中国司法改革年度报告（2020）

徐 昕，黄艳好

（1．北京理工大学 法学院，北京100081；2．湘潭大学 法学院，湖南 湘潭411105）

引 言

2020年是世界的大疫之年。在全国乃至全球致力于疫情防控的背景下，中国的司法改革缓缓推进，主要对之前改革进行补充、完善和落实。

沿着中共十九大报告提出的“深化司法体制综合配套改革”的总体目标，法院、检察院、司法行政等部门在各自改革纲要的框架下，继续谋划本年度改革。最高人民法院出台《2020年人民法院司法改革工作要点》，2020年初全国检察长会议部署了2020年检察工作主要任务，司法部出台《2020年司法行政改革任务清单》。

8月，中央政法委召开政法领域全面深化改革推进会，聚焦执法司法制约监督体系的改革与建设，要求做强做优做实“六大监督”，形成上下贯通、内外结合、系统完备、规范高效的执法司法制约监督体系。

10月，中共十九届五中全会召开，提出“基本建成法治国家、法治政府、法治社会”的远景目标。由此可预期未来十五年中国的法治环境或将有所改善。但由于司法的关键性体制改革中短期内难以突破，一定程度上将影响该目标的实现。

11月，中央全面依法治国工作会议召开，这在中国共产党的历史上尚属首次。会议首次提出习近平法治思想，并将其作为全面依法治国的指导思想，其核心可概括为“十一个坚持”。作为落实“十一个坚持”的重要体现，大力推进合宪性审查工作、逐步建立中国特色的违宪审查机制、保障人民群众的司法参与、加强司法便民服务、确保司法机关依法公正独立地行使职权、进一步完善多元化纠纷解决机制促进国家治理能力的提升、加强政法队伍“四化”建设等举措，将成为未来司法改革的着力点。

12月，中共中央印发《法治社会建设实施纲要（2020—2025年）》；2021年初又印发《法治中国建设规划（2020—2025年）》。其不少内容涉及司法改革，着重针对明确四级法院职能定位、坚持“让审理者裁判、由裁判者负责”、深化以审判为中心的刑事诉讼制度改革、完善民事诉讼制度体系、深化执行体制改革和加强司法监督等方面提出具体要求。

在当前司法改革体制框架既定、后改革阶段接近尾声的情况下，既需要全面总结本轮司法体制改革的经验教训，深刻检讨其利弊得失，更需要回应当前司法公正不足的现实，聚焦司法责任制的落实、政法队伍的教育整顿和执法司法制约监督体系的完善等基本问题，重新整理改革思路，反思司法如何接受监督之关键，为下一轮实质性的司法体制改革打好基础。

一、综合性改革

（一）疫情中的司法应对

2020年初，新冠肺炎疫情暴发，对中国和世界产生巨大影响。司法机关按照中央统一部署及时应对，为疫情防控提供司法保障。

在2020年1月底，“两高”分别出台《关于新型冠状病毒疫情防控期间诉讼服务和申诉信访工作的通告》《关于新型冠状病毒疫情防控期间以来信、网络和电话方式接待群众来访工作的公告》。之后最高人民法院下发《关于新冠肺炎疫情防控期间加强和规范在线诉讼工作的通知》，指引各级法院通过在线方式审理案件。“在线诉讼”和“智慧司法”虽然不是疫情防控下的产物，但疫情防控却成为在线审理机制得以广泛应用的“催化剂”。截至2020年底，全国法院在线立案715．9万件，在线调解385．4万次，在线开庭85．6万场，电子送达2 088．3万次，网上司法拍卖84．18万余件［1］。

《关于新冠肺炎疫情防控期间加强和规范在线诉讼工作的通知》对于及时妥善处理疫情期间发生的纠纷、引导法院革新审判方式具有积极意义。但因在线办案规则不具体、技术指引不明确、技术运用不熟练及全国各地技术配套程度不一等问题，导致在线审判不够规范，审理效果欠佳。在线审判的适用应以确保案件发现真实和当事人程序保障为底线，复杂疑难案件当事人及刑事案件被告人要求面对面开庭的，不应适用在线诉讼方式。但实践中疫情防控的要求使得部分司法机关“一刀切”地适用在线诉讼，影响了当事人的权利保障。“在线诉讼”是网络社会发展的必然趋势，杭州、北京、广州互联网法院先后成立，并积累了经验。但如何促进网络技术与司法融合、完善在线诉讼规则、提高法官在线办案水平，仍需不断探索。2021年初《关于人民法院在线办理案件若干问题的规定（征求意见稿）》面向社会征求意见，是一次完善的机会。

特殊紧急时期，国家以重刑保障秩序。2020年2月，《关于依法惩治妨害新型冠状病毒感染肺炎疫情防控违法犯罪的意见》《关于做好新型冠状病毒肺炎疫情防控期间保障医务人员安全维护良好医疗秩序的通知》出台，旨在通过对现行刑法某种程度的扩大化解释，以严厉打击妨害疫情防控的违法犯罪。司法部印发《关于推动严格规范公正文明执法为疫情防控工作提供有力法治保障的意见》。2020年3月，《关于进一步加强国境卫生检疫工作依法惩治妨害国境卫生检疫违法犯罪的意见》发布。“两高”陆续公布多批依法惩处妨害疫情防控犯罪的典型案例。通过刑法控制的疫情治理，往往迅速而高效，但仍应遵循罪刑法定、刑法谦抑主义等基本原则，勘定特殊紧急时期人权的限制范围及程度，正确区分违法与犯罪的界限，不能降低定罪标准，不宜采取从快从严从重的运动式执法，也不应区别对待，忽视对公权主体的刑罚规制。2020年，除推动修订传染病防治法等法律、出台上述文件外，共侦办制售假劣防疫物资案件1 729起，妨害传染病防治案件3 335起，查处编造、传播网上涉疫情虚假信息等违法犯罪人员1．7万余名［2］。

