监管与放任：美国网络中立制度的立与废——新自由主义视角之下美国网络监管制度研究

陈俊妮

(中央民族大学 新闻与传播学院，北京 100081)

一、研究背景与问题提出

作为一种经济和政治思潮，新自由主义在20世纪70年代作为应对英国经济危机的经济理论出现，1944年弗雷德里希·哈耶克出版《通往奴役之路》(Theroadtoserfdom)倡导新自由主义立场，并因此在1974年获得诺贝尔经济学奖。学界对新自由主义的关注，经历了一个长期蛰伏之后的断崖式上升态势。据ProQuest数据库，题名中包含neoliberalism的英文著作接近700部、英文学术文章超过5万篇。如果以十年为界，2000年到2010年是新自由主义相关研究剧增的第一个阶段，这一阶段发表的作品占到了总数的31%；到2011—2019年的第二个阶段，发表文章超过4万篇，占到总数的64%。这两个十年构成了新自由主义研究的井喷时期，尤其是2008年的金融危机，大大提升了它在第二个阶段的关注度。新自由主义理论有如此高的关注，一部分原因是它的延展性，就像丹尼斯·罗杰斯说的：“新自由主义是我们这个时代的杂食性动物，它会吞并和它临近的所有词。”[1]还有相当一部分原因是它引起的争议太大：一方面，哈耶克以及密尔顿·弗里德曼及其追随者将它塑造成霸权性语言，在经济、思想、政策各个领域一呼百应；而另一方面，大卫·哈维和诺姆·乔姆斯基在反新自由主义中成为领袖型人物。前者在《新自由主义简史》中直接批判新自由主义是在自由、选择、权利等面具之下的“赤裸裸的阶级权力的复辟”；后者在《新自由主义和全球秩序》中提出新自由主义威胁论，但却并不聚焦于对美国国内市场的新自由主义批判，而是从全球秩序和国际霸权的角度集中对持新自由主义的美国进行批判，认为新自由主义不过是限制民众政治权利和权力的工具或噱头。

到20世纪末，新自由主义被认为是造成一系列社会问题的意识形态，这些视角或远或近地启发了在信息时代的新自由主义呼吁和与之对应的新自由主义批判，其中“信息新自由主义”(informational neoliberalism)被认为是以损害传统大众利益来迎合市场规则和新自由主义霸权。[2]很多社会学家并不在他们的著作里提到这个术语，但他们的研究为控制信息媒介的新自由主义霸权及其在政治、经济和文化领域的负面影响提供了基础性视野，就像赫伯特·席勒，他在“新自由主义时代”对信息媒介的洞见[3]被视为他的重要贡献。

在西方学界，新自由主义是否是所有问题的根源这个问题与新自由主义是否是所有问题的解药一样突出。Facebook倡导的Free Basics项目在印度被叫停，被认为是挫败了针对网络中立的新自由主义威胁。甚至“缓冲”这样原本作为技术问题局限于IT杂志和行业媒体的研究对象也被与数字噪音、等待阈限等联系起来，并激发了关于互联网协议、网络中立与管制的研究。[4]新自由主义、信息社会与技术变革很容易共同构成一个语境，这使媒介学者越来越看到新自由主义带来的种种问题。实际上，将问题归罪于新自由主义的学者，很多时候是将资本主义与新自由主义做了一种概念的置换。作为与资本主义历史相当的概念，新自由主义恰巧与资本主义具有相关性，但这种置换与他们将国家干预与社会主义制度联系在一起一样不具有必然性。新自由主义不可能是所有问题的根源或解药，这是显见的，但如果因此忽略了它在力推放任国家政策中的决定性影响，则可能走到另一个极端。网络中立研究即是如此。

2018年6月11日，FCC(Federal Communications Commission,美国联邦通信委员会的简称)废止网络中立管制，这是美国网络监管制度的重要转向。在历经数年的立废拉锯中，面对这一事关政府管控权、市场利益以及公共利益多方权力与权利主体的重要对象，如何为互联网市场定性、如何对其进行合理有效监控、在各方利益之间寻找到平衡点，这些问题对美国这个最早形成互联网市场的国家来说也是在种种矛盾中不断尝试、纠错与让步的未解问题，因此它成为研究美国网络监管制度变化以及变化逻辑的契机。网络中立管制的反对派认为,这一网络监管制度既无合法性依据，又会导致互联网经济生态的破坏，同时带来互联网持续投入的停滞。

这些关于司法、经济的论断(假设)是否经得起推敲，这是本文要回答的焦点问题。网络中立管制的废除，看起来像是使美国网络监管制度回到了初始状态，其实是使之跌入了一个更深的利益漩涡，拥有渠道和更接近利益获取渠道的掌权者重新占据主导地位。网络自由、市场自由成为利益的遮羞布只是程度问题，在新自由主义回潮之下，FCC的弃权和互联网市场主导者的夺权交互作用，网络中立管制在特朗普任期内的废止就是利益使然的大势所趋。

研究它的目的并不仅仅在于它本身，更重要的意义在于互联网市场在任何一个国家都面临如何监管的问题。美国监管制度的转向对其他国家来说既可能是一个风向标，也可以是一个前车之鉴。对于我国来说亦是如此。解开新自由主义的乌托邦面纱，越过其设置的道德障碍，才可能找到网络自由发展与监管之间、网络公共利益与市场利益之间良性发展的平衡点。

