金融债委会的现实困境与优化路径探析

贾晓燕, 封延会

“守住不发生系统性金融风险的底线”是金融乃至经济工作的重心之一。在经历新一轮新旧动能转换的转型期，大量企业尤其是规模企业面临着破产消亡或者转型重生的生死抉择。加之在当前优化营商环境大背景下，寻求在破产法之外搭建主要由金融机构债权人推动的法庭外重组机制，可能成为企业拯救体系的重要组成部分，也是市场化解决债务问题的重要方式。

一、我国金融机构债权人委员会的困境

2016年9月，中国银监会印发了《关于做好银行行业金融机构债权人委员会有关工作的通知》(银监办便函〔2016〕1196号)，明确债权人委员会由债务规模较大的困难企业三家以上债权银行业金融机构发起成立，要按照“一企一策”方针集体研究增贷、稳贷、减贷、重组等措施，有序开展债务重组、资产保全等相关工作。据此各地金融监管机构、银行业协会为本地金融机构债权人委员会(以下简称《债委会》)组建推出诸多属地方案，其中不乏成功案例，典型如德隆系的天山水泥和屯河股份的债务重组案,肥矿集团重组案等。从效果看，债权人委员会发挥了有效协调作用，避免了债权银行各自为战、单方采取债权保护措施，运用市场原则实现了企业债务重组。然而，实践中显现出的各类问题或许更值得我们关注。

(一)债委会的组建与退出问题

1.对组建债委会存在认识偏差

按照银保监会文件要求，债委会针对债务规模超过一定数额、有三家以上债权银行的困难企业而组建。然而在一些地方，债委会的组建不仅限于困难企业，作用已经从事后的风险化解向事中、事前的风险防范转变[1]。对“困难企业”的认识不尽相同，在一些企业看来，债委会的组建意味着企业进入“困难企业名录”，可能无法偿还金融机构债务，需要进行联合风险管理，意味着所有金融机构对企业可能采取共同的立场，因此企业对组建债委会往往持反对态度。

2.缺乏债委会退出机制

大量组建的债委会也增加了银行的负担，调研发现一些银行甚至参加十几家债委会事务。实践中需要将不适合存在的债委会尽快解散，建立退出机制，以降低银行工作压力。

(二)债委会运行过程中的问题

1.债委会的表决机制

有的属地方案提出，各省级管辖行(包括政策性银行、大型银行、邮储银行省级分行及股份制银行济南分行)和地方法人银行机构总行要将债委会工作纳入内部管理体系，建立授权沟通机制，适当下放权限，确保债委会工作高效、有序开展(1)见中国银行保险监督管理委员会山东监管局.《山东省银监局关于进一步加强债权人委员会工作的指导意见(鲁银监发〔2016〕18号)》。。由于各银行审批权限上收，出席债委会的人员没有相应表决权，各会员单位需要请示获得授权之后才能进行表决，导致债委会延长了表决期限，工作效率低下。

2.区域外金融机构问题

金融债委会的成员多为本地金融机构，在监管机构或本地银行业协会框架下，沟通协调的成本较低。但也存在一些域外金融机构，通常为商业银行或中小股份制银行，其参会意愿不强，协调难度较大。

(三)牵头行作用发挥不佳

牵头行往往是由债权额度最大的银行担任，其在债委会组建、运行中发挥重要作用。首先要提前对企业资产状况、运行情况进行评估，拿出评估报告；其次要针对企业的具体情况，提出风险化解预案。当前存在的问题是牵头行对企业的情况往往掌握不全面，相应的化解方案或缺乏可行性，或缺乏集思广益，无法形成一个科学有效、可执行的方案，事实上牵头行履行的职责更多仅停留在组建和召集等程序性事项方面。

(四)暂停个别债权人的催债行为障碍

重整制度的目的在于拯救那些陷入财务危机的债务人企业,以便当事人能够制定合理的重整计划,因此，要求债权人暂停针对该债务人企业的任何催债行为,即所谓债务“停滞”。但是,如果某些债权人拒绝遵守这一共同决定,通过法院或其他方式直接或间接地向债务人催债,这将极大破坏其他债权人继续重组的计划。由于庭外重组方案不具备法律强制力,遵守重组规则需要主导债权人和债权人委员会发挥影响力和劝说的领导能力。