疫情引发了大量涉疫纠纷。最高人民法院陆续出台《关于依法妥善审理涉新冠肺炎疫情民事案件若干问题的指导意见（一）》《关于依法妥善审理涉新冠肺炎疫情民事案件若干问题的指导意见（二）》《关于依法妥善审理涉新冠肺炎疫情民事案件若干问题的指导意见（三）》《关于依法妥善办理涉新冠肺炎疫情执行案件若干问题的指导意见》《关于依法妥善处理涉疫情旅游合同纠纷有关问题的通知》等文件。

中央政法委等发布《关于政法机关依法保障疫情防控期间复工复产的意见》，旨在协调疫情防控和经济发展之间的关系。最高人民法院公布全国法院服务保障疫情防控期间复工复产民商事典型案例，鼓励政法机关通过司法执法变通，加速恢复社会生产生活常态。

新冠疫情给国家政治、经济、文化、社会生活造成严重冲击，对国家治理体系和治理能力提出重大考验。疫情下的中国司法服务大局，全力参与到疫情防控和社会治理中。无论是推进在线审理机制，还是综合考量情势变更、灵活处理涉疫纠纷、变通执行判决，抑或是严厉惩治涉疫情犯罪，均体现了司法在紧急状态下对疫情防控政策的积极回应。但司法作为国家权力结构中相对独立的部分和社会公平正义的最后一道防线，无论何时都应保持理性克制冷静，保持中立性和被动性，不可一味追求政治效果，更要避免机械执法和运动执法对法治界限的突破。未来有必要健全和发展应急法治建设，平衡好疫情期间和非疫情期间的刑事司法关系。

（二）民法典时代刑民关系的重构

《中华人民共和国民法典》（简称“民法典”）于2020年5月公布，共七编1260条，2021年1月1日正式实施。民法典的颁布，表明中国民事立法日臻完善。司法人员应当尽快转变思维模式，从“重刑轻民”的传统思想转向“以民为本”的现代民法观。就此意义而言，民法典的出台为中国民刑关系的重构创造了有利条件。首先，应进一步厘清民法与刑法的功能定位：民法是赋权法，刑法是后盾法。凡民法要保护的法益，刑法更要保护，如刑法应加大对民法典中规定的个人隐私权的保护力度。其次，刑事司法应与民法典倡导的基本精神相契合，民法典保护、倡导的行为，如民法上的自助行为，司法机关不宜将其作为犯罪处理。最后，要彻底改变财产和经济犯罪的司法观念。应贯彻“先民后刑”的理念，秉持刑法的谦抑性原则，凡合同能自治的，无须上升为合同诈骗，凡民法能解决的，无须动用刑法，更要杜绝司法实践中通过刑事案件插手民事纠纷的现象，如尽可能减少民间借贷行为被当作犯罪来打击、甚至被作为“扫黑除恶”的对象来打去的做法。

法律的生命在于实施，贯彻落实民法典还需要做好相关民事法律和司法解释的立、改、废工作，加强与其他部门法特别是与民事诉讼法的衔接。2020年底，最高人民法院全面完成了司法解释清理工作，591件司法解释及相关规范性文件中，364件继续适用，116件失效；决定2件指导性案例不再参照适用；发布适用《民法典》时间效力、担保制度、物权编、继承编、婚姻家庭编、建设工程施工合同纠纷案件、劳动争议案件的司法解释7件；修改《民事案件案由规定》，增加个人信息保护、申请人格权侵害禁令、居住权、保理合同等案由，用以规范和指导民事审判工作。

中国的刑法采取不断打补丁的模式，尚未准备进行法典编纂，一个主要原因是国家将刑法作为治理社会的主要手段，随时根据新的情况增加罪名或调整量刑。2020年12月，《刑法修正案（十一）》通过，对刑事责任年龄，危害公共安全罪，生产、销售伪劣商品罪，破坏金融管理秩序罪，金融诈骗罪，侵犯知识产权罪，侵犯公民人身权利罪，扰乱公共秩序罪，危害公共卫生罪等作了较大修改和补充，新增条文15条，修改条文32条。但是其中有些规定仍有必要加以商榷。例如，经过这一轮“扫黑除恶”，修正案增加了“非法讨债罪”是否有必要？“软暴力”如何界定，对经济发展是否有利？非法吸收公共存款罪，不少人特别是经济学家甚至认为不应构成犯罪，但修正案却大大提高了刑罚。事实上，刑罚权也具有天然的扩张倾向，为避免过度扩张，立法既要始终坚持最大限度保护人权和法益的根本立场，也需要正确把握和处理民刑关系。

（三）为经济发展提供司法服务

为经济发展提供司法服务和保障，一直是中国司法的特色。近年来，司法在保障营商环境、保护企业产权、保护环境、保护知识产权等方面有所着力。

司法机关继续落实中央保障法治化营商环境的政策。最高人民法院、国家发改委发布《关于为新时代加快完善社会主义市场经济体制提供司法服务和保障的意见》；最高人民法院还出台《关于进一步做好优化营商环境工作的意见》《关于为创业板改革并试点注册制提供司法保障的若干意见》《关于人民法院服务保障进一步扩大对外开放的指导意见》《关于支持和保障深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》；最高人民检察院出台《关于充分发挥检察职能服务保障“六稳”“六保”的意见》《关于全面履行检察职能依法服务和保障自由贸易试验区建设的意见》。此外，最高人民法院还发布《关于推进破产案件依法高效审理的意见》。这些司法文件旨在发挥司法职能为经济政策“保驾护航”的作用，彰显了司法与政治、司法与经济的良性互动。但实践中也有通过刑事手段干预经济纠纷的现象。未来应切实禁止跨区域趋利性执法，严格执行地域管辖制度，对破坏营商环境的司法人员进行严惩。在司法服务经济的过程中，总体原则是既要尊重司法所应具备的较大程度的独立性、专业性、被动性、中立性和谦抑性，让司法适度而理性地服务大局，更要坚守法治底线，让尊重法治成为保障经济发展的重要途径。

