农地流转的现状及存在问题与对策：基于阿瓦提县的实地调查

罗晓玲， 邵战林*， 张 枫， 聂 旭

(1.新疆农业大学 管理学院， 新疆 乌鲁木齐 830052； 2.新疆维吾尔族自治区第一测绘院，新疆 昌吉 831100)

0 引言

农地三权分置是指所有权、承包权和经营权的分置，三权分置下农地的所有权、承包权和经营权既存在整体效用，又具有各自功能。实施三权分置的重点是放活经营权，核心要义就是明晰赋予经营权应有的法律地位和权能。农地三权分置是继家庭联产承包责任制后农村改革的又一重大制度创新，是其基本经营制度的自我完善，符合生产关系适应生产力发展的客观规律。农地进行三权分置制度改革，可促进农地健康有序流转，释放农村劳动力，实现劳动力资源的合理配置，增加农民收入，促进农业农村经济高质量发展，但是在农地流转过程中存在流转合同不规范、相关政策宣传不到位和流转期限短等问题。国内学者对农地流转的现状、存在问题及对策已有较多研究报道。王旭[1]报道了新型城镇化背景下甘肃省民乐县农村土地流转的现状及存在问题与发展对策。郭贯成等[2]分析了江苏省农地流转现状、区域差异及影响因素。李燕娥等[3-5]研究报道了贵州、云南和安徽(芜湖市)农地流转现状及制约因素。郭健斌等[6]研究报道了西藏农村土地流转的问题与对策。目前未见关于阿瓦提县农地流转的研究报道。为此，于2019年8月在阿克苏地区的阿瓦提县选取3个镇1个乡共计12个村，采用问卷调查形式进行实地调研，通过分析阿瓦提县农地流转的现状，指出其农地流转存在的问题，并提出相应对策，旨在提高当地农地利用率、增加农民收入、实现劳动力合理配置，为新疆阿瓦提县的农地流转及农业现代化可持续发展提供依据。

1 三权分置下阿瓦提县农地流转的现状

2019年8月在阿克苏地区的阿瓦提县选取3个镇1个乡共计12个村累计发放调查问卷379份，收回379份，回收率达100%，剔除漏填重要信息及填写错误的无效问卷11份，有效问卷为368份，问卷有效率为97.10%。调查的368份问卷中，转入农地的农户共85户，占总样本数的23.10%；转出农地的有66户，占总样本数的17.93%；未流转农地的有217户，占调研总样本数的58.97%。

1.1 农地转入

1.1.1 户数与面积 涉及农地转入的农户共计85户，其中转入农地面积6.67 hm2的农户最多，0.093 hm2的农户最少，平均每户转入农地面积约1.12 hm2。农户转入农地面积主要集中在0.067～1.333 hm2，共63户，占74.12%，其中转入面积在0.067～0.667 hm2的农户最多，为35户，占41.18%；农户转入农地面积≥2.734 hm2农户为4户，占比<5%。阿瓦提县农地转入面积占自家农地面积比的波动较大，转入农地面积大于或与自家耕种农地面积相同的农户共有19户，占22.35%，表明约1/5的农户愿意转入比自家农地面积大或相同的耕地。转入农地面积小于自己农地面积的农户共有66户，占77.65%，说明近80%的农户较愿意转入农地面积少于自家农地面积。转入农地面积占自家农地面积比为20%～60%的农户较多，共44户，占50%以上，表明大多数农户转入农地的面积是自家农地的1/2左右，更多偏向于少于自家农地面积，阿瓦提县农地转入规模较小。

1.1.2 农地细碎化 受访的85户转入户中，转入1块地和2块地的转入户较多，共66户，占77.65%。其中，仅转入1块地的有49户，占57.65%，转入2块地的有17户，占20%。转入4～6块地有8户，占9.41%。说明，农户在转入农地时会选择地块数少且面积较大的农地，主要是为了便于农机的使用[7-9]、防止化肥使用率的下降与农业生产成本的增加，以及减少农地分散致使路途往返浪费时间。