二、监管还是放任：立与废的四维解读

作为FCC在2010年确立的开放互联网(open internet)的重要概念，网络中立意味着必然遵循开放互联网的四个原则：消费者有权拥有根据自己的意愿获取合法互联网内容的渠道；应该允许消费者根据自己的意愿运行应用程序和使用服务；消费者可以有获取不损害网络的合法设备的选择权；消费者有选择网络提供商、应用提供商、服务提供商和内容提供商的权利。[5]

在平等与公平精神之下，管制基于逻辑与行为两个前提：逻辑前提即服务商是与传统电话公司一样的公共承运商(common carrier)，必须遵循电信法Title II，确保行为基于公共利益；行为前提即服务商拥有服务待价而沽的超限权力。因此管制着力于确保服务商的行为基于公共利益，并赋予FCC监察服务商不正当竞争行为的权力。

相比管制本身，网络中立概念的精神是对立各方话语唯一共同认可的部分。万维网创始人Tim Berners-Lee(蒂姆·李)在呼吁支持网络中立的时候将网络中立的重要性提升到事关美国未来的创新、言论自由和民主[6]，这与FCC前主席Tom Wheeler(汤姆·维乐)的观点一致。后者认为网络中立可以确保互联网依赖的网络系统能够继续为创新和自由表达提供免费而开放的平台，能够以有利于所有美国人的利益的方式来运行。[7]这些说法代表了政治正确，因此网络中立作为一个开放互联网的象征意义，在这个层面——也仅在这个象征意义层面——得到所有矛盾各方的认可。

网络中立不仅是经济政策也是政治政策，在新自由主义主导的放任政策之下，是不同经济利益与政治利益诉求。本文将围绕网络中立政策被废，从四个维度对美国网络监管制度进行分析。这四个维度分别是新自由主义对作为监管主体、政策制定者的美国政府和FCC的立场影响(政治维度)，针对被监管对象网络服务提供商的监管权的合法性依据(法学维度)，网络中立管制对互联网市场利益流动的影响(经济维度)以及网络中立管制与互联网市场投资创新发展的关系(社会维度)。实际上，后三个维度构成了一个以利益为关键词的聚合维度，即在新自由主义维度之下围绕监管还是放任决策的利益分析。

(一)政治维度：FCC放弃监管的新自由主义主导框架

从网络中立论争的社会历史背景来说，这场论争与新自由主义资本主义有广泛关联，网络中立概念的分析无法游离在新自由主义资本主义概念之外。可以说，新自由主义在特朗普任期内的回潮注定了网络中立被废的命运。

新自由主义作为一项化解资本主义社会秩序危机、在国家层面调节公共政策的潜在方案出现，它“首先是一种政治经济实践的理论，即认为通过在一个制度框架内——制度框架的特点是稳固的个人财产权、自由市场、自由贸易——释放个体企业的自由和技能，能够最大限度地促进人的幸福。国家的角色是创造并维持一种适合此类实践的制度框架”[8]2。自20世纪70年代新自由主义化浪潮以及80年代新自由主义在美国和英国的新经济正统地位的确立以来，它的地位日趋巩固，到20世纪90年代，新自由主义已经在政治和文化领域居于霸权地位，以至于“理性讨论新自由主义是什么都变得困难”[3]。开放获取(open access)是一个与网络中立有着内在承接关联的概念，但在20世纪末、21世纪初互联网巨头的几次并购中，FCC最后均采取了放任的态度，甚至在2002年将有线网络界定为信息服务，使互联网服务提供商合法回避了其在开放获取上的责任。AT&T收购TCI和MediaOne是在克林顿政府时期的FCC主席威廉·肯纳德(William Kennard)任期内，在他的继任者、布什政府时期的FCC主席迈克尔·鲍威尔(Michael Powell)任期内，America Online并购了Time Warner。不同党派之下的FCC在这段时期连续采取的放任态度至少从形式上遵循了新自由主义的思路。鲍威尔代表的共和党在历史上基本延续自由放任的保守路线，而民主党则强调国家干预政策，虽然不同时期的总统会根据情况有所调整，比如艾森豪威尔的中间道路、克林顿的第三条道路、小布什的混合型经济政策，但都没有完全背离所在党派的干预或放任路线。

2002年10月FCC召开听证会试图挽救电话行业的衰败，但来自于互联网相关领域的50名人士联名写信给鲍威尔，要求FCC拒绝过气的电话行业的财政援助请求，认为非网络传播设备在经济学意义上已经过时，没必要人为延长它的使用。[9]署名者包括计算机领域专家、哈佛大学资深教授、媒介记者、公司CEO、律师等，从这些代表的身份中可以看出，撇开其站在互联网行业利益的立场，反对国家对国内经济干预、强调自由市场优胜劣汰的新自由主义思想在这些精英阶层中间有相当分量。