生态文明建设和绿色发展离不开立法和司法保障。2020年4月，《固体废物污染环境防治法》时隔15年之后大修；12月，《长江保护法》出台。最高人民法院出台《关于为黄河流域生态保护和高质量发展提供司法服务与保障的意见》《关于为长江三角洲区域一体化发展提供司法服务和保障的意见》，支持相关法院跨行政区划管辖黄河流域环境资源案件。目前，生态环境案件的判决，恢复原状适用率不高，仍以损害赔偿为主。未来应逐步树立恢复性司法理念，坚持“惩罚”与“治理”并重，积极适用“补种复绿”“增殖放流”“劳务替代”等多样化生态修复方式。

2020年全国20个高级法院、134个中级法院、134个基层法院先后开展知识产权审判“三合一”工作。最高人民检察院专门组建知识产权检察办公室，整合了刑事、民事、行政的相关检察职能。4月，《关于全面加强知识产权司法保护的意见》发布，积极应对知识产权案件审理过程中成本高、周期长、赔偿额低等问题。最高人民法院知识产权法庭精选36个典型案件，提炼40条裁判规则，形成《最高人民法院知识产权法庭裁判要旨（2019）摘要》。2020年下半年，最高人民法院密集发布《关于涉网络知识产权侵权纠纷几个法律适用问题的批复》《关于办理侵犯知识产权刑事案件具体应用法律若干问题的解释（三）》《关于审理涉电子商务平台知识产权民事案件的指导意见》《关于审理专利授权确权行政案件适用法律若干问题的规定（一）》《关于审理侵犯商业秘密民事案件适用法律若干问题的规定》《关于依法加大知识产权侵权行为惩治力度的意见》《关于加强著作权和与著作权有关的权利保护的意见》等近30项知识产权相关司法解释和文件。10月，第四次修改的《专利法》通过。11月，《著作权法》再次修订通过，《关于知识产权民事诉讼证据的若干规定》出台。2020年底，成立海南自由贸易港知识产权法院。

（四）律师法官互评机制的建立

2020年8月，政法领域全面深化改革推进视频会召开，要求“健全律师执业权利保障制度，建立健全执法司法人员与律师互督互评机制”。律师与法官互评机制在实践中有所探索，如2019年浙江省高级人民法院和司法厅发布《关于建立律师与法官互评机制的实施办法（试行）》。该制度对构建法官与律师的良性关系、提高律师的地位、推动法律职业共同体建设具有重要意义，值得大力推广。但律师与法官互评机制要真正落实，还有极大难度。在制度和观念中，法官为官，律师为民，官民的不平等是客观现实。因此，法官评律师，司法局或律师协会高度重视，甚至将其作为处罚律师的依据；而律师评法官，则易变为走形式，不会产生实质性作用。如果要真正发挥律师与法官互评机制的作用，至少要做好五方面工作：第一，重点是律师对法官的评价。第二，通过第三方评估机构汇集互评的信息。第三，评价公开化。通过中国裁判文书网、庭审直播网展示律师对法官的评价，律师只要注册，就可以实名对法官进行评价，评价内容可以被社会公众所看到。第四，将警察、检察官等主体纳入评价体系。第五，提高律师评价公检法结果的刚性，真正将评价结果作为法官工作考核、评优评先的重要参考因素。2021年1月《关于为律师提供一站式诉讼服务的意见》，也明确要求建立健全法官与律师互评监督机制，还要求构建并完善律师服务平台、诉讼服务大厅、12368诉讼服务热线等线上线下诉讼业务办理渠道。这些举措为律师办案提供了一定的便利，但真正的难点是要切实保障律师的诉讼权利。

此外，发展完善多元化纠纷解决机制持续推进。2020年1月，最高人民法院出台《关于进一步完善委派调解机制的指导意见》；发布《民事诉讼程序繁简分流改革试点方案》《民事诉讼程序繁简分流改革试点实施办法》；为便于评估，制定试点数据指标体系和统计口径，形成104项数据指标。随后，《民事诉讼程序繁简分流改革试点问答口径（一）》《民事诉讼程序繁简分流改革试点问答口径（二）》发布。2月，《关于在部分地区开展劳动争议多元化解试点工作的意见》出台；5月，《关于在全国推广道路交通事故损害赔偿纠纷“网上数据一体化处理”改革工作的通知》下发。

6月，《公职人员政务处分法》作为首部全面系统规范公职人员惩戒制度的法律通过。该法仍有改进空间，如该法仅规定了复审、复核作为救济途径，救济途径偏窄。理论上，监察权不同于行政权，其处分行为不属于内部行政处分，有必要适当开辟司法救济途径，赋予对开除公职等严厉处分不服的监察对象向法院提起行政诉讼的权利，并在此基础上建立监察权国家赔偿制度［3］。但在当前的体制环境下，行政行为的司法监督本身就带有较强的政治性，而非纯粹的法律问题，通过司法监督处分行为的安排很难实现。

8月，《关于刑事案件涉扶贫领域财物依法快速返还的若干规定》出台，明确了适用快速返还的涉案财物的适用范围和条件，完善了涉案财物快速返还的工作机制、程序规则及其衔接配合，规定了涉案财物返还错误的救济方法。10月，最高人民检察院又发布相关案例作为该规定适用的指导。

“扫黑除恶”运动完成收官，未来将常态化。2020年4月，全国扫黑办召开挂牌督办案件推进会。截至2020年11月底，全国打掉涉黑组织3 584个、涉恶犯罪集团11 119个，打掉的涉黑组织相当于前10年的总和；配合纪委监委查处涉黑涉恶腐败和“保护伞”问题8．14万起，给予党纪政务处分6．81万人，移送司法机关9 220人；查办了云南孙小果案、湖南“操场埋尸案”、黑龙江呼兰“四大家族案”等重大复杂案件；缉捕涉黑涉恶在逃人员1 609名，到案率94%［4］。12月，《反有组织犯罪法》草案首次提请全国人大常委会审议。恶势力组织将进入立法，但恶势力组织本非法律术语，而是此次“扫黑除恶”运动中出现的新概念，中国独有，这一概念具有较大的模糊性，理论上一切犯罪都是“恶”的，很容易成为新的口袋罪，在正式通过立法前不妨再行斟酌。

