民国时期北京城市交通建设与民间参与

贾 迪

（大连理工大学 马克思主义学院，辽宁 大连116024）

民国时期，北京城市交通建设进入一个新的阶段，但市政当局无法单独维继这场人力物力消耗巨大的近代化，鼓励民间参与就成为题中之义。与此同时，对近代化的向往、启蒙思想的传播以及自治风潮的出现，也推动了民间公共意识和参与观念的形成。在北京近代化的过程中，将民间力量同城市交通建设结合起来，是市政部门的重要工作内容之一；参与北京交通近代化的建设并维护自己的利益，是北京市民的重要公共活动之一。

一、民间参与城市交通建设的契机

从洋务运动到20世纪二三十年代的“市政改革”，中国的大城市开始从单一的政治军事组织向近代的政治经济社会实体转化。这一过程中，对近代化的向往、启蒙思想的传播以及自治风潮的兴起，推动了市民对公共权益的追逐与维护。而市政当局为了鼓励民间参与城市交通建设，也逐渐建立起配套的制度法规。

近代国门打开后，活跃于北京的西方人，成为市民观察近代文明的窗口。庚子年间以后，民众接触了一些近代交通文明，《大公报》的白话文专刊《敝帚千金》在庚子之后颇有感慨：“洋兵一退，登时改回旧样子来？街也不扫了，水也不泼了，坑也不垫了，立刻又污秽起来。”［1］在近代化的片段进入生活之后，落后的习惯开始被摒弃。而与民生关系密切的交通建设，成为这一时期政府、精英、民众共同关注的城市近代化主要领域之一。

传统时代改善交通的意见渠道并不畅通，国家从市民社会中拿走了全部权力。共和国家建立后带来的一系列变化，使得市民对于行政权力的认识进入新的阶段。1946年朱自清记载了一起他看到的警察殴打三轮车夫的事件：警察“骂得很怪，他骂道：‘×你有民主思想的妈妈！’那车夫挨着拳脚不说话……在警察去后，却向着背影责问道：‘你有权力打人吗？’这儿看出了时代的影子，北平是有点儿晃荡了。”［2］在近代启蒙的氛围下，市民逐渐意识到自己在城市交通建设中拥有了提意见的权力。

与此同时，这一时期自治风潮在各大城市中逐渐兴起，催生了公共责任、主体观念等近代市政参与意识的产生。北京在1909年《城镇乡自治章程》通过后，开始成立各级半官方性质的民间自治机构，成为国内实践了地方自治的少数城市之一。1933年《地方自治改进大纲》颁布，北京自治建设基本中断，直到抗战胜利后才恢复了参议会制度。虽然自治实践没有在城市交通建设中发挥显著的影响，但是自治的风气对于市民的公共意识有一定的培育作用。自治使得市民参与城市交通建设拥有了基础的合法性，其权限较过去有所扩大，不少精英分子对城市交通建设保持了高度的关注，一些市民也会为所在街区的交通情况而对市政部门建言献策。

北京市政初创时期行政力量颇为有限，市政当局会主动引导民间参与交通建设，尤其是耗资巨大的筑路事业。1907年初，陆宗舆主张兴办地方自治，于民政部的说帖中提道：“今京城路工已支款六十万，大街尚未尽修，而已成之路窄陋不堪……此等道路原不过第一期之草创办法焉能自足，而况乎支道未修款已竭蹶，则筹其继者，宜思所以众擎易举之策，而德日两国改归绅办者，良非无故也。”［3］这一希望民间参与交通建设的意向，半年之后就被民政部尚书肃亲王确定为市政建设的重要政策。

为了使民间参与修路规范化、制度化，1914年京都市政公所颁布了《公修道路简章》，指出民间集资或独资修路者应报京师警察厅转市政公所，勘察绘具线路图式后交由发起人施工。但是筑道修路造价太高，大多数情况下民间力量很难独自完成，为了鼓励民间参与，该简章又补充规定：“兴修时如所集经费或不敷用，可由市政公所酌量冲繁偏僻、工程大小，补助三分之一或四分之一，以成义举”。同时，将表彰一次性出资1000元以上的绅商，“由内务部呈请大总统给予匾额，并金质或银质怀章”［4］。