与共和党和社会精英主张的放任相对，网络中立原则更倾向于政府对市场的干预。Tim Wu(蒂姆·吴)在2003年解释说：“倡导网络中立与倡导在任何一个私营环境中的公平竞争无异。政府管制将一如既往地有助于确保私营主的短期利益不会阻碍终端用户获取最好的产品和应用。同样的利益为网络中立倡导带来生机：在互联网的任何可感知的运用中都可以维持达尔文竞争，这样只有最好的才可以存活。”[10]但这与坚守自由市场观念的新自由主义者想象的相差甚远，在后者眼里，网络中立最终会使政府来对网络内容指手画脚[11]，是其倡导者在没有怀疑根据之下试图施加的一种事前禁止[12]，问题不在于网络中立是否会带来好处，而在于“一个偏离网络中立的服务商产生的威胁是否足以令管理者放弃探索网络多样性可能产生的更多价值而禁止它”[13]。

在网络中立的论争中，总统、FCC、联邦法院是三股重要力量，其中FCC是一个关键点。FCC曾不遗余力地致力于开放互联网，2009—2010年连续召开了四次工作坊探讨开放互联网话题，2008年与Comcast、2010年与Verizon的对簿公堂也都足以被看作是在维护网络自由原则和开放互联网秩序等关键性原则上的作为(最后都以败诉告终)。它与Verizon在2014年对峙法庭的结果虽然是开放互联网原则遭遇挫败，但它监管互联网的权力却得到承认，所以这也被看作是“Verizon赢在小，而FCC赢在大”[7]，只是FCC最终还是选择了自我放弃来之不易的权力。

FCC的作为与它的控制者有着直接关系。在2010年围绕FCC的开放互联网引发的争议中，美国两个党派的立场就截然相反。民主党人认为开放互联网是提供公平获取信息的根本，而共和党人认为让互联网繁荣发展的最佳路数是放手。[14]小布什政府选择将宽带互联网定性为“信息服务”而不是“公共服务”。但奥巴马是网络中立管制坚定的支持者，2007年他是11个签署支持将网络中立保护写进联邦法的参议员之一，他在竞选中也明确表示支持网络中立，几乎所有相关管制都是在其任期内通过。而他的继任者特朗普是企业家出身的共和党人，反对网络中立管制的立场于他再自然不过，共和党接手的FCC致力于推翻网络中立管制顺理成章：“从根本上来说，网络中立是要插手商业行为……在共和党的平台看来，自由市场才是应该坚持的。”[15]

作为网络中立的一贯反对者，共和党人阿吉·派(Ajit Pai)在担任FCC主席之前就与大内容商站在同一战壕，声称2010法案过时，主张少一些管制。2015年网络中立管制以3 ∶2通过时，赞成票均来自民主党成员，而反对票均来自共和党成员，其中一张就是阿吉·派，显然他坚持的是共和派一脉相承的新自由主义立场。

当然，网络中立的论争绝对不是党派之争，这种猜想无疑简化了网络中立论争的焦点问题。立场是一个重要的考虑因素，党派差异会影响立场，但不会决定立场。因此既有2008年共和党FCC主席Kevin J.Martin联合两名民主党成员站在批评Comcast封锁用户使用BitTorrent的流行软件下载在线视频，也有2017年民主党参议员投票赞成阿吉·派连任FCC主席。只不过在网络中立的论争中刚好不同党派倾向于不同的立场，站在了不同的利益权衡点上。

如果仅仅将网络中立看作是自由主义乌托邦的胜利，那还没有看到自由理念的堕落。从根本上来说，立场也还是受利益驱动，纷争之处是利益的权衡。2006年6月以民主党成员为主的一批议员试图将网络中立原则纳入到由共和党人主导的电信法的修订中，背后就是谷歌和其他硅谷公司的压力。阿吉·派曾在2001年到2003年期间担任Verizon委员会的副总法律顾问，主要负责处理竞争、管制、宽带规划咨询等事务，其前任汤姆·维乐也曾是有线和无线行业的风险投资家和游说家，甚至担任NCTA主席和CTIA的CEO，这意味着他们监管的是他们曾经从事的行业。在这样的职业背景之下，无论是阿吉·派尖锐批评奥巴马计划是“另一个自上而下的夺权”，呼吁“希望公众看清其本质”的“犯上”表现，还是汤姆·维乐一方面禁止宽带提供商歧视在线数据、另一方面却没有将“付费优先”划入到非法中的矛盾提案，这些矛盾都变得容易解释。“计划和控制受到攻击，被认为是对自由的否认。自由企业和私人所有权被称为自由的核心。……自由的理念堕落为仅仅是对自由企业的鼓吹，这意味着那些其收入、闲暇和安全都高枕无忧的人拥有完全的自由，而人民大众仅拥有微薄的自由。”[8]39

至于民众声音的力量，在这样的利益面前不堪一击，就像FCC共和派人物Mike O’Rielly说的，“FCC的决定不会也不能由民意调查结果或信件数量来决定”[16]。类似保卫网络中立行动日的抗议之声对于决定来说不过是蚍蜉撼树，那种认为应该由民众而不是政府来决定内容的平等获得的说法[11]，既高估了民众声音的力量，也低估了垄断市场利益控制主体的力量，同时又排斥了政府的力量。

(二)法学维度：从电信法到联邦贸易法的司法管辖权

开放互联网的论争不过是长久以来关于公共承运(common carriage)电信和电缆基础设施论争的最新翻版。[17]3-4FCC依据电信法Title II，将服务商重新界定为公共承运商，从而推行网络中立管制，这让Title II成为服务商的众矢之的。