二、法院改革

最高人民法院出台《2020年人民法院司法改革工作要点》，明确了8方面38项举措。2020年3月，《人民法院司法改革“回头看”工作方案》印发，经回看评估，形成《关于党的十八届三中全会以来人民法院全面深化司法改革落实情况的总结评估报告》；10月，印发《关于加强和规范重大司法改革试点工作的意见》；12月，召开全国法院司法体制综合配套改革推进会。此外，全国法院司法改革业务培训班开办，全年印发四批52个改革案例。

（一）深化司法责任制综合配套改革

司法责任制改革是司法体制改革的基石，对提升司法公信力和实现司法公正具有决定性影响，近年来在此方面进行了一定的努力。2020年，26家高级人民法院已制定本院审判权责清单并报最高人民法院备案，上海、广州、吉林等地法院将权责清单内嵌入办案系统；31个省区设立法官惩戒委员会，辽宁、山西、云南依法追究26名法官的违法审判责任。

2020年8月，最高人民法院出台《关于深化司法责任制综合配套改革的实施意见》，提出28项配套措施，是对中共中央办公厅《关于深化司法责任制综合配套改革的意见》的落实。司法责任制改革的核心在于建立“谁办案谁负责，谁决定谁负责”的明晰的权责机制。但司法实践并非审判权运行的书面状态，法官无足够的动力和可靠的权力保障机制独立行使审判权。与之相配套的法官员额制也有所优化。《人民法院法官员额退出办法（试行）》《省级以下人民法院法官员额动态调整指导意见（试行）》出台。全国法院已有2000余人因业绩考核不达标、违纪违法、任职回避等原因退出员额。

11月，最高人民法院司法改革领导小组印发《人民法院司法改革案例选编（十）》，收录了15家地方法院深化司法责任制综合配套改革的做法。

（二）推进司法裁判统一

2020年7月，最高人民法院发布《关于统一法律适用加强类案检索的指导意见（试行）》，对需检索的案件范围，检索的主体、范围和方法，类案的识别和比对，类案检索说明和报告的要求，不同性质类案的效力等内容作出明确规定。类案指导制度是推动案例指导制度发展、强化判例效用的重要举措，对于司法裁判统一意义重大，其正向作用将逐渐显现。但该制度目前还存在“类案”的判断标准不够明晰、当事人不能主动提请类案检索、类案检索缺少刚性的拘束力等诸多不足。类案的识别和效力，是该制度运作的关键。前者主要涉及案件区分技术，可在案例指导制的不断发展完善中得到解决；后者目前规定指导性案例“参照”适用、其他类案作为“参考”，其效力刚性可考虑进一步提升。

9月，最高人民法院出台《关于完善统一法律适用标准工作机制的意见》。该意见要求推动各高级人民法院建立统一法律适用标准工作机制、强化科技和人才保障等内容有一定新意，但多数内容是对之前举措的重申。由于法律适用标准会随着社会发展而不断变化，因此法律适用标准的统一只能保持在一个合理的限度中。事实上，要真正实现法律适用标准的统一，任重道远。

2021年1月，《关于完善人民法院专业法官会议工作机制的指导意见》出台。相较于审判委员会的讨论决定，专业法官会议的研究咨询建议更符合诉讼原则和司法规律，可通过不断完善而逐渐取代审判委员会。

（三）规范人民陪审工作

人民陪审制是一项重要的司法改革措施，目前取得一定的进展。《人民陪审员法》实施两周年以来，全国共新选任人民陪审员22万余人，现有人民陪审员总数达33．6万余人，与《人民陪审员法》实施前相比上升58．1%。人民陪审员队伍中男性占54．6%、女性占45．4%，平均年龄45岁；研究生以上学历占3．2%，高中以上研究生以下学历占87．4%，高中以下文化程度占9．4%。全国各地法院人民陪审员共参审民事案件514．2万余件、刑事案件102．4万余件、行政案件42．8万余件，由人民陪审员参与组成七人合议庭审结的有社会影响的重大案件1．2万余件［5］。

2020年10月，最高人民法院、司法部印发《〈中华人民共和国人民陪审员法〉实施中若干问题的答复》，针对《人民陪审员法》实施过程中存在的人民陪审员选任、参与范围和数量、评议规则、回避机制等问题进行答复。该文件对事实认定问题清单的内容作了进一步解释，但事实审与法律审的区分，以及事实的认定问题，仍需在实践中不断探索和完善。

（四）加强区际司法协助

2020年1月，最高人民法院副院长杨万明和澳门特别行政区政府行政法务司司长张永春签署《关于内地与澳门特别行政区法院就民商事案件相互委托送达司法文书和调取证据的安排》的修改文本。11月，最高人民法院发布《关于内地与香港特别行政区相互执行仲裁裁决的补充安排》。虽然民事领域的区际司法协助取得进展，但刑事领域的区际司法协助因存在人权保障等制度差异、“双重犯罪”、“死刑犯不移交”等原则和理念的争议，以及政治因素，就显得举步维艰。2019年香港《逃犯条例》与《刑事事宜及相互法律协助条例》已搁浅。未来可考虑借鉴欧洲逮捕令制度的经验，促进粤港澳三地订立刑事犯罪区际司法协助协议。

此外，人民法院财务管理和罚没财物管理机制进一步规范，出台了《人民法院诉讼费退付管理暂行办法》《人民法院财务管理办法》《人民法院业务经费开支范围》《罚没财物管理办法》等文件。

2020年1月，《关于在部分地方放宽担任法官、检察官学历条件及有关事项的通知》印发。3月，《关于人民法院贯彻落实党的十九届四中全会精神推进审判体系和审判能力现代化的意见》出台。5月，《关于对配偶父母子女从事律师职业的法院领导干部和审判执行人员实行任职回避的规定》发布，回应了利用隐名代理规避任职回避的问题。未来可考虑建立法律职业者信息检索系统，实现任职回避的信息化和社会化监督。6月，《关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》发布。该规定仍给行政机关负责人不出庭留下较大口子。同月，《关于人民法院司法警察依法履行职权的规定》公布。7月，《关于证券纠纷代表人诉讼若干问题的规定》出台。8月，《关于依法适用正当防卫制度的指导意见》出台。同月，《关于人民法院民事诉讼中委托鉴定审查工作若干问题的规定》发布，旨在回应长期以来存在的司法鉴定周期长、质量差、甚至虚假鉴定和随意撤销鉴定意见等问题。未来应明确专门办理鉴定工作的机构，建立规范的机构名册，完善委托鉴定的工作流程，可探索“协商选择＋随机摇号”的鉴定机构选择机制。8月和12月，最高人民法院《关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》两次修订。12月，《最高人民法院关于审理食品安全民事纠纷案件适用法律若干问题的解释（一）》出台。