市民出资修路必须经过市政单位勘察、设计、通过的规定，在抗日战争胜利后被修改。由于战争破坏，北京许多道路沟渠急需修复，工务局无法应对，于是在1946年公布了《北平市市民整修道路沟渠办法》，规定报修道路内保甲长人数1／3以上、或住户15户以上、或商号10户以上提出均得发起，并由发起人召开整修区域内的讨论大会。若出席该会议的人数达到规定范围内人数3／4以上，则会议决定被认定为有效，应即执行①北平市警察局关于整修道路沟渠办法、修复预备线路及抄发市政府核给医院诊所执照的训令（1946年10月15日），北京市档案馆藏，档号：J183－002－40333。。战后城市百废待兴，民间参与道路修筑的门槛自此被大大降低了。

民国时期的北京，从首善之区跌落为华北重镇，甚至一度陷落，但无论是首都建设还是城市复兴，都对城市交通提出了极高的要求。市政当局并不能在这一历史进程中完成所有的使命，民间力量的参与就显得尤为重要。尤其经历过半个世纪的转型，近代化的政治制度和社会风气给精英分子和一般市民铺开了登上城市建设舞台的道路。

二、士绅商民的筹款捐资

修路建桥在传统观念中是施行善举的一种主要方式，一直为社会舆论所赞扬。进入民国后，社会舆论对于捐资修路的导向更加显著。而政府兴办各项事业，资金问题首当其冲，其中尤以道路修筑所需资金最多。因此，捐资参与道路修筑，既是一般有识之士会考虑赞助的公共事业，也是市政当局一直鼓励的民间行为。

在官方的捐资制度尚未推出时，已有不少支持公共建设的士绅。清末，“前门外西河沿每当大雨时，行车马行人均多不便。现在该街绅士林君榕、韩君庆萱、薛君如海，禀明城宪，募资修理，以便行人”。《大公报》记者在此事后不无感慨，“倘各巷绅耆出首仿而行之，王道未偿不能平平也”［5］。一些公共组织也会有类似的捐资，中华大学曾在1914年禀请捐资4000元，接修石驸马桥至太平街马路263丈。虽与估修费用尚差1400余元，市政公所认为中华大学热心市政、急公好义，“所有原估修费不敷之一千四百余元，应候本公所照筹拨发，并派员查照预计做法，妥速兴工”［6］。在北京任职的一些官员，为表支持公益也会做个人捐款。1915年，时任京兆尹的薛笃弼，在展修帅府胡同的工程中，个人捐助了700元工款②京都市政公所关于展修帅府胡同马路工程给第一、三处的函及为催捐款事宜致薛京兆尹的函等（1915年5月15日），北京市档案馆藏，档号：J017－001－00200。。

交通顺畅、路面整洁对于改善营业环境作用显著，《公修道路简章》公布之后，一些商铺集中的街道得到了修治。廊房头条的商人曾先后两次利用这一规定募集款项修整道路。1918年，此处商民要求翻修马路，工款需300元左右，商民捐资155元。1921年在该街商民又希望将此处道路翻修为沥青路，工款需4020元，各商铺共捐2072元①京师警察厅关于廊房二条铺商呈请捐款修本巷土沥青马路及有关事项与京都市政公所的来往函及预估该工程需银元数目清册、图纸等（1918－1921年），北京市档案馆藏，档号：J017－001－00174。。交通便利对商业经营有促进作用，所以不断有商民会积极主动地利用政策规定来出资修整商铺所在道路。

北京总商会作为重要的民间社团，对于路政的重要性也有十分清晰的认知：“路政为交通之基本，市政为建设之前提，已属尽人皆知。而路市两政之近革，与商业之发展，尤有深切之维系。”在捐资修路之外，市总商会还特别注意对于路政建设的宣传工作，“特派宣传员曾绍斌君前往冀省，宣传建设，推销本会出版之路市书报”［7］。北京总商会的态度，对推动商人捐资交通建设具有一定的积极作用。

绅商捐资的主动性并不能支撑市政建设的全部需要，市政当局补修主要道路时也会对沿街商铺进行劝募。1939年大栅栏及观音寺等处进行修路，工务局派员进行劝募。其中信增斋钟表铺等4户未缴捐款24元被豁免，屈臣氏等7户欠缴的53．5元则被下令文到5日内缴清［8］。并不是每家每户都愿意为修路贡献金钱；而市政府所谓“劝募”行为，也多带有强迫性质。