网络中立作为象征意义无关痛痒，Title II则是实实在在的条例，其条款201、202、222、254、255均明确规定公共承运商的责任与义务[18]，每一条都是强制性措施。反对者深知Title II是网络中立的后盾，将矛头对准Title II，也就将网络中立置于空泛。美国行业联合会US Telecom的发言人Amy Schatz说：“服务商支持网络中立，……只是反对Title II。”[19]反对理由是法案过时。Verizon甚至将它称为“1930年代模式”(1930s style)，即电信法是20世纪30年代的产物，那时大众传播的技术还局限在广播和有线电话，电视技术尚未普及，更别提互联网，因此旧法律针对作为新科技的互联网不适用。[20]

但今天美国沿用的电信法早已不是1934版本，它应该被称为1996电信法更为准确。忽略1996直指1934年，是因为“过时”是一个在互联网时代尤其能引起共鸣的提法，它将人们的视线聚焦在旧法律与新技术之间的“新”“旧”时差上，单纯地从时间上去推断网络中立管制的不合时宜，既回避了网络中立作为消费者保护原则存在的逻辑，也隐藏了自身试图改变商业模式的动机，替之以新时代新技术的逻辑，从而掩盖封锁、减速和付费优先等“霸权”商业行为。

但是，当Title II可以用来维护利益时，服务商们绝不会因其“过时”而拒绝。2015年AT&T就以Title II为挡箭牌抵制美国联邦贸易委员会(FTC)的起诉。FTC起诉AT&T是因为AT&T向选择无限计划的消费者承诺不限量服务，实际却以控制数据的方式来误导消费者。作为管制针对消费者的错误和误导性广告和陈述的机构，起诉AT&T完全在FTC职权范围之内，但AT&T却以公共承运商不归FTC管为由，认为自己的网络计划即使有问题，也该由FCC依据Title II来处理。——AT&T在这之前一直声称自己的数据服务不属于公共承运管制的对象，甚至威胁说如果FCC要将自己重新定级为公共承运商，就要起诉FCC。所以Consumerist网站总结AT&T的逻辑是：“当他们要避免被诉时，他们是公共承运商；但他们要起诉别人时，他们绝不是公共承运商。”[21]

FCC好不容易找到Title II，但这个工具反被服务商夺去所用，并且用得游刃有余。“所有的公司都乐于依赖旧法律来保护他们自己。你能想到的每一家大型服务商(利用1925年的联邦仲裁法)都强加强制捆绑制裁给消费者，剥夺消费者维护自身权益的权利，并且这个名单还在不断增长。”[21]Verizon痛恨网络中立管制，却以电信公共承运商的身份不断获益，包括税收补贴、路权优先保证等，这些都是Title II之下的电信设施享有的权利，同时Verizon又从归属于Title I管的家庭有线电话用户那里收取费用来发展和部署它归属于Title II管的光纤数据通信服务(FiOS)。

服务商认为FCC无权干涉的诉求不可思议地得到法院支持。2010年，联邦法院驳回FCC对Comcast封锁Bit-Torrent流量行为的处罚，认为FCC无权推行网络中立原则。2014年，在Verizon上诉中，法院再次站到行业一边，认为FCC没有正确使用它的有限权力。2015年，联邦上诉法院认为，FCC一开始是将互联网界定为“信息服务”(information service)而不是“电信服务”(telecommunications service)，据此宣布网络中立原则无效。[7]虽然网络中立这个概念的提出就源自法学界，很多法学学者却与之保持距离，联邦法院、华盛顿巡回法庭以及法学教授们的联合反对，导致FCC陷入无法可依的尴尬。

监管者从FCC转移到FTC，意味着网络中立管制在从Title II到FTC Act的司法管辖权的移送过程中，从师出无名到彻底遁形。从2003年到2015年再到2017年，它兜了一个热闹非凡的大圈，然后又回到原点。

FTC早在2007年就在FTC Staff Report中全面审视了网络中立问题，并得出含糊的结论：“在健全的反信托和经济原则之下，垂直兼并有害或有利于消费者和竞争的潜能取决于环境。兼并可能导致封锁、降级和更高价格，也可能提供促进竞争和有利于消费者的有效性，推动基础设置投资和刺激新竞争者的参与。因此报告认为，这些技术会给消费者和竞争带来显著好处，但同时也有依赖特定技术使用的风险。”[22]这样的结论符合FTC立场。FTC更看重市场繁荣，以促进消费者保护和消除强迫性垄断等反竞争性商业行为为主要任务，以是否有利于市场自由发展作为其判断的重要依据，因此它在网络中立管制上的谨慎不亚于FCC：“政策制定者应该警惕网络中立管制呼吁，因为我们不知道宽带提供商的可能行为对消费者的影响，包括消费者支付的费用、互联网获取及其他质量，以及消费者在内容和应用上的选择。”[22]至于内容商与服务商之间的矛盾，除非他们是在同一领域竞争，即垂直兼并，否则都进入不到FTC管辖。而在垂直兼并的问题上，FTC更多看到的是其带来的发展前景而非对互联网自由的威胁和垄断经营。