三、检察改革

2020年初，全国检察长会议提出推进公益诉讼检察工作、完善监检衔接机制、落实认罪认罚从宽制度、树立“少捕慎诉”理念等多项措施。

（一）量刑程序改革

2020年11月，“两高三部”出台《关于规范量刑程序若干问题的意见》，对十多年来的量刑程序试点改革进行了总结。该意见有利于规范检察院量刑建议的提出，推进认罪认罚从宽制度的适用。未来量刑程序可考虑分类设计。对于适用速裁、简易程序的轻微刑事案件，法庭审理以量刑为中心；对于被告人不认罪、被告人认罪但辩护人作独立的无罪辩护或可能判处十年以上有期徒刑的案件，实行完全独立于定罪程序的法庭审理量刑程序；其他情形采取现行规定的相对独立的量刑模式。在此方向下，配套机制还须不断完善，如要求起诉时提出量刑建议，无论是否认罪认罚；强化量刑说理机制，充分说明采信的量刑情节以及得出最终量刑结论的理由，将量刑辩论和协商的过程充分反映在裁判文书上；推出与量刑相关的指导性案例；大力发展社区矫正调查机构等。

（二）加强对认罪认罚案件的监督管理

认罪认罚从宽制度是近六年来司法改革中备受关注的热点。自2014年党的十八届四中全会提出“完善刑事诉讼中认罪认罚从宽制度”以来，经过2016年试点启动、2018年《刑事诉讼法》确立、2019年“两高三部”《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》解释，认罪认罚从宽制度已在实践中落地，刑事案件大量适用。由于检察机关在该制度中占据主导地位，最高人民检察院将认罪认罚案件的规范办理作为工作重点予以加强。2020年5月，《人民检察院办理认罪认罚案件监督管理办法》出台；10月，4起认罪认罚案件适用速裁程序的典型案例公布。2020年，认罪认罚从宽制度全年适用率达86．8%，量刑建议采纳率达94．9%；一审服判率达95．8%，高出其他刑事案件21．7%［6］。

上述管理办法旨在流程上规范、风险上提示、运行中监督，加强检察官办案廉政风险防控，确保依法规范适用认罪认罚从宽制度。该办法侧重于强化内部层报审批式的监督管理，一定程度上强化了检察机关内部办案机制的行政化色彩，不利于检察官依法独立办案。虽然规定干预、过问、插手办案活动，司法人员不正当接触交往，以及检察长、分管副检察长、部门负责人指导性意见要如实记录和报告，但在实践中恐难落实。相较于强化内部监管，该办法关于公开听证、接受人民监督员监督的规定，更具积极意义。

必须指出，认罪认罚的真实性与自愿性难以保障，使该制度面临着严峻挑战。在被羁押状态下，很多被告人被迫认罪，尤其是涉黑恶犯罪和敏感、疑难案件，办案人员更是以相对较低的量刑诱使被告人认罪，甚至利用值班律师回避辩护人的参与。系统性、大批量地强迫或引诱认罪认罚，已经影响到认罪认罚从宽制度的正当性和可持续性，应当引起中央政法委和最高人民检察院的极大重视。坚决制止认罪认罚过程中强迫认罪的普遍做法，其中律师辩护应成为认罪认罚必不可少的环节，有辩护人的绝对不能绕过辩护人通过值班律师见证。应明确规定：值班律师不得参与认罪认罚的见证。

（三）规范审查案件的听证工作

2020年4月，《人民检察院检察听证室设置规范》出台。10月，《人民检察院审查案件听证工作规定》发布。这些规定有助于解决实践中出现的听证适用率偏低、程序不规范、启动条件不明确、偏形式化等问题。但该规定仍有不足：听证员的选定不够科学、民主，选定听证员仍是检察机关单方行为；听证主持人的中立性未受重视；听证参加人享有的权利不明确；听证员的意见效力刚性还可提升；缺少相应的救济机制。未来应逐步扩大听证的适用范围，完善听证员遴选机制，建议由检察机关制定听证员名册，当事人有权从中选择与案件没有利害关系的专家、学者等人员出任听证员。重视听证主持人的角色作用，规定案件承办人原则上不主持听证。明确听证会参加人对案件事实认定、法律适用发表看法、提出意见及行使其他方面的具体权利。进一步提升听证员意见的效力刚性。健全听证救济机制，如规定听证申请被否定后的复议权、对听证人员和听证方式的建议权、对听证主持人及其听证人员的回避申请权、对听证结果不服的异议权等。

（四）建立案件质量评价指标体系

2020年4月，最高人民检察院制发《检察机关案件质量主要评价指标》，正式建立以“案—件比”为核心的案件质量评价指标体系。作为检察机关首次研制的评价指标，被喻为衡量司法办案质效的绿色GDP，不少方面体现了科学性。2020年1—9月，刑事检察“案—件比”为1∶1．55，尽管疫情防控期间受到一定影响，但仍比上年同期减少0．23，相当于减少程序中的案件约20．4万件［7］。

但是指标式管理也有不足。例如，由于数据指标与检察院、检察官的评价、业绩相关，数据采集容易导致功利行为的出现，存在较大的数据投机空间；现有评价指标体系略显封闭，限于检察内部数据，没有一项指标来自外部评价，局限性明显。司法系统内部的评价指标固然重要，但科学合理的司法案件质量评价体系更需引入外部的评价指标和机制，如建立健全当事人和律师的评价机制，完善当事人案件回访、问题反映及满意度评价机制等。