这种“强迫”，在沦陷时期发展为将道路分段直接包给路旁商住户管理。1941年，伪警察局外一分局管界的东珠市口至东柳树井大街，交通繁忙但路面狭窄，加之年久失修以致事故频出，外一分局遂呈请改修柏油路面。市政当局尚未批示，日本宪兵队外城队就令外一分局转饬路旁各商号自行修补门前路段并维持清洁，还规定商民如不遵办可传分局处罚。日本宪兵队的强硬做法没有顾及到商号的经营与意愿，外一分局也指出这样会“增加民众工役，未便稍涉轻率”，于是变通制定了《外一区界东珠市口至东柳树井大街组织爱路街暂行办法》，规定“爱路街以珠柳路两旁各户每十户分为一组，每组即以门前之路面为其段界”、“每组界内之路面，各组应负责随时补垫扫除之”、“补垫扫除所用之器具，由各铺住户自备使用，不得摊派任何费用，并不得借端敛财”等，经警察局修正批准后实行②北平市警察局关于交通安全周实施方案、日期状况列表的训令及组织爱路街暂行办法（1941年10月），北京市档案馆藏，档号：J184－002－01482。。

民国时期北京市政当局积极鼓励民间出资参与道路建设，这种鼓励态度在政治动荡时期还会变质为强迫。而绅商捐资修路的出发点各不相同，或以为出资修路为传统义举，或因捐资公共事业会提升社会名誉，或为改善出行条件并利用市政府的补助政策，或迫于市政府的压力而被动出资参与。无论是自愿或被动，这些资金对于推动城市交通建设都发挥了重要的作用。

记录每组鸡的存栏、记录每组产蛋枚数、称每日每组蛋重、记录每组鸡的采食量、记录每天的鸡舍内温度和湿度、蛋鸡的体况粪便情况记录、记录白皮蛋、破损蛋。计算产蛋率、平均日采食量、日平均蛋重、料蛋比等。

三、知识分子的建言献策

在城市交通近代化的过程中，知识分子作为城市精英的一部分，较其他市民更早地认识到交通建设的重要性，并致力于协助市政当局规范新秩序的形成。有学者考察过20世纪20—30年代北京民间对市政的建议和计划，其中交通部分有重视翻修维护、采用新式筑路方法、发动市民注意日常养护等内容。这些意见大多数已具备了明显的公共性、全局性和专业性的特征。市政当局对这些民意有相当程度的重视，但是某些计划也存在盲目照搬西方理论的问题，对北京的城市特征缺乏深入的分析和认识。③参见王煦《20世纪20—30年代北京民间市政建议和计划》，载《“知识分子与近现代中国社会”会议论文集》，2007年，第363－377页。

知识分子的建设意见不只局限于20—30年代，整个民国时期这些声音一直存在。如民国初年，毕业于日本名古屋高等工业学校土木科并担任过湖南土木工程局局长的易荣膺，提出道路建设中“最要者，无过防尘”，并针对北京具体情况提出了沥青油路和排水沟的建设方案［9］。1941年陈螺生在《三六九画报》发表文章，对公共汽车站附近不守交通规则的洋车夫和店铺招牌布幔占用交通空间等问题，提出了改善意见［10］。抗战胜利后，沈兼士、胡适、傅斯年等北京大学教授曾联名致函市长，提出沦陷时期日伪政府将东厂胡同改名为东昌胡同，是“寓其祝颂本国昌盛之意”，并表示“东厂胡同为明代东厂所在地，以重要史迹为街巷名称，可以供读史者之回忆”，“北平光复已久，凡敌伪时代之所更张，均应恢复旧观”，还表示“更名后改制门牌之费用，可由北京大学中央研究院华北文教协会负担”。对于这些意见，市政当局会采可取之处予以实施。根据陈螺生的建议，警察局制定了《关于取缔商店布幔及占用道路的几项办法》，由科员在中央广播电台进行播报通知。广播还提道：为“答谢三六九画报及陈蝶先生之盛意起见，特命宪章将此办法于本日交通常识时间，详为讲释，以期普遍了解”①北平市各警察分局关于交通安全周实施的方案（1941年9月30日），北京市档案馆藏，档号：J181－016－00227。。对北大诸位教授的建议，市长面谕工务局与警察局会办此事，并表示由市政府负担费用②北平市工务局关于更改东交民巷日本名词之路牌的签呈和代市政府起草给警察局的训令（1946年8月26日－28日），北京市档案馆藏，档号：J017－001－03631。。在推进城市交通近代化的过程中，知识分子与市政当局之间形成了一种良性互动。