至于网络中立涉及的服务商的三个领域行为(限制其封锁流量的权利、定义服务商最低透明度、限制流量歧视对待)，FTC更可能依托反信托和消费者保护法运用来应对潜在的歧视行为，因为它的权限只在于阻止欺骗性和不公平的行为，迫使企业遵守它们自己的条款承诺，不能像FCC一样制定服务商必须遵守的规则。这意味着是由服务商而不是FTC来决定是否要承诺中立网络，如果服务商违背它承诺的中立网络，FTC才可以介入。而服务商是否承诺中立网，显然是一个没有悬念的问题，他们在公共承运商这个身份上逐利而择的摇摆不定就决定了公共利益完全不构成他们任何一次身份选择的动机。

(三)经济维度：监管与互联网经济生态

在关于网络监管是否会导致互联网经济生态受到打击这个问题上，2016年哈佛商学院Shane Greenstein教授联合德国曼海姆大学Martin Peitz教授和英国帝国理工学院商学院Tommaso Valletti教授做的研究颇有影响。他们从互联网经济生态角度对网络中立实施是否影响服务商与内容商两大主体利益结果进行了分析，这是少有的从模型角度进行的分析，文章看起来非常审慎地不在网络中立问题上做出明确判断，但文字之中却处处隐含着一个转折逻辑，即理论上来说监管不一定造成对互联网经济生态的破坏，但如果从现实经济角度考虑，干预会造成破坏结果。本文采用他们研究的模型和公式，却可以得出相反的结论，即监管并不一定会导致互联网经济生态的破坏。

在服务商和内容商分别都向终端用户收费的情况下，三位教授认为假设网络中立管制不成立，即服务商被允许向内容商收费(双向收费)的情况下，什么也不会发生。他们根据的是以下服务商与内容提供商的收益公式，认为在服务商和内容商之间的t的流动不影响它们的利润，只影响他们如何获利。[23]

πISP=(p+t-cISP)q

πCP=(f-t-cCP)q

πISP和πCP分别指服务商和内容商的利润；p是用户给Comcast的费用；f是用户给Netflix的费用；t是Netflix给Comcast的终端费；q=(p+f)是用户对内容和带宽的需求，取决于终端用户将支付的所有费用；cISP是Comcast在每一个用户上的投入；cCP是Netflix在每一个用户上的投入。

但这两个公式的成立有一个逻辑前提。文章构想的是最公平的经济生态环境，在内容商与服务商的利益之间建立了一个封闭的内循环模式，将两者之间的利益变动看作是利益分配，即存在一种此消彼长的零和关系，即服务商会因为t的获益而降低针对用户的费用p，这样p降低的部分与f增加的部分正好相等，从而导致q值保持不变。这在文章中也有对应的表述，即水床效应(waterbed effect):市场上一方的压力会导致另一方市场价格的相应变化，征收更高终端费会导致对终端用户更低的订阅价格。[23]联合作者之一Tommaso Valletti曾与剑桥大学Christos Genakos合作分析手机行业的管制，在他俩的文章里也同样提到水床效应。[24]

问题是：要是服务商将千辛万苦取消网络中立带来的终端费又让渡给内容商，价格歧视和优先付费的经济意义何在呢？具有积极意义的终端费会带来终端用户费用的对等减少吗？将终端费用的产生与用户订阅费用的降低作为水床效应现象，虽然看起来都是一高一低的呈现，但相比较，手机行业管制中提到的现象才是更符合水床效应的内涵，即使是在竞争环境下，终端费的产生也未必就一定会降低用户的费用。

因此本文认为，一旦这个前提被打破，关于公式的结果就不再是“什么都不会发生”，而是存在如下两种可能：一种是q保持不变(后文会提到美国民众在服务商上并没有太多的选择，因此服务商在某种程度上处于优势地位)，即p与f总和不变，如果cISP也不变的情况下(或者只要维持t大于cISP)，其收益就注定会因为t而提高。在这种情况下，买单的是内容商。另一种是q增加或减小，即因为t的额外支出，如果内容商不想自己来负担t，则f必然增加。这样，p即使保持不变，q值会增加，因此πISP和πCP都会增加，只是πISP要比πCP增加的更多。在这种情况下，买单的是终端用户。按照这两种可能，取消网络中立管制更有利于服务商，而内容商与终端用户至少有一方要为此买单，至于谁买单，取决于内容商是否有转嫁终端费用的能力。大型内容商相对于微小内容商更具有这种能力，因为他们内容资源的稀缺会带来强势的市场地位，不担心终端费用转嫁后的用户流失。

相对于双向收费，有些内容商不直接向用户收费，而是依靠广告费，Facebook、Google、YouTube、Twitter都属于这一类盈利模式。同时，现实互联网市场中也存在用户和内容商的异质性、快速和慢速通道以及服务商竞争终端用户等，面对这些更为复杂的情况，水床效应的解释力只会显得更加脆弱。尽管文章一再声称不对网络中立管制是否合理妄下评论，但分析的结果毫无例外地指向网络中立影响互联网经济的结论：“如果限制服务商只能征收单向价格(只向终端用户征收费用)，就会减少整体利益和减少用户获得的盈余。考虑到向内容商征收终端费用的可能性，服务商更愿意减少终端用户的订阅费，因为更多的终端用户会被吸引加入平台，从而带来与内容商的更多交易，这对于服务商来说也有利可图。而网络中立割断了从内容商流向服务商的利润，也因此导致他们不会对增加额外的流量感兴趣，这使得他们在面对从更少的订阅户获取更多利润的盈利模式时显得更为力不从心。”[23]这样的表述与FCC认为网络中立导致服务商减少宽带投资、束缚创新的观点相呼应。因为他们是以一个最为理想化的经济生态为分析背景，所以这样的表述也可以被看作是新自由主义最理想的状态。但在实际经济生态之下，即使取消网络中立，从内容商流向服务商的利润能否带来服务的提升依然是个未知数，而且利润增加与服务的提升之间也未必是正比关系。