二、金融债委会效果不彰的根源

金融债委会的组建一定程度上解决了利益主体间信息不对称问题，它提供了一个公平博弈平台，在协调各银行行动方面发挥了积极作用。但从调研来看，实践中债委会面临诸多困难，多数债委会决议缺乏有效方案，债委会运行过程中最终形成议而不决、决而不行、行而无效的困局。

(一)行政色彩浓厚，市场化程度不足

1.政府协调组建债委会

从当前来看，我国各地债委会的组成是自上而下，在当地银保监会或银行业协会的组织下建立起来。相关会议都由政府部门或金融监管机构协调组织，在防范和化解区域性金融风险的背景下，金融机构不得不参与其中。而区域之外的金融机构由于没有直接的监管关系，协调难度较大。由此可见，债委会内部行政组织和监管约束大于金融机构债务重组的市场动机。从当前建立债委会及通过的决议和方案来看，银行“自我约束”、甚至牺牲部分利益往往是在政府的强大压力之下促成的。债委会机制在执行层面难以平衡自身利益和债务人企业之间的关系。

2.大型企业形成区域性的“系统重要性企业”

从立场上，金融债委会当然希望在企业出现危机时能够充分维护自身利益，各银行债权人能够协调立场、沟通信息、找到化解方案，但在运行中却逐步演变为政府束缚银行的工具。实务中通常是以大型企业集团为中心形成了一个担保圈，企业如果走向破产程序，将对本地的金融生态构成毁灭性打击，形成另一种形式的“大而不能倒”。潜在的严重后果迫使政府不得不尽力控制风险爆发和蔓延。由于监管关系和领导关系的存在，本地金融机构也不得不参与债委会运作。在承担社会责任的要求下，大型金融机构反而被“套牢”。

3.债权人委员会的活动以及债权人委员会决议的形成及实施，缺乏独立的、专业化的市场机构和中介机构参与

在解决企业重组困境过程中，缺乏市场专业力量参与，看似节约了中介费用，但却增加了不必要的交易成本。例如独立的审计机构、律师事务所对企业开展财务和法律方面的尽职调查，全面了解债务人企业存在的财务风险和法律风险，能够为债委会的决策提供全面、真实的信息。

(二)债务人责任不对称，债务重组激励不足

从调研获得的债委会决议来看，多数债委会决议通过的方案主要包括以下内容：第一，严格执行债委会公约。对企业不抽贷、不压贷、不缓贷，不增加新的担保条件和其他要求，维持现有授信额度水平。第二，各债权银行贷款执行基准利率。这一措施构成了银行自我约束，严重影响了银行参与债委会的积极性。债委会在协调银行信贷过程中容易出现无差别、非竞争性利率，市场化的利率机制不起作用。第三，银行以抵押资产和银行账户被查封、交叉违约对外担保、贷款处置进度缓慢、审批系统刚性控制因素的制约等理由规避风险，在到期融资业务续作方面极力拖延。第四，达成的债委会解决方案，部分企业可能需要追加贷款。实践中往往采取按比例配额的方式，摊派给几个主要的银行。

从债委会决议的内容看：其一，债权人委员会决议对银行的约束远大于对企业的约束。企业在自身出现危机的情况下，形成了对金融机构的倒逼机制。其二，债权人委员会的决议仅停留在银行放弃部分积极维护债权资产的权利。对于如何完成企业债务重组，使企业真正走出困境缺乏有效的对策。银行并没有找到化解信贷风险的其他途径，在某种意义上只是加大了银行作为产业筛选机制的功能。

(三)债委会相关安排与金融监管要求冲突

金融监管机构对银行业金融机构设置了严格的审慎监管标准。其中资产端的管理是银行风险管理最重要的内容。债委会机制下的措施往往与银保监会的监管要求存在冲突。如银监会发布的《商业银行不良资产监测和考核暂行办法》《商业银行授信工作尽职指引》(银监发〔2004〕51号)，要求商业银行审慎经营(2)见中国银行保险监督管理委员会.《商业银行授信工作尽职指引(银监发〔2004〕51号)》第44、45、46条。。而债委会则要求银行采取如不抽贷、不压贷、不起诉、不查封等措施，二者明显相互抵触。再如，为促进商业银行准确评估信用风险,真实反映资产质量,2019年中国银保监会发布了《商业银行金融资产风险分类暂行办法(征求意见稿)》，其中风险分类是指根据信贷资产风险程度对信贷资产质量作出评价的分类方法，是以审核借款人偿还能力、偿还意愿和偿还记录为主的一套更加审慎、更加全面、更加科学的风险管理制度。但债委会形成的决议、信贷资产等级约束、不下调贷款额度等要求无疑也与这一监管规则存在明显冲突。