更多非专业出身的知识分子则致力于推动这场近代化中公共舆论的形成。民国前期，很多人提出北京交通建设的落后程度，与其作为一国之都的地位极不相称。“夫北京为中国之首都，万国观瞻所在……然而北京市政之腐败，为人所共见，街道崎岖不平，交通秩序，凌乱无章。”［11］北京交通的腐败在与欧美大都市比较之后尤为显著，陈独秀根据从欧洲回来的友人描述，指出北京有十大不足，其中六条都与交通相关，对城市道路建设不系统、汽车行驶无章法、道路卫生堪忧等问题进行了大力抨击［12］。这一时期北京的交通建设既关系市政进步，又关系国家体面，建设与首都地位相匹配的近代化城市交通成为当时主要的舆论风向。

查阅这一时期有关北京的各种报刊，可以发现关注北京建设的公共舆论几乎涉及城市交通的各个方面。道路建设首先需要建筑良路，“道路不良等于无路”［13］。良路需要日常养护，“要看见破一处才去补一处，像这样不但交通上碍滞，就是观瞻上也不漂亮”。除此之外，还需要配给足够的路灯：“夜间的路灯，他们仿佛是照着‘十里一亭’的办法甚至于进了胡同就完全缺了这个礼，因此车马行人每多在夜里短兵相见。”［14］67

路面的卫生几乎为全体市民所诟病，市内出现了“无风一尺土，有雨一身泥”的民谚。“天晴了，尘土就有几寸厚；一下雨，泥浆就有数寸深；一括风，就飞沙走石，暗无天日。大便和小便和污水化合的灰尘，每人每天不知要吃多少。”［15］还有一位作者在提到“风沙眯眼的苦处，凡到过北京者，大概谁也不至于忘却”，并将“遍地遗溺”的现象讽刺为北京的“国粹”［16］。

建立并完善近代化的公共交通系统也为知识分子所渴望。北京没有电车时，李大钊等知识分子提出：“赶快修造市营的电车，使我们小民少在路上费些可贵的时间，吃些污秽的尘土。”［17］电车通行后惠及的人群较小，又提出线路要“扩充都市到城外”，同时还需“添设公共汽车，总要能够花三五个铜子，在几分钟之内，可以走几十里”［14］66。

中下层市民群体在数量上占据大多数，但是在言语表达上处于弱势，知识分子成为他们的代言人，对城市交通的公共属性提出了要求。“除了几条水门汀的地沥青的以外，石子铺的马路很多；可是高低崎岖不用说，并且是专门为‘阔老’们修的；没有‘阔老’到的地方，就不值得京师市政公所一盼了。”［14］66公共交通也存在这种阶级差别：“‘普罗’阶级，是不准轻易入电车的，所以电车在北平还是有资产者的所有物。汽车在北平是给阔人们助兴的。”［18］

四、私利与公益的博弈

城市交通作为公共事业，建设过程必然会带来对城市环境的改造和重构，甚至会破坏原有的社会结构以至影响到市民的切身利益。在北京城市交通建设中，民间参与不只带来了建设和推进的力量，在个体或群体利益和公共利益出现冲突时，他们还会成为阻碍力量。

