村民，召开村民代表大会，集思广益，充分听取村民建议。各地乡村在社区治理过程中，虽然有着各种各样的协商互动的探索，但在协商过程中，具有较大的随意性，协商机制还不够完善。温岭“民主恳谈会”的经验值得借鉴，协商互动应当有章可循，在协商之前，应当提前一定时间(根据协商事项的复杂程度，确定提前通知的日期，比如五天、十天等)通知协商主体，并进行相关政策的普及宣传，如果涉及到专业知识，也要让村民提前了解，这样协商主体就会有一定的心理准备，还有思考、了解过程，避免了协商中的盲目性、意气用事。在协商过程中，应当有一定专业知识储备和威望的人来主持，主持人要把握协商进程，出现跑题的情况时，要及时把话题拉回来，保证协商过程始终围绕所讨论话题展开，提高协商的效率；不同主体的利益诉求不同，在协商过程中言语冲突、肢体冲突自然难免，如何引导不同的利益主体理性地商谈，对主持人是极大的考验；经过多轮协商，最终达成共识，或者相对共识，协商过程结束；协商结果要通报利益相关者和村民，接受村民的监督。只有建立制度化、常态化的协商机制，社区治理才能保证真正的民主化、科学化、高效化。

3 农村社区协同治理的保障

协同治理机制的完善，不是一朝一夕的事情，是一个系统工程，需要强化治理理念、治理方式、治理平台等方面的保障。

3.1 治理理念的转变

具体而言，国家层面的治理主体实现从“管理意识”到“服务意识”的转变；个人层面的治理主体实现从“为我作主”到“由我作主”的转变；社会层面的主体实现从“动员参与”到“主动参与”的转变。

基层政府、基层党组织、村委会等国家层面的治理主体，在乡村治理过程中，要转变观念，树立村民不是来管理的，而是来服务的观念。观念是行动的先导，只有观念转变了，才会有自觉的行动。基层政府、基层党组织、村委会等主体始终要从村民的利益出发，其行动逻辑始终是村民需要什么样的公共服务。

个人层面，普通村民的观念应当实现“为我做主”向“由我做主”的转变。我国传统文化中有着强烈的“清官期盼意识”，“当官不为民做主，不如回家卖红薯”就是其很形象的表现。老百姓“臣民意识”有余，“公民意识”不足，农村相对城市而言，受现代化潮流的冲击较小，村民的观念相对保守一些。仍有小部分村民权利意识、参与意识淡漠，大事小事都希望家族有威望的人，或村委会来作主，而不是积极主动地参与其中，表达自己的利益诉求和所思所想。“等靠要”的思想不利于乡村治理民主化、现代化的实现。只有个体真正觉醒，真正积极主动理性地参与到村庄公共事务中，而不是消极被动，推一推动一动，不推不动，甚至推也不动，只有每个村民都树立起村庄事务“由我做主”，而不是“为我做主”的意思，乡村社区治理才能真正体现民心、顺应民意。

社会层面的主体，即各种类型的社会组织，包括社区内生型的组织，以及外来嵌入的组织。当前从总体而言，社会组织存在着类行政化的现象，很多组织是应政府的要求设立的，或者村委会为了应付上级检查成立的。这些组织参与乡村社区治理，缺乏积极性、主动性，很多是被动员参与的。特别是一些为农村生产服务的集体经济组织和农业合作社。当然，当前也有一些社会组织积极参与到乡村治理过程中来，特别是一些文体娱乐类的组织，但从整体而言，乡村的社会组织积极参与的意识和行动都是不足的。乡村治理，不仅仅依靠政府行动、社区组织行动、基层党组织行动，村民和社会组织也要积极行动。只有多元主体的积极协调互动，才能使乡村社区治理的活力真正发挥出来。

3.2 “三治融合”的治理体系

村民自治从20世纪80年代实行到现在，促进了农村民主政治建设的发展，但在实践过程中，也暴露了一系列的弊端，特别是乡镇政府与基层自治组织、村两委之间的权力边界一直不是很清晰，相当一部分村民的参与意识和参与行动也很不够。单独来看，法治太“硬”，德治太“软”，自治太“任性”。[11]为了弥补村民自治的不足，“三治融合”的治理体系应运而生。“自治、法治、德治”三治融合，源于浙江省桐乡市高桥镇2013年的探索。桐乡市建立了“两会” “三团”的治理“三治融合”的乡村治理体系，两会即“百姓议事会” “乡贤参事会”，“三团”即“百姓参政团” “法律服务团” “道德评议团”，给村民的生活提供了很多方便，也极大地提高了其治理效果。

乡村自发的“三治融合”实践探索得到了中央的肯定。十九大报告强调: “加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。”[12]321418年，中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》规定：“必须把夯实基层基础作为固本之策，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制，坚持自治、法治、德治相结合，确保乡村社会充满活力、和谐有序。”[13]192018年9月，《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》规定: “坚持自治为基、法治为本、德治为先，健全和创新村党组织领导的充满活力的村民自治机制，强化法律权威地位，以德治滋养法治、涵养自治，让德治贯穿乡村治理全过程。”[14]70-71

三治融合要以自治为基、法治为本、德治为先。自治是根本，法治是保障，德治则起到先行者、润滑剂的作用。自治要想取得实效，前提是对自治有足够的认识和理解，当前，《村民委员会组织法》里虽然明确规定了“自治”包括民主选举、民主决策、民主监督、民主管理，但在村民自治的具体实践中，很多人都把自治理解为选举。事实上，自治不仅仅是选举，更重要的是参与。基于对家乡热爱的参与精神的基础上，我们要不断完善村民自治的各项制度，并与德治、法治相结合，乡村社区治理方能实现高效。