检察指标管理可进一步改进：优化指标设置，适当增加案件质量的外部评价指标，如涉检信访率，引入律师评价。分类设置考核性与基础性评价指标，以考核性指标评价检察官业务水平，以基础性指标反映检察职能履行和法律监督效果，避免唯指标的功利化倾向。建立专门的案件质量评价机构。完善配套制度，如转变数据采集方式，依托互联网，相关数据根据系统文书直接生成；完善评价通报和反馈制度，指标体系运行状况定期公开通报。

（五）加强未成年人司法保护

多年以来，未成年人司法保护一直是社会关切的工作，检察机关尤其重视。2020年3月，“两高两部”发布《关于依法严惩利用未成年人实施黑恶势力犯罪的意见》。4月，最高人民检察院出台《关于加强新时代未成年人检察工作的意见》。该工作意见是新时代未成年人检察工作的纲领性文件，吸收了多年来地方探索的有益经验，体现了检察机关试图协调各方以加大对未成年人保护力度的努力。未来既需针对各项制度制定更具体的操作规程，更需针对中国社会民间力量薄弱的痛点，完善未成年人检察社会支持体系。

检察机关持续落实2018年就防治校园性侵向教育部发出的“一号检察建议”。2020年5月，《关于建立侵害未成年人案件强制报告制度的意见（试行）》出台；8月，《关于建立教职员工准入查询性侵违法犯罪信息制度的意见》出台；10月，新修订的《未成年人保护法》通过。检察机关积极开展的未成年人保护公益诉讼、督促和支持起诉、未成年被害人“一站式”询问救助等实践探索，得到了采纳。12月，《预防未成年人犯罪法》通过。2020年底，最高人民检察院下发通知，要求自2021年起全面推开未成年人刑事、民事、行政、公益诉讼案件等检察业务统一集中办理。

（六）规范补充侦查工作

补充侦查制度是对刑事诉讼的程序倒流和逆向运作，因有悖法律正当程序的理念、将被追诉人客体化而备受批评［8］。但在中国“侦查—起诉—审判”三阶段“分工负责”的制度下，补充侦查机制可强化公诉权对侦查权的引导作用，发挥“互相配合、互相制约”的作用。

2020年4月，最高人民检察院、公安部出台《关于加强和规范补充侦查工作的指导意见》，旨在缓解退侦比例高，回应退而不查、查而不清、查而不细、以说明代替侦查等问题。《关于印发补充侦查工作文书样式及补充侦查提纲参照范例的通知》下发，作为配套。但该意见部分规定不尽如人意。例如，明确要求将补充侦查提纲存入检察内卷、侦查内卷，以致辩护人再也不能从案卷中查阅到补充侦查提纲。特别是，补充侦查的启动条件不明确，极易造成程序被滥用。

补充侦查强调打击犯罪，但过度的补充侦查不符合人权保障的原则，应有所限制。对审查起诉阶段的补充侦查，应进一步调整侦诉关系，逐步确立起诉权对侦查权的主导功能，明确引导主体、范围、启动条件、方式及权力界限等问题。就审判阶段的补充侦查，更要严格限制。具体建议：二审、发回重审、再审阶段，检察院不得补充侦查和证据；证据不足，应当宣告无罪。目前一审阶段检察院可以申请两次补充侦查，建议限制为一次。明确规定检察院在补充侦查之外提交的证据，不得在法庭举示。

此外，2020年7月，最高人民检察院出台《人民检察院检察委员会工作规则》，对原《人民检察院检察委员会组织条例》和《人民检察院检察委员会议事和工作规则》进行了整合、修订。12月底，“两高”修订《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》。2020年，检察机关共立案办理公益诉讼案件15．1万件，93．8%的案件在诉前解决。2021年1月，最高人民检察院以“推进执法司法制约监督机制建设”为主题，发布全国检察机关首批检察改革典型案例。其中，山东省东营市检察机关创建的“三位一体”非羁押诉讼模式，值得全面推广。

四、司法行政改革

司法部制定了《2020年司法行政改革任务清单》，包括修订《社区矫正实施办法》、进一步明确公证体制改革发展方向、严格规范司法鉴定活动、制定仲裁委员会登记管理办法等57项改革举措。

（一）进一步完善社区矫正制度

2020年6月，司法部颁布《社区矫正实施办法》，自2020年7月1日与《社区矫正法》同步施行。该办法细化了《社区矫正法》的部分规定，明确了法院、检察院、公安机关、监狱管理机关、社区矫正机构各自的职责分工，厘清了社区矫正委员会、司法行政机关、社区矫正机构和司法所之间的工作关系，细化社区矫正各项措施及适用规则，新增核实居住地、检察监督、社区矫正对象出境管理、建立突发事件处置机制等条款。

从2009年全面试点到2020年《社区矫正法》及其办法的施行，中国的社区矫正制度不断发展，也需不断完善。具体建议：第一，因牵涉权力分工、资源分配等诸多复杂因素，《社区矫正法》及其办法均未能明确执法人员的身份问题，导致执法人员时常面临身份尴尬、底气不足的窘境。未来应充分论证并明确社区矫正执法人员的身份，赋予其实质上的处罚权。第二，社区矫正工作人员素质参差不齐影响矫正效果。可考虑吸纳具有医学、心理学、教育学、社会学、法学等专业知识的综合性人才，并提升工作待遇，保障队伍稳定。第三，社区矫正工作经费不足掣肘社区矫正工作的开展。在国家资源有限的背景下，应多鼓励社会力量的参与，引入更多的NGO和志愿者。第四，充分运用信息化手段，搭建社区矫正公、检、法、司统一的业务平台。

（二）推进行政复议体制改革

国务院法制办合并到司法部后，推进行政复议的体制机制改革就成为司法行政领域的一项重要改革内容。2020年2月，《行政复议体制改革方案》通过。事实上，浙江、山东、广东等地早就开始积极探索。该方案出台后，广西率先落实，出台《行政复议体制改革实施方案》。12月底，司法部会同中央编办召开贯彻《行政复议体制改革方案》视频推进会。