(四)社会维度：监管是否阻碍互联网创新与发展

大多数美国用户只有极有限的宽带服务商的选择，服务商在与内容商的协议谈判中占据优势地位，因为它们是在向寻求高速带宽服务的用户提供垄断性的渠道。2016年，FCC公布的数据显示，在宽带服务商的选择上，美国人几乎没有选择：根据截至2015年6月30日的数据，仅在普查的发达街区中就有30%尚未有服务商提供达到FCC要求的25Mbps下载、3Mbps上传宽带标准的网络，只有一家服务商在48%的街区提供达到这一标准的网络。而未能享有100Mbps下载、10Mbps上传宽带服务的街区占到55%，在这一速度上有多种选择的街区也只有10%。[25]

大服务商声称网络中立管制阻碍互联网创新和发展，导致他们没有资金来升级网络和创新以提供更快和更稳定的服务，并表示那些低收入的乡村和城市社区会受到最大影响，因为一旦要削减投入，这些地区会首当其冲。[26]但这些大的上市网络服务公司一转身就在季度报告中声称有高级别的投资。比如Comcast在2017年第一季度的收益报表中披露，2017年是这五年里发展最快的一年，宽带业务收益增长超过10%，仅第一季度新增宽带用户数量就达到39万多。[27]如果报表无误，显然网络中立管制并没有阻止大服务商的发展。

2017年，FCC主席阿吉·派代表官方发表言论说，与2014年相比，管制导致全国12个最大的服务商减少了5.6%(约36亿美元)的宽带投资。但公众利益群体Free Press却反驳说：“自从FCC执行严厉的网络中立管制，与前两年相比，服务商在两年里增加了5%的投资。行业的实际投资和部署以及总裁们向投资者声明管制根本没有影响到他们的事业，这些都比阿吉·派基于意识形态而罔顾事实的说法更有说服力。”[28]数字不会说谎，但是选取什么数据则是另一回事。如果对照FCC和Free Press都选取的8家服务商(AT&T、Verizon、Comcast、Sprint、T-Mobile、CenturyLink、Frontier、US Cellular)数据，就可以发现，FCC选取的数据忽略(或者有意忽略)了AT&T在DirecTV和在墨西哥的投资、Sprint在手机上的投资、Comcast在NBCU的投资。但无论这些服务商在什么地方、什么领域或子公司投资，最后都会是其收益的成本，因此这些投资都应该被算在管制之下的服务商投资数据里。

通常来说，实力雄厚的大内容商最有可能遭遇数据歧视，因为他们有足够的资源、财力和意愿让自己的数据以最快的速度传输，服务商则可以从中获利。2014年2月，Comcast和Netflix之间达成协议，后者因共置服务器向前者支付额外费用，否则选择Comcast的Netflix用户就会遭遇数据延迟。此后，Netflix又宣布与其他大服务商达成类似协议。评论家认为这些事件标志着一种常规商业环境[23]，在这种商业环境里，内容商有选择和哪一家大服务商达成协议的自由，但它没有不选择的权利，因为这个市场就是由若干家大服务商共同把持的。

一方面是大内容商尚可通过协议方式获取快速通道，另一方面是小内容商的数据无法以相应的速度来传输，即使他们的数据以一贯的速度传输，只要大内容商的数据以快于他们的速度来传输，就意味着他们的数据可能被忽略。互联网用户一旦尝试过高速网络，就再难以忍受低网速。研究显示，放弃观影与缓冲有正相关，如果视频开播延迟超过2秒，观众就开始放弃该视频。在这个基础上，延迟增加一秒，放弃该视频的概率就增加5.8%。观众遭遇的缓冲时间差不多是视频时长的1%时，与没有遭遇到类似缓冲的人相比，他们观影的量会减少5%，在一周内再次访问同一网站的概率也要低2.32%。[29]所以，服务商凭借对网速的掌控，就可以控制网络两端的主体，不仅可以从控制网络内容的浏览、上传、下载速度获取额外收益，还可以利用消费者心理以服务升级为由获取额外的收益。

“今天，数十亿美元在关于言论、销售和点击的竞争中摇摆，对于服务商来说，违背网络中立精神的诱惑前所未有地巨大。”[6]相比于欧洲，美国服务商的集中度更高，垂直化兼并也更普遍。Comcast是美国仅次于AT&T的宽带服务商，同时也是拥有超过2000万有线电视用户的最大有线电视公司，旗下包括NBCUniversal和YouTube，在BuzzFeed和Vox Media都拥有股份，还试图与Google和Facebook竞争广告；Verizon直接购买内容公司AOL和Yahoo；AT&T涉足电视频道服务。这些都表明他们不再满足于一个独立于网络内容的服务商身份，他们要求瓜分网络内容利益。而一旦他们的商业模式变了，他们掌握的网络服务渠道就成为重要的资源，他们可以利用这个资源来与内容商竞争，同时从消费者那里获取渠道分级和被渠道优先提供的自产内容服务的双重利润。经济学家已经意识到了这个竞技场的不公平：“如果没有网络中立，或基于竞争法的干预，服务商可能优先他们自己的服务，使用价格或可能的非价格工具来减少竞争。”[23]