私利和公益间的冲突，最激烈且影响最大的一次当属1929年爆发的人力车夫捣毁有轨电车事件。北京的人力车夫出现于清末，是传统交通行业的最后一班职守人。电车开始出现于北京街头时，由于服务群体基本重合，且电车更加便捷快速，人力车的营生受到很大影响。对此，人力车夫群体的反对声音此起彼伏，甚至偶有损坏电车或轨道之事。人力车夫对电车的仇恨在1929年达到巅峰，于10月出现了人力车夫在西单、东单、前门、天桥等多处驱赶乘客、殴打司售人员、捣毁车辆的恶性事件。整个事件电车公司损失巨大，挑起争端的国民党旧工会体系中四人被处死。事件平息后，市政当局采取了规定人力车价目和车租、设立车夫休息所、组织人力车夫福利会等种种救济措施，部分的改善了人力车夫的生存状况，一定程度上缓和了人力车夫同电车之间的矛盾。但是，新式公共交通的存在一直是威胁人力车夫生存的一大主因，此后北京也断断续续爆发了小规模的人力车夫抵制电车或公共汽车的事件。很长一段时间内，大量贫困的人力车夫都是制约北京新式公共交通发展的主要原因之一。①人力车和电车的矛盾，以往学界已有不少研究成果。代表有王煦《旧城新造——民国时期北平市政建设研究（1928—1937年）》，人民出版社2014年版，242－266页。王印焕《交通近代化过程中人力车与电车的矛盾分析》，载于《史学月刊》2003年第4期，99－104页。刘敬忠、李玉梅、李玉环《民国时期北京电车与人力车的矛盾》，载于《兰台世界》2011年第6期，25－26页。

在近代化过程中境域同样尴尬的还有北京的大车夫群体。北京的大车在20世纪30年代前半期约有12000辆左右，主要负责载重运输。传统大车轮箍较窄，在新修的石碴路和沥青路上行驶后会留下深深的车辙，20年代开始已有人不断要求改良大车车轮。30年代时为了推动大车改良车轮，市政府先后进行过加宽车轮和改用橡皮车轮的试验，并辅之以向旧式车轮大车增税和限行的方式予以推广。1929年增税布告一经贴出，来自大车夫的反对声音就连绵不绝：“方幸训政开始，民庆更生，苛捐杂税从此废除，乃人民之负担未减，而稽征所又将车捐加增一倍……伏祈轸念民隐，转饬稽征所免予增加以维民命。”市政府认为增税是针对旧式大车的“寓禁于征”，车夫所陈“多与事实不符合”，而将这一要求驳回了。沟通无效后车业公会和大车工会便横生梗阻致使“警察区署亦无法强制执行”。捐税开征月余，而改良车轮者未见出现，政府寓禁于征的目的完全落空。此后，北京总工会党务指导委员会也致函财政局，表示“农民协会呈以大车夫工人率多寒苦，请免增车捐以纾民困”，使得财政局不得不将增税的执行情况呈报市政府，同时又补充到“此项大车为数繁多，车轮改良殊非短少时间所能办到，可否暂缓加捐”。在这种情况下，市政府不得不改变态度，将车捐调整回原来的税率②财政局拟制征收旧式大车车捐办法（1929年4月2日），北京市档案馆藏，档号：J001－005－00036。。市政当局直到抗战爆发前一直在试图推广新式宽轮大车，但最终收效甚微。

摊贩作为传统北京城中颇有特色的群体之一，因其占道经营影响交通，生计在交通近代化的过程中也屡受波及。北京第一次大规模整治摊贩始自清末，为了修建石子马路，工程局饬令各段巡勇将所有甬路旁做小生意的棚摊一律拆净，计涉及棚摊2万余处，涉及摊贩6万余人［19］。被饬令拆去的摊贩此后又因任意迁移被官方训斥，成为城市交通建设中难以解决的顽疾之一。

民国时期北京对前门地区摊贩的整饬最为集中，先后多次治理，但基本都无济于事。如1946年10月时，因夜市浮摊堵塞人行道引起车辆肇事，致使该处事故频出，警察局令外一分局彻底取缔前门夜市浮摊。前门摊贩听闻取缔消息后，联名向外一分局呈递请求书，表示“倘被禁摆，按登记摊贩人数，约计四百名，十分之十全有家庭担负，如全面统计，则有数千人宣告冻馁、危在旦夕”。外一分局调查后，呈秉市警察局表示摊贩所请全部属实，并请警察局拟定迁移摊贩地点，“在未觅妥地点以前为体恤商艰起见拟暂准摆设”③北平市警察局关于绝对禁止及准设摊贩地点、表限制道路两旁停放车辆、托运部队按时装御等训令（1946年10－11月），北京市档案馆藏，档号：J184－002－00941。。市政当局对于前门地区摊贩的历次整治基本都在摊贩的祈求中徒劳无功。近代化的漫长性加之北京的传统势力强大，使得人力车夫、大车夫、摊贩等底层民众在城市交通建设的过程中扮演了复杂的角色，他们是交通近代化的直接受害者，并成为阻碍城市进步的力量之一。