据司法部信息，《行政复议法》实施20多年来，各级复议机关累计办理复议案件247．8万件，纠正违法或不当的行政行为29．7万件，纠错率达14．4%，办结案件中约70%的申请人信服复议结论，不再提起行政诉讼。据国务院法制办统计，中国每年行政复议案件数略少于行政诉讼，但有的国家两者比近10∶1，甚至达到24∶1。同时，中国现有70%左右的行政纠纷，未经行政复议直接进入行政诉讼。上述数据表明中国行政复议制度未能很好发挥行政纠纷解决的第一道防线作用。在此背景下，2020年11月，司法部公布《行政复议法（修订征求意见稿）》，拟大修该法，法律条文从43条增加到102条。

意见稿回应了行政复议受案范围偏窄、管辖权混乱、复议机构重复设置、审理程序不完善等问题，但仍有改进空间。其一，司法行政部门内设行政复议机构，其独立性天然不足，易受部门利益干扰。而由于机构改革方案实施不久，基于稳定性等方面的考虑，未来若干年内设立独立于政府各部门的行政复议机构恐难实现。其二，行政复议调解的对象范围不明确，除行政赔偿、行政补偿案件外，可考虑将裁量性行为纳入调解范围，建议引入第三方专业调解机构辅助调解，进一步促进和解的运用，建议规定和解协议经复议机构审查，可按调解协议制作行政调解书［9］。其三，关于专业化复议人员队伍的规定过于原则，应明确复议人员的身份、职权、待遇等保障机制以及相应的责任规范。其四，行政复议法律援助制度范围偏窄，可进一步拓宽；公益行政复议机制，未来也可在充分试点的基础上加以规定。其五，行政复议“双被告”的问题还未解决，应考虑重构行政复议决定类型，将“维持该行政行为”归入“驳回复议请求”类型，并在《行政诉讼法》中规定行政复议机构原则上不作为行政诉讼被告，不予受理等违反程序性事项的事由除外。

（三）法律援助制度的修补

法律援助制度多年来不断修补。2020年6月，《关于进一步加强劳动人事争议调解仲裁法律援助工作的意见》出台，就建立健全调解仲裁法律援助协作机制、扩大调解仲裁法律援助范围、规范调解仲裁法律援助程序、健全便民服务机制、加强组织领导等内容提出具体要求。

8月，“两高三部”联合发布《法律援助值班律师工作办法》，明确了值班律师的工作职责，细化了法律帮助工作程序，赋予了值班律师会见权、阅卷权和提出意见权，规定了值班律师工作条件、报酬方面的保障措施。该办法一定程度上加大了值班律师执业权利的保障力度，如规定检察院对值班律师提出的意见未采纳应当说明理由。然而，尽管中央及各部门三令五申要求保障律师执业权利，但受体制结构、司法观念等因素的影响，纸面的规定在司法实践中尚未得到有效落实。据报道，截至该办法发布，法律援助机构已在检察机关设立法律援助工作站1700余个。2019年，全国法律援助值班律师共转交法律援助申请5．5万余件，提供法律帮助案件近40万件，其中参与认罪认罚案件近34万件［10］。虽然数据喜人，但自2018年《刑事诉讼法》确立值班律师制度以来，该制度在实践运作中暴露出一些问题，诸如法律援助质量低，部分值班律师通过值班为律所拉业务、与办案人员拉关系等。

9月，《未成年人法律援助服务指引（试行）》发布，对性侵害未成年人、监护人侵害未成年人权益、学生伤害事故三类典型案件的操办程序进行了细化。2021年初，《法律援助法（草案）》首次亮相，欢迎社会提出修改建议。

国家全面统管下的法律援助制度的根本性改革在于引入真正自愿性的法律援助，允许和支持民间性法律援助机构的建立，同时禁止违反当事人或亲属意愿强行指定法律援助。近年的杭州保姆案、劳荣枝案等热点案件就出现了法院不接受被告人亲属委托的律师而强行指定法律援助律师的问题，违背法律、法理和常识，引发民众对司法公正和公信的质疑。必须严格禁止不符合条件的法律援助，被告人亲属委托律师的，不能指定法律援助律师，违背被告人亲属意愿指定律师的责任人，应受处罚；法律援助律师得知被告人亲属另行委托律师后，应立即退出案件，否则应受处罚。被告人因受羁押难以真正表达委托的意向，因此只要被告人亲属委托律师的，就不应指定援助。

（四）司法鉴定的规范化

加强对司法鉴定活动的规范化管理，是近年来司法行政工作的重点。2020年，司法部先后发布《关于开展司法鉴定机构和鉴定人清理整顿工作的通知》《法医类司法鉴定执业分类规定》《物证类司法鉴定执业分类规定》《声像资料司法鉴定执业分类规定》《关于进一步规范和完善司法鉴定人出庭作证活动的指导意见》《关于〈司法鉴定机构登记管理办法〉第二十条、〈司法鉴定人登记管理办法〉第十五条的解释》《司法鉴定机构鉴定人记录和报告干预司法鉴定活动的有关规定》等文件。11月，《关于进一步深化改革强化监管提高司法鉴定质量和公信力的意见》出台，提出34项具体要求。该意见作为深化司法鉴定管理体制改革的纲领性文件，是对2017年中办、国办《关于健全统一司法鉴定管理体制的实施意见》的具体落实。

鉴定意见向来是裁判的关键证据，司法鉴定又一直以来存在“金钱鉴定、人情鉴定、虚假鉴定”的问题，因此加强管理是当务之急。上述文件有一定的意义，尤其是司法鉴定人出庭作证，是提升司法鉴定质量的重要举措，因为当事人和律师是最重要的监督力量。但问题是，即便鉴定意见漏洞百出、饱受质疑，法院仍可采信。因此，关键在于如何确保违法的鉴定意见不得作为定案根据。只有把住这一关口，司法鉴定的质量才能真正提高，否则再多的措施也无济于事。而这涉及司法的中立性和公正性，其只有在司法改革取得较大进展时才有可能实现。