三、金融债委会制度理论基础与国外经验

(一)合成谬误：个体理性与集体非理性

经济学家萨缪尔森最早提出了合成谬误(Fallacy of Composition)问题。简单来说，它是一种谬误，对局部或个体而言是正确的和理性的选择，但对于整体而言，却未必如此。马里兰大学教授奥尔森解释了为什么个人的理性行为往往无法产生集体或社会的理性结果。他提出著名的“奥尔森困境”，即一个集团成员越多，从而以相同的比例正确地分摊关于集体物品的收益与成本的可能性越小，搭便车的可能性越大，因此离预期中最优化水平就越远。

合成谬误很好地说明了企业遇到危机时金融机构面临的困境。当企业濒临破产时，所有的银行都会选择争夺企业的资产，即在非破产状态下的先到先得。特别是贷款合同中常用的交叉违约条款，将本机构的合同与其他机构的合同连接起来。即在其他合同项下的违约，也构成本合同违约，债权人可以采取应对策略。交叉违约条款的目的在于使得债权人能够与其他债权人处于公平竞争地位。但也意味着，借款人在某一合同项下的违约可能迅速引发所有的金融机构对企业采取保护自身资产的措施，如停止提款、加速到期、停止业务续作、采取诉讼及执行措施等。而这种状况如同银行挤兑，将使企业瞬间面临破产境地。

国内金融市场中，合成谬误的现象也普遍存在。金融机构贷款协议中普遍存在交叉违约条款。一个违约行为通常会使公司处于一种境地，即其所欠的全部债务可按合同要求偿还。也正是在这样的背景下，2016年银监会提出要全面推行银行业金融机构债权人委员会制度，旨在最大限度保护企业、债权行及相关方利益，维护社会安定。

(二)庭外重组的“伦敦方案”

英国《1986年破产法》(Insolvency Act 1986)规定了 “自愿偿债安排”(voluntary arrangement)，即正式破产法庭之外的债务重组。总体上而言，英国的庭外债务解决方案分为Composition和Arrangement两种。Composition往往是较简单的债务重组安排，多指债权人接受一定饶让，如接受分期或给予债务折扣，而债务人内部则不发生变化。Arrangement相对更复杂，范围也更广泛。包括对公司股权进行重新安排，如债转股等。在此基础上，1990年英格兰银行业协会拟定了一系列指引性规范，指导市场中银行主导的债务重组，被称为“伦敦方案”，得到英格兰银行的强力支持，认为这是应对企业财务困境的一种明智方式。

“伦敦方案”不是一套详细的规则，而是一个灵活的框架，用于指导银行和其他债权人在得知自己有风险敞口的公司面临严重财务问题时应如何应对。该模式突出的特点在于：第一，当银行听说它们有敞口的公司陷入财务困境时，它们仍会暂时给予支持；第二，在充分的信息披露基础上，所有参加重组的各方都共享这些信息，并对公司未来的发展做出决定；第三，贷款机构和其他债权人共同努力，就是否以及如何向一家公司提供财务生命线达成一致意见；第四，债务重组的痛苦必须在公平的基础上分担。

“伦敦方案”作为自愿重组方案，是非法定程序，只有获得全体债权人一致同意才能实施。英格兰银行为市场中的金融机构提供力所能及的帮助和协调。英格兰银行施加的监管压力，可能在建立市场规范方面起到了关键作用。英格兰银行作为一个诚实的中间人，一个独立和中立的调停者，其优势在于能够从危机的直接压力中超脱出来——这种压力有时会在个人层面上导致误解和紧张关系，从而更好地帮助打破谈判过程中的僵局。英国发展起来的这种非法定、市场主导的模式被广泛借鉴，特别是对中国香港、东南亚等国家产生了较大影响。