至于大内容商，虽然其立场与网络中立管制完全契合，但如果因此忽略他们在其中的利益所在，未免有失公允。他们对网络中立精神的赞同，不过是基于该精神的管制恰好符合他们的利益，可以被拿来作为最正确的说辞，至于消费者利益层面的考虑，他们与服务商的立场高度一致。比如Google宣称它的搜索服务使用的是客观运算程序，但它自己的产品总会在最显著的页面位置出现。Google要求与其在搜索广告方面合作的第三方不得接受来自Google竞争者的搜索广告、必须有一定份额的Google广告并为其保留优先位置、有任何变动必须获得Google同意等。[30]这些做法同样违背了开放互联网的公平原则，与网络中立原则试图约束的大服务商的表现并没有本质区别，他们曾经做的和正在做的正是他们今天抗议的，如美国新闻媒体联盟(NMA)主席David Chavern说的：“Google和Facebook抗议说服务商不能针对在线内容进行优先等级划分和定价，但问题是他们作为对于我们的民主至关重要的新闻内容的渠道服务商却在自己的角色上有着截然相反的言论。这两大数码巨头依据发行商是否遵从他们的规矩来增加或减少用户接触的新闻内容。这些规矩被用来最大化广告收入，而不是有质量的内容。……因此，考虑到他们的商业模式，Google和Facebook呼吁网络中立管制显得有些虚伪。”[31]

所以，利益就是以盈利为目的的服务商和内容商最根本的逻辑前提和行为前提，管制导致投资能力下降的说法不过是FCC和其他反对者选择性地呈现数据以建构管制与减少投资之间的因果关系，至于对网络中立精神的拥护，以及对互联网创新发展的热望，不过是树立政治正确的姿态。

三、监管废止的连锁影响：收购风潮渐起与世界标杆倒塌

网络中立对于确保内容市场的公平开放竞争和驱动美国在数字时代的发展有着长远影响[6]，它的废止看起来不过是让美国互联网管制兜兜转转回到起点，而实际上它不仅仅是折返到原点，还继续朝相反方向走得更远，“它意味着垄断服务提供商对整个互联网行业更多的集中与控制”[32]。激烈反对政府干预理论的新自由主义在美国网络管制政策上占据优势，但如以往新自由主义立场产生的大量矛盾显示的，我们可以预见到新自由主义理论与新自由主义实践之间的巨大“张力”带来的连续后果将不可避免。

一个显见的结果是，网络中立刚被废止，因它搁浅好几年的AT&T收购时代华纳立刻被美国法院裁决无条件批准。之前的监管问题和垄断疑虑随之烟消云散，没有了FCC这一监管机构的压力，没了听证会一系列繁琐手续，全球第一大服务商轻松收购全球第三大媒体和娱乐内容商，这极大鼓舞了那些伺机介入内容领域的服务商。两个月后，Comcast成功收购天空广播(如果不是迪斯尼，Comcast差点收购Fox)。有这些大佬成功在前，加之给其他服务商带来的眼见的巨大压力和挑战，显然这样的收购在整个领域里还只是刚刚开始。

FCC将管理宽带业务的权力交还给FTC，这也明确界定了宽带业务的非公共事业的性质，不再受电信法Title II的约束。这不仅从理论上也从实际上为服务商采用与有线电视无异的盈利手段提供了合法性。今天的美国互联网早已不是由一帮初出茅庐的家伙捣鼓的2000年初期的样子了，亚马逊、苹果、脸书、雅虎和微软这些巨头控制着最重要的数码基础设施，而AT&T、Chaerter、Comcast和Verizon则控制着美国绝大多数宽带业务。[33]面对一个具有更多盈利可能的市场，是否可以相信服务商们在试图摘下网络中立管制这个紧箍咒的时候许下的誓言是个疑问。就像互联网联合会(Internet Association)在关于开放互联网的报告里说的：“服务商们拥有压制第三方或跟它没有从属关系的内容、app以及其他服务的动机和能力，也具有利用守门人地位来损害终端运营商、通过付费优先或其他链接设置来获取特权、进而损害互联网生态系统的创新性的动机和能力。”[34]

推翻或不推翻，对于大大小小的服务商之间以及服务商与内容商之间来说，带来的是利益的重新分割，而对于在确立网络中立原则的过程中向FCC提交意见的数百万美国民众来说，网络中立管制的废止意味着社会公共利益与集团利益抗争的阶段性失败。对于民众来说，FTC接手还意味着维权将变得更为艰难。虽然民众依然可以针对服务商的作为诉诸FTC，但个案式的事后投诉对于民众来说是一件望而生畏的事情，个案投诉的结果对于整体服务商来说也缺乏足够的震慑。因此最大的可能是民众放弃维权，就像今天美国民众面对服务商的条款和服务时的反应一样，这是网络中立管制式的事前限制与求诸FTC式的事后限制极大的不同。