1.1.3 方式与途径 1) 方式。阿瓦提县目前农地转入方式有转包、转让、互换和代耕4种。在85户转入户中，通过转包转入农地的农户共73户，占样本数的85.88%。通过转让、互换和代耕转入农地的农户为12户，仅占样本数的14.12%。表明，阿瓦提县农地转入以转包为主，转让为辅，农地流转形式较单一。2) 途径。经当地政府或者村集体组织转入农地的农户共有57户，占样本数的67.06%；通过自己联系转入农地的农户共26户，占样本数的30.59%；通过熟人介绍和中介组织转入农地的农户仅占样本数的2.36%。表明，阿瓦提县农地转入途径主要以当地政府或村集体组织和自己联系为主，通过当地政府或者村集体组织转入农地的农户占比最大，也说明了阿瓦提县中介组织即相关服务平台发展欠发达。

1.1.4 协议、年限及价格 1) 协议。在85户转入户中，签订规范合同协议的农户有60户，占70.59%；只有口头协议的有15户，占17.65%；无流转协议和非规范书面协议的有7户，占8.24%。表明，阿瓦提县大多数转入户签订规范的合同协议，但有25.89%的转入户未签订流转协议或只有口头协议和签订的非规范书面协议，为以后土地流转纠纷埋下隐患。2) 年限。85户转入农户的平均转入年限为14.01 a，最短为1 a，最长为30 a。以转入年限最长农户最多，占35.29%；其次是3 a和1 a，分别占17.65%和15.29%。总体看，研究区农户转入农地年限最长的占比例最大，不利于加快农地流转的速度。3) 价格。在85户转入户中，农地转入价格平均为366.39元/(667m2·a)，最低为88元/(667m2·a)，最高为1 050元/(667m2·a)，二者相差较大。其中，转入价格≤200元/(667m2·a)的转入户最多，有34户，占40%；转入价格为600～800元/(667m2·a)其次，共23户，占27.06%；转入农地价格为200～400元/(667m2·a)的有18户，占21.18%。总体看阿瓦提县农地的转入价格较低。

1.2 农地转出

1.2.1 户数与面积 农地转出的农户共计66户，其中转出农地面积为6.87 hm2的农户最多，0.067 hm2的农户最少，平均每户转出农地面积为1.46 hm2。农户转出农地面积主要集中在1.33 hm2以下，共43户，占65.15%。可见，阿瓦提县农村农地转出规模较小。66户转出户中，转入农地面积占自家农地面积比例最大为100%，即农户将农地全部转出，最小仅转出2.5%。转出农地面积占自家农地面积80%～100%的农户最多，大多数农户在转出农地后外出打工或在乡镇从事农业生产以外的工作。共有22户农户将农地全部流转出，转向非农业生产活动，针对这部分农户，应有相应的就业措施。

1.2.2 农地细碎化 在66户转出户中，转出农地的地块数量4块及以上的共有6户，占9.09%；3块及以下的农户共60户，占90.91%，其中仅转出1块地的农户有50户，占75.76%。表明，阿瓦提县农地转出农地块数量较少，一般为1～3块，呈小规模化流转态势。

1.2.3 方式与途径 1) 方式。目前，研究区农地转出方式主要有转包、转让、出租和代耕4种。在66户转出户中，通过转包转出农地的农户有46户，占69.70%；通过转让转出农地的农户有13户，占19.70%；通过出租和代耕转出农地的农户有7户，占10.61%。表明，研究区农地转出方式主要是转包，其次是转让，农地转出方式较为单一。2) 途径。在66户转出户中，通过当地政府或村集体组织将自家农地转出的农户有51户，占77.27%；自己联系转出的农户有13户，占19.70%；通过熟人介绍和中介组织的方式转出的农户仅2户，占3.03%。可见，农地转出途径主要以当地政府或集体组织为主，农地转入途径单一，中介组织发展缓慢。