四、我国金融债委会制度完善

(一)强化信息披露制度，夯实债委会发挥作用的基石

金融机构与企业签订贷款合同前，设计了大量的声明与承诺条款来解决双方之间的信息不对称。但签约后至企业出现债务危机，企业资产和负债始终处于动态变化之中。金融机构作为企业的债权人，很难及时、全面了解企业状况。在组建债委会时，不同金融机构掌握的企业信息范围和质量也各不相同。如果要对企业进行债务重组，搞清楚企业真实情况是债委会面临的首要问题。事实上，金融债委会信息获取主要有两种途径：其一是债务人自己主动披露、报告相关的信息；其二是债权人委托专业机构进行尽职调查。

如果债务人披露的信息不真实、不全面，债权人基于此类信息达成的债务重组方案就可能构成商业欺诈。以《美国破产法(United States Bankruptcy Code)》为例，在庭外债务重组中，法院审查的重点是债务人是否进行了充分信息披露。《美国破产法》的理念与证券法的理念完全一致，即任何权利可能受到调整的债权人与股东，如果都能获得充分的信息披露，就应当交给市场主体自主决策。《美国破产法》1126(a) (1)规定了什么是充分的信息(adequate information)。法院在“考量案件的复杂程度、额外信息对债权人及其他利害关系人的益处以及提供额外信息的成本”的基础上，债务人需要根据自身的“性质、历史及其账簿或记录的情况，在合理可操作的范围内，可提供的相同种类的详尽信息，包括针对重整计划所做的联邦税收安排将给案件中的债务人、债务人的任何继受者以及模拟投资者，如典型的股权或债权持有人带来的实质性潜在后果的说明，从而确保相关级别的该模拟投资者对重整计划做出知情判断”[2]。国际破产协会(INSOL)提出的庭外债务重组的八项原则也强调了信息披露应当充分和公正。其中两项原则分别为：其一，在债务暂停期，债务人须及时向债权人提供财务和经营方面的信息，确保债权人有效掌握债务人实际状况；其二，关于债务重组方案以及债务人资产负债和经营方面的信息，为全体债权人共同所有，对非关系人不得公开[3]。

在国内，深圳市中级人民法院于2019年3月颁布了《审理企业重整案件的工作指引(试行)》(以下称《指引》)，该指引第三章对预重整程序做了专门规定。其中第三十五条对债务人信息披露标准做出明确规定，提出“全面披露、准确披露、合法披露”三个方面的具体要求。该《指引》对于债委会重组方案具有较大借鉴意义。

(二)加强市场纪律，建立对债务人“硬约束”

1.强化债务约束

如前所述，债委会及相关的决议主要是对金融机构债权人的约束，对债务人义务的规定严重不足。因而有必要引入债务人企业承诺制度，即所有的企业必须承诺充分的信息披露，在出现资产处置、生产经营的重大变化、社会环境的变化时都必须及时告知债权人。组建债委会化解企业债务危机的过程中，必须对债务人建立强有力的、硬性的约束，回应债权人关切。

大多数情况下，利害关系当事人都会不断地权衡适用破产法的重整程序和法庭外债务重组哪一个更能使其获利。在整个债务重组过程中，债权人都在考虑是否暂停行使其权利以便能够获得非司法方式所带来的收益。同样，债务人则要评估债权人的让步是否充足或者是否寻求适用正式的破产重整程序以获得更大利益。简言之，在大多数情况下，各方都享有依据破产法提起破产程序的权利(自愿的或者非自愿的)，而这种可能性或者这种潜在的诉讼威胁则是促成双方达成一致的最主要因素。

2.提升公司外部治理水平

我国发展市场经济的时间较短，传统中国社会缺乏公司这样一种组织形式，公司治理文化相对不足。因此，公司治理中存在着诸多缺陷。如对公司内部治理规范较多，对公司的外部治理却着墨甚少；公司控股股东或实际控制人对公司的控制非常严重，公司缺乏诚信，规避法律的现象相对普遍。公司出现经营困难之后，鲜有以债务重组或破产作为拯救的手段，而更多的是选择通过多种方式融资，甚至民间集资以“饮鸩止渴”直至破产清算。资本市场“收购”的威胁、经理人市场运行、政府的环境与产业政策都能够影响公司内部治理决策。