从世界范围来说，美国并不是最早确立网络中立立法的国家，“每一个发达国家在这个领域都有过不同的治理经验”[23],智利、荷兰都走在美国的前面，但美国以其在互联网产业和互联网治理领域的领先地位而在立场和行为上具有类似风向标的影响。网络中立管制在美国的胜利极大地鼓舞了欧洲议会，促使欧洲议会与极力反对网络中立的欧盟理事会和欧盟委员会协商达成妥协性文本，最终得以促成欧洲电子通信监管局(BEREC)在2016年8月发布网络中立纲领并在所有欧盟成员国实施网络中立管制。2016年，欧洲数字权利联合会(EDRi)在庆祝欧盟通过网络中立立法时说：“网络中立是一个全球问题。追随它在美国、印度和拉美的巨大胜利，欧洲现在的胜利是在巩固全球对网络中立的强大保护的趋势。这是我们庆祝的理由。”[35]尽管网络中立管制在美国不可逆转的败势是否会因此带来世界的连锁反应，现在下结论还为时尚早，但至少会对欧洲其他国家是否坚持网络中立带来波动，毕竟在BEREC通过纲领之前，欧盟也仅有荷兰、芬兰和斯洛文尼亚三国推出网络中立法令，而刚刚脱欧的英国则一直是网络中立的极力反对者。另一方面，欧洲网络中立规制相比美国本就宽松许多，甚至都没有明确禁止付费优先权，因此美国网络中立作为更严格的规制的落败可能会让欧洲朝向更宽松的趋势。这样的结果是大家相安无事，但这个状态其实是以削减互联网的公平与平等为代价的。

四、对我国互联网监管的启示

在亚洲，网络中立的争议或热议远弱于美国和欧洲，一个重要原因是亚洲整体的网络发展水平落后于西半球，相比在野蛮生长的互联网市场里竞争用户流量的现状，维护数据公平和开放互联网这样的高端问题尚未形成热点。但不可否认的是，其对开放互联网和数据公平的诉求在任何一个国家都会在某个阶段以某种方式生发。网络中立概念的提出者蒂姆·吴对于网络中立试图解决的问题的持久战理解具有远见卓识，他在2003年的文章开头就预言说：“传播管理者在未来十年将要为宽带提供商的私人利益与大众利益在一个以竞争性创新环境为中心的网络中的冲突花越来越多的时间。因为冲突激发的政策问题对于传播政策来说是根本性的，它们会以各种不同的形式一再出现。”[36]

在加拿大传播政治经济学家Vincent Mosco看来，网络中立不仅仅是一个经济政策问题，更是一个需要关键性思考和行动的政治问题。[37]围绕网络中立管制的讨论看起来纷繁复杂，无论是否以网络中立的方式进行管制，可以肯定的一点是，要确保互联网有持续的创新和发展，清晰而可预见的政府干预和事前限制是必要的。互联网的有机运作不光是宽带服务，还有网络提供、应用提供、内容提供，它们共同建构互联网，因此，不让其中任何一方来制定规则是维护一个开放互联网的前提。无论是针对服务商的网络中立管制，还是针对内容提供商的反垄断处罚，其初衷都应该是维护一个开放互联网。

根据联合国宽带可持续发展委员会的报告，我国在2016年就成为了全球第一大互联网市场，但同亚洲其他国家一样，网络中立在我国被关注的程度很低。我国的互联网环境相比亚洲其他国家要更典型或者复杂得多，这意味着我们在制定事前限制政策的时候更需要平衡考虑互联网市场服务与使用的各方主体，长远考虑以何种方式去维护互联网市场的活力与秩序。大卫·哈维在《新自由主义简史》一书结尾说：“比起新自由主义所祈求的自由前景，还有远为高尚的自由前景有待我们去争取。比起新保守主义所允许的治理体系，还有远为有价值的治理体系有待我们去建立。”[8]216这段话也同样适用于我们的互联网监管。如果因为恐惧监管会阻碍互联网创新发展，或者恐惧监管会破坏互联网经济生态，从而偏向新自由主义的放任治理，结果可能是互联网创新发展和互联网经济生态反而受放任之累。

过去十来年，关于网络中立的公共争论此起彼伏，但现在这种争论日趋偃旗息鼓。以网络中立管制方式来划定互联网领域里私人或集团利益与大众利益、大集团利益与“散户”之间利益的分割显然在美国宣告失败。但本文认为，网络中立是一种通向更宽泛结果的必要手段，它的生命力也许并不依附于它是否足以取得预期目标的结果，网络中立纷争的价值和意义也许更多的是在于使我们看到处于危险之中的不是技术问题，而是基于结构性力量的一种担忧——对宽带运行者不断增长力量的担忧，对自由言论和运用新技术能力的担忧以及对这些能力意义的担忧。正如卡耐基大学学者Jon Peha和其他人指出的，政策需要深入到这些特权的细节当中。[17]14不断调整手段和尺度的政策最终是要致力于建构一个自由而开放的互联网，只有自由而开放的生态系统才可能保护和激发有利于互联网领域里的所有参与者——基于终端的创业者、服务商以及所有消费者——的创新。