1.2.4 协议、年限及价格 1) 协议。在66户转出户中，签订规范合同协议的农户有49户，占74.24%；只有口头协议有6户，占9.09%；无流转协议和非规范书面协议的有3户，占4.54%。表明，阿瓦提县农户维权意识较强，有70%以上的农户签订了规范合同，但有13.64%的农户未签订流转协议或只有口头协议和签订的非规范书面协议，无法为日后矛盾争端的解决提供判断依据。2) 年限。66户转出户的平均转出年限为5.95 a，最长为30 a，最短仅1 a。转出农地年限为10 a的农户最多，共30户，占45.45%；转出年限仅1 a的农户占21.21%；转出年限为3 a、5 a和30 a的农户共占27.27%。表明，研究区农地转出年限较短，以1 a和10 a为主，外出打工返乡后仍以农地农业生产活动为主，不愿将农地长时间流转出去。3) 价格。在66户转出户中，农地转出价格平均为555.85元/(667m2·a)，最低为142元/(667m2·a)，最高为1 000元/(667m2·a)，最高与最低相差较大。转出价格400～600元/(667m2·a)的农户最多，有56户，占65.88%。转出价格600元/(667m2·a)以上的仅2户，占2.35%。

2 三权分置下阿瓦提县农地流转存在的问题

2.1 村民文化水平较低及就业机会少

由于村民对教育重视程度不够，文化水平普遍较低。首先，从样本总量看，受教育程度为小学及以下的受访者占调查样本总数的50.54%，文化程度为初中的占调查样本总数的46.48%；其次，从样本农户家庭特征看，转出户和转入户户主平均文化程度均高于未流转户。阿瓦提县部分村民将农地全部流转，但未找到合适的就业岗位，部分村民还是在本乡镇打工或开饭店和小卖部从事个体经营，有极少部分村民由于找不到工作，在家休息，导致个别劳动力的闲置和浪费。

2.2 农地流转中介组织相关服务平台，农村社会保障体系欠完善

调查发现，通过当地政府或村集体组织流转农地的农户占71.52%，自己联系流转农地的农户占25.83%，二者已占农地样本总数的97.35%。因此，阿瓦提县农地流转中介组织相关服务平台发展缓慢，自己联系流转农地时只能流转给亲朋好友，存在不签订规范合同或只有口头协议的现象，为以后发生矛盾纠纷埋下隐患。调查样本有58.97%的农户未流转农地，部分原因是农村社会保障体系不完善。根据2019年《阿克苏统计年鉴》，阿瓦提县2018年参加农村养老保险总金额为118 205万元，较2017年增加60 015万元，增长50.77%，虽然农村养老保险金额呈增长趋势，但依然存在保险金额较少，参保率低的问题，未能将社会保障的福利性最大化。

2.3 相关政策宣传力度不够及农民对政策的认知度较低

在调查的368户农户中，对流转权利的认知程度平均仅0.49，对承包权利的平均认知程度仅0.44，听说过且了解三权分置政策的农户为35.05%，仅占受访农户数的1/3，受访者农户对农地流转相关政策了解程度低。究其原因：一方面，农民受教育文化程度较低，对政策理解存在一定的困难，了解相关政策的渠道狭隘和对政策本身的关注度较低；另一方面，与村委会或相关干部对政策的宣传不到位有关。近几年，农地流转在农民增收、农业增效和乡村振兴等方面的贡献日益显著。因此，做好阿瓦提县农地流转工作具有重要意义。

3 三权分置下阿瓦提县农地流转的对策与建议

3.1 重视教育培训，提高村民文化水平

为了更好地推进农地流转，实现农地规模化经营，合理分配人力资本，解放农村部分剩余劳动力，这就要求农户的受教育程度必须达到一定的要求。因此村民委员会及村干部要做好村民学习动员工作，加强农民自主学习自觉性，在村委会设置一个属于村民自己的图书馆，并配置一名或数名答疑员，供村民在农闲时间学习；对长期在村里从事农业生产活动的村民，应定期开展经济作物或粮食作物种植技术讲座，阿瓦提县经济作物种植最多的为棉花，粮食作物种植最多的为小麦和玉米，讲座可围绕此三大农作物进行宣讲，以提高村民学习的热情；也可定期开展农业专业知识培训，需要村委会及相关干部进行耐心的讲解，让村民了解一些与农业相关的知识；村民委员会或村干部可带领有意愿的村民去种植经济作物或粮食作物较好的邻村或邻县学习，扩展其视野，激发其学习的动力。