并不只有与落后生产方式相连的群体会被影响生计。1935年市营东华门至香山一线公共汽车开行时，原本营运此条线路的民间大陆新记汽车行被迫停运；1948年市公用局重新规划西郊香山万寿山线时，经营此条线路的民间吴记汽车行、远通汽车行也被勒令停业。吴记与远通在接到停业命令后立刻请市商会转市参议会，提出“商营汽车负担本市一切捐税及其他杂项，在本市行车实属正当，该局遽然饬令停止行驶未悉根据何项法令，并有与民争利之嫌”①北平市政府关于防火的训令、社会局关于商业往来电报应向公营电台办理和禁止竹货外运的训令及市商会关于请准棚彩来继续支搭凉棚、请准民营汽车行行驶西郊香山、万寿山营业的呈核市政府、社会局、警察局的批、指令等（1948年6月7日），北京市档案馆藏，档号：J071－001－00567。。公共交通事业在民国时期不是一项单纯的公益性事业，还需要为营业机关牟利。尽管受到“与民争利”的责难，但市营公交在划定的线路中依然享有垄断地位。

当交通近代化的推进触及传统社会结构时，经常会在传统的惯性和韧性下遭遇曲折。人力车夫、大车夫和摊贩等下层民众在革新中由于同落后的生产生活方式相连，往往是被改造和约束的对象，这些民众的反抗与斗争充斥于近代化的过程中。尽管这些斗争大多数都避免直接与权威机关对抗，但当长期积压的抗议情绪得不到化解时就会积累成一场大规模的暴力事件。并不是所有反对声音都源于近代化的推进，利益之争也会引起市民对政府的不满。市政当局在城市交通建设中并不超然，也是坚定的利益追求者。

结 语

清末民初的一系列变革，不仅结束了清王朝的集权统治，还带来了新的社会风气。对近代化的渴望使得落后的城市面貌受到抨击，也号召了一部分市民自愿投入到城市近代化的运动当中；启蒙的思想逐渐蔓延开来并日渐深入人心，城市不再属于少数统治者，民众可以争取自身的公共权益；由于行政能力有限，市政当局在这场由政府主导的、自上而下的近代化运动中也鼓励甚至强迫民间力量参与其中。

精英阶层，包括士绅、商人和知识分子，一直为政府所倚重。市总商会在市政当局中享有一些监督甚至决策的权力；而知识分子不仅同政府机构有千丝万缕的联系，对社会舆论也能产生重要影响。从市政府这一时期开展的交通建设来看，很多与城市精英的建议相吻合，虽然这些建议大部分不能直接影响市政府的决策，但是它们反映了民意，对市政当局的工作开展具有舆论导向的作用。

下层民众的遭遇却完全不同。在城市交通建设的推进中，政府的设计和管理是宏观理性的，民众的生活和利益则是具体感性的；加之近代化要革新的落后生产生活方式往往为下层市民所有，致使政府和下层民众之间矛盾重重。而民国时期政治动荡、行政力量较为薄弱，民众的权利意识却有所提高，政府的权威性不再如传统时代那样不可挑战，近代化发展的不均衡性带来的下层民众的生活生产问题就成为妨碍交通进步的一大阻力。此外，政府落后的行政办法和与民夺利的个别行为，也成为引起民众不满的另一个原由。

在整个北京城市交通近代化的过程中，民间力量的参与呈现出多元化的特点，他们的影响也相对复杂。尽管促进和阻碍的作用同时存在，但他们都推动了整个城市的近代化历程。下层民众在这场运动中也逐渐受到了近代化的洗礼，他们的诉求迫使政府推进交通建设时要不断地进行调适以满足更多人的利益需要。城市近代化在民间力量的参与下得以与北京的城市特质更加合理的融合在一起。