如国外的公司法或破产法大都规定，公司出现破产原因时债务人的高管有提起破产的义务。此时债务人如果继续经营意味着没有相应的资产来保证债务的履行，继续履行可能构成债务欺诈。在建立和实施严格的经济政策方面，“我国高耗能、低效率的粗放式经营模式仍未改变的情况下，需要在环境监管、产业结构调整以及完善城市基础设施等方面加强管理力度；同时对低端工业行业实施硬性治理措施，关停甚至淘汰重污染、低创新型工业企业，规避污染型 FDI 的进入”[4]。

正是由于企业外部给予的破产压力和责任机制不健全，导致企业及实际控制人缺乏对破产的敬畏，将企业经营的损失由外部债权人承担。

(三)构建预重整制度，衔接庭外重组与庭内重整

前文所述的“伦敦方案”作为一种债权人自治方案，是解决债务人风险问题的重要模式，其与英国传统的金融监管模式密切相关。在2000年之前，自律监管是英国金融监管的主要特征。在解决债务问题上，非法定的庭外解决机制也成为“伦敦方案”的典型特点。我国债委会机制也属于典型的庭外债务重组，债委会是由银行业金融机构组成的维护自身权益的协商性、自律性、临时性组织。但中国企业法治化水平、企业的自律程度以及我国的商业环境与英国有巨大差异，仅依靠债权人自律难以解决债委会机制所面临的难题。

首先，多个债权人达成协议存在高昂的交易成本。各债权人因债务主体、担保情况、受偿意愿等不同导致各自利益存在很大差异，由没有法律地位、没有法律(行政、经济)权力的债权人委员会来协调各债权人，难度相当大[5]。其次，债委会通过的决议方案多为金融机构自我约束，缺乏更有效的化解债务危机的债务重组方案。尽管有肥矿集团这样成功的案例，但政府特别是金融监管机构的协调起到了非常重要的作用。债委会协议需要更大的强制执行力，以使其在解决企业债务重组方面发挥更积极作用。由此，能够结合庭内与庭外的预重整制度就有了巨大的发挥空间。其一，庭外协商制定重整计划；其二，债务人充分的信息披露；其三，对重整计划进行表决；其四，申请司法重整等程序将庭外重组与庭内破产重整结合。预重整制度一方面能够节约成本，在较短的时间实现公司重整，避免了冗长的正式破产重整程序；另一方面能够克服私人协议不具有强制执行力的问题。将庭外达成并表决的重组方案提交债权人委员会表决，形成重整计划，获得法院裁定认可，具备了强制执行力。

国内企业重整的立法和司法现状也表明，预重整制度具有传统重整制度和法庭外债务重整制度所不具备的优势，是未来破产法律制度发展的趋势，许多面临困境的企业都愿意选择通过预重整制度进行自我拯救，构建预重整制度是我国重整体系发展的现实需要。

(四)规范政府协调机制，构建适合国情的预重整制度

本质上说，债委会机制是一种行政手段化解债务危机的方法。在今后我国企业破产法的修改中应当包含预重整制度，将政府协调机制规范化、法治化，提高破产效率。由政府主导的预重整模式，以温州市为典型代表。根据温州市人民政府2018年12月27日发布的《企业金融风险处置工作府院联席会议纪要(温政办函〔2018〕41号)》，对符合国家产业政策、行业前景好、具有挽救价值的当地企业，按照以下方式推进预重整：第一，由政府启动重整程序。政府选择名册中的中介机构担任管理人，法院负责指导和监督。经政府召集主要债权人成立债权人会议，行使预重整相关工作表决权。第二，债务人或管理人、主要债权人进行谈判，并制定重整计划草案，交债权人会议进行预表决。第三，同意的表决意见不可撤销的及于正式的重整程序；第四，政府协调法院采取类似于正式破产的自动终止程序。如表决通过则进入法院主导下的重整，迅速完成重整程序。如果未提交重整方案草案或表决未通过则预重整工作结束。

这种由专业中介机构协助并由政府主持的预重整机制，能够升级现有债委会制度，同时将债委会纳入法治化和市场化轨道，也许是我国金融债委会制度升级的重要方向。