法治是三治融合的保障。乡村治理要依法进行。2018年“中央一号文件”《关于实施乡村振兴战略的意见》)明确提出，“乡村振兴，治理有效是基础”[13]19，“坚持法治为本，树立依法治理理念”[13]22。首先，有法可依。当前“三农”问题存在着立法滞后，可操作性不强的问题，十八届四中全会的报告指出“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要”[15]。“三农”立法还没有跟上经济社会发展和改革的需要。目前关于农村产权制度改革，承包地”三权分置”等方面的立法都很不足。另外，依法治村，不仅包括国家发布的宪法、法律法规、规章制度，还包括村规民约等家喻户晓的规则，村规民约更贴近老百姓的生活，老百姓也更容易接受。实现法治，良好的法治文化、法治氛围也很重要。我国“人治”传统深厚，老百姓法治意识比较薄弱，农村尤其如此，人们更多地希望通过伦理来调节人与人之间的关系，认为“无讼”才是理想的社会秩序。老百姓法律意识，乡村法治文化的培养任重道远。

在德治方面，我们要发挥乡村传统美德。传统乡村人与人之间有着不假思索的信任，团结和睦，邻里互助，村民善良质朴。然而，市场经济和现代化的浪潮对乡村美德也有一定程度的冲击。“道德评议团”以及“最美婆婆” “最美媳妇” “最美家庭、最美乡村医生”，还有各种“星级评选”都是促进德治建设的有效途径。通过这些评选，弘扬嘉言善行、公序良俗，但也要避免在评选过程中流于形式。有的评选只是为了响应上级政府的号召，交差应付，有的当选者莫名其妙地被拉去拍照，莫名其妙被宣传报道。这样的评选，适得其反，有形式主义之嫌。德治建设，还离不开新乡贤的积极作用。当前，浙江、广东等地的“乡贤理事会” “乡贤参事会”等在乡村治理中发挥着不可小觑的作用，但也存在对乡贤的质疑。但正是因其作为道德治理主体的“理想观察者”身份，即超越于村两委与村民之间的“第三方”对冲突的利益进行协商沟通与对话，才赢得村民的信任。理想的乡贤参事会恰恰在多元参与这一点上，体现了“精英民主”与“大众民主”的融合，而不是以精英挤压大众。[16]

自治、德治、法治三者之间相互促进，相互融合，在乡村治理中，应当把其看成完整的体系，而不是各自为政。

3.3 搭建信息化的治理平台

现代信息技术是实现农村社区治理现代化的重要支撑。要提高农村社区治理主体的现代化治理手段，就要顺应和引领社会发展的时代要求，紧紧围绕互联网、物联网、大数据、云计算等新一代信息技术，打造农村社区治理主体现代信息化服务平台，实施‘互联网+农村社区治理’模式，全面提升农村社区治理能力。[17]要想打造信息化的治理平台，首先要保证信息化的基础设施，同时治理主体要有运用现代信息技术提升社区治理的意识。每个村庄都应当有自己的网站，而且信息要及时更新。网站信息如果更新缓慢，村民无法在网站上获取最新的消息，网站也就形同虚设。农村在信息化建设的过程中，应当顺应当前农村变化的需要，例如好多村庄大量人口外出，为了让外出村民及时了解村庄事务，应当及时在网站上做好村务、财务、党务信息公开，可以仿效政府网站的做法，设置“公众参与”版块，就村庄的一些重大决策以及日常事务，展开讨论，听取村民的建议，并给予积极的回应。还可以开设公共论坛，就村庄事务展开开放式讨论，集思广益。在选举过程中，对一些无法到现场参加选举的村民，也可以电子投票，以便其真实意愿能够得到表达。对于长期居住在村庄的外来人口，也要通过信息平台保障其参与村庄公共事务的权利。乡村也可以设立微信公众号，村民关注微信公众号，及时了解村庄信息。村庄的网站以及微信公众号从技术上来讲，是可以做到的。现在每个村庄基本都有大学生村官，大学生村官一般都可以解决这些问题；也可以通过技术培训，来培训专门的网站、公众号负责人。

要打造信息化治理平台，公共服务平台也是必不可少的。江浙一带村庄大多有便民服务中心，且有专门的工作人员负责。还有集产品、服务、信息、技术为一体的综合性服务平台——农业科技服务超市也是乡村社区治理的有效信息化平台。截至目前，江苏省初步建成超市总店、分店和便利店三级网络体系，共有科技超市285家，驻店科技特派员2 000多名。在调研中发现，江苏省的农民充分地利用了农业科技服务超市这一平台。

网格化治理是保证信息化平台有效运行的方式。在网格化治理方面，浙江、江苏两省也是走在全国前列的。2007年开始的“网格化管理、组团式服务”的“舟山模式”，2014年“农村基层全员全科网格管理的义乌佛堂模式”[1]，笔者调研的不少村庄，也有丰富的网格化治理的经验。

我国地域辽阔，不同区域农村经济发展状况、民主政治建设基础、文化传统、自然地理条件等有着很大的差异性，农村社区治理应当从本地实际出发，因地制宜，充分发挥本地的自然资源、社会资源、人力资源等优势，吸收借鉴其他地区的经验教训，为实现乡村振兴而群策群力。