3.2 开展非农就业培训，提高村民就业机会

为了解决部分农民将农地全部流转或部分流转而找不到工作或找不到合适工作的问题，首先，村委会及相关部门应根据市场对某种劳动技能的需求程度，有针对性地无偿地开展劳动技能培训，即“定向技能培训”。其次，村委会以及相关部门也可与周边相关企业合作，由相关企业派专业人员进行培训，即“订单培训”。无论是“定向技能培训”还是“订单培训”，必须要以市场为导向，与市场就业挂钩，保证转出户农民有稳定的就业门路和稳定的收入，促使转出户劳动力向二三产业转移，提高转出户市场就业竞争力，改变其恋土情节，实现劳动力资源合理配置和高效利用。

3.3 构建农村农地流转中介组织相关服务平台，完善信息化管理体系

构建农村农地流转中介组织相关服务平台，完善信息化管理体系，实现网上交易和签订合同。一方面可减轻当地政府的经济负担，另一方面可加强农户对农地流转市场相关信息的掌握，防止信息不对称导致农户权益受到损害。政府应合理引导中介组织相关服务平台开展工作，减少对其干预程度，适当保持其工作独立性。中介组织相关服务平台应综合考虑农地各方面因素，合理评估农地价值，并对农地未来几年收益进行预测，增加农民对自己农地价值的了解，方便农民后续农地的流转，防止利益受到损害。农村农地流转中介组织相关服务平台可以简化农地估价程序，提高办事效率，可加快农地流转，实现农地规模化经营和劳动力资源的合理配置，进一步提高劳动力资源利用效率。

3.4 完善农村社会保障体系，减少农民后顾之忧

政府的职能之一是保障社会民生，关系广大村民的切身利益，农村未流转农户占比较大，农户将土地作为自己生活的基本保障。阿瓦提县转出户平均转出年限为5.95 a，转出年限较短，转出农地外出务工的农户对农地的眷恋程度依然很强，把土地视为自己失业返乡或养老的保障，充分显示了阿瓦提县农村保障水平不高，政府应多关注农村社会保障问题，特别是基层政府更要关注民生问题，提高对村民的保障力度，如加大对农村养老保险和医疗保险的补贴力度，提高农民参保意识，让农民有一颗“定心丸”，促使未流转农户愿意流转农地，转出户更加安心地流转农地，弱化农民对农地的依赖程度，推进农地流转，实现劳动力资源有效配置，提高劳动力资源利用效率，增加农民收入，提高农民生活水平。

3.5 加大政策宣传的力度，提高农民对政策的认知

政府是农地流转政策的制定者和执行者，农民是农地流转制度的主要参与者。农地流转对农民来说是新事物，新事物的发展必然经历一个漫长而曲折的过程。农民对流转政策的认知程度直接关系到农地流转进程的快慢和流转模式的选择，其对于农地流转的认识是一个循序渐进的过程，不能急于求成。要提高农民对农地流转相关政策的认可度，首先，当地政府或村民委员会应创新农地流转政策的宣传方式，通过电脑、手机、电视、广播、讲座和发放宣传海报等方式，及时向村民传达中共中央和地方有关农地流转的相关政策，让村民对政策有一定的了解。其次，要充分尊重农民的流转意愿，不能强迫农民流转农地。可加强周边农地流转领头农户的宣传，让其知道该农户在农地流转中享受的福利，以此感化周边未流转农地的农户。最后，村委会或当地政府应当因地制宜，充分考虑农民的顾虑和需求，制定适合当地实际情况的农地流转办法，让农民充分认识到农地流转的重要性和必要性，增强农民农地流转自信心，提高农民对农地流转相关政策的认知度。