据国家司法鉴定名录网，中国目前现有司法鉴定机构3 024个，鉴定人43 431人。从各地数据来看，鉴定机构的执业类别散乱，地区分布不均。现行司法鉴定体制存在管理体制不统一、技术标准适用混乱、鉴定人准入退出机制不完善等问题［11］。未来可考虑制定《司法鉴定法》，统一司法鉴定管理体制，尤其是鼓励行业自治，完善监管、准入和退出机制。

结 语

2020年是全面建成小康社会和“十三五”规划的收官之年。根据2020年政法领域全面深化改革推进视频会，《关于政法领域全面深化改革的实施意见》部署的100项任务中，84项已完成或取得重大阶段性成果，16项长远性改革任务正在推进。2020年底，由最高人民法院牵头的29项改革任务，完成22项。

过去一年，司法改革在为疫情防控提供司法保障、推进司法裁判统一、完善民事证据规则、量刑程序改革、加强未成年人司法保护、进一步完善社区矫正制度、推进行政复议体制改革等方面有所进展。但大多数改革是对既有机制的完善；部分改革，如规范补充侦查工作，可能加剧辩护的困难，存在程序被滥用的风险。在司法体制基本定型的背景下，中国司法改革年度报告提出以技术性改革作为突破口，并通过政策与司法的良性互动，改善司法的政治生态，期待量变引起质变。但在点滴推动法治的缓慢进程中，还必须思考如何更好谋划下一轮的司法体制改革，以寻求更多突破的可能。这既需要考虑前后改革的承接性和延展性，充分回应以司法责任制为核心的综合配套改革，更需要思考如何促进实质性的突破。报告认为，司法责任制可以作为新起点，以此展开，通过责任倒逼公正，规范司法权的运行，从而提升司法的独立性、权威性与公信力。而落实司法责任的关键在于构建系统完备、规范有效的司法制约监督体系，强化对司法权的监督。

实际上，全国政法队伍教育整顿工作的开展，就是中央强化政法监督的一个重要信号，也是落实司法责任的必然要求。2020年7月，效仿“延安整风”运动，全国政法队伍教育整顿试点工作启动。全国性的教育整顿将自2021年起围绕“五个狠抓”在政法系统内部层层铺开。该工作不仅覆盖政法系统公务人员，也涉及律师、公证、司法鉴定领域法律服务队伍。2021年1月，十九届中央纪委五次全会首次对政法系统反腐工作进行部署。会后，中央政法委、最高人民法院、司法部召开4场会议进行部署。彻底整顿政法队伍，有利于保障司法公正，是落实习近平法治思想的核心之一——“努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”。但人民群众也担心自我革命的可持续性和后续动力问题，即政法教育整顿是一阵风，还是可能改造为司法监督体系中的常规性机制？

试点的醒目数据，不仅再次印证政法领域存在腐败问题，更暴露了当前司法监督体系存在监督不到位、手段软、效率低、发现问题难、掩盖问题积极、责任追究不到位等症结。因此，必须大力加强司法监督，构建一个更为有效的司法监督体系。司法监督，包括对公检法司以及政法委、监察委等广义上涉及司法职能机构的监督，在此仅以对法院的监督为例进行说明。依监督与法院的关系，可分为法院的内部监督和外部监督。内部监督主要表现为上级法院的审级监督和法院内部的自我监督，如审判委员会讨论重大疑难案件制度，法院启动的审判监督程序及法院内部的监察机制。外部监督主要包括党的监督、人大监督、检察监督、媒体监督、社会监督以及来自当事人和律师的监督。

必须清醒地意识到，加强司法监督实质上是强化对司法的外部监督。因为法院的内部监督，除审级监督外，整体上是一种行政管理式的监督模式，自我约束动力不足，难以有效发挥监督作用。而审级监督取决于司法公正的状况，本身也应当受到外部监督，才可能发挥更好的效果。

司法的外部监督，可分为两类：以权力制约权力，以权利制约权力。以权力制约权力，其中最突出的是党对司法的监督，更准确而言，是党通过政治督察、纪委监督等方式对司法的领导。这一监督非常有力，尤其是通过政法委、纪委监委的铁拳，理论上可以监督一切，但问题是党的领导通常不干预具体个案，且无法管理一个大国所有的司法事项和司法人员。实践中党的领导也可能被个别领导干部利用，做谋取私利之事，行司法不公之实。人大作为国家最高权力机关，通过对司法机关的机构设置、人事任免以及听取工作报告来行使司法监督职能，但通常不干涉个案。检察机关是宪法规定的国家法律监督机关，主要通过提起抗诉、检察建议以及查办司法工作人员相关职务犯罪等方式来履行法律监督职能。但其抗诉监督范围狭窄、启动困难，检察建议监督刚性不足，而查办司法工作人员相关职务犯罪很大程度上又受制于案件的线索来源。特别是检察机关在诉讼中作为公诉方和公益诉讼的原告，其地位与法律监督职能存在冲突，再加之多数情形公检法的利益趋于一致，检察机关理论上不宜作为监督者，也缺乏监督的动力。

以权利制约权力，主要形式是媒体监督、当事人和律师的监督以及更广泛的社会监督。媒体监督的力量不断在下降，原因是新闻媒体管控的力度越来越大。社会监督因自媒体的管控极严，也很难真正发挥监督作用。只有当事人和律师的监督，监督动力最足，也可能最有效，因为当事人和律师追求利益的最大化，追求与切身相关的司法公正，有举报的积极性。当事人和律师的监督，首先体现于诉讼程序之中，其依法坚决维护自身的权利，即是对司法的有力监督。如果真正落实和保障当事人和律师的权利，司法就会得到有效的监督。而且，这种监督方式可以与其他监督方式有效衔接配合，当事人和律师可以充分利用党的监督、人大监督、检察监督、媒体监督和社会监督等手段，维护自身权益。如当事人和律师可以将司法腐败的材料通过各种渠道反映出来，有可能引起权力机关的重视，进行自上而下的查处，达到监督目的；当事人持续通过自媒体喊冤，有可能引发媒体关注，进行调查报道，促进案件解决。

以权力制约权力的监督手段，现阶段可依先前制度进一步完善，本报告不再赘述。更重要的是，如果想真正减少司法腐败和不公，必须更加重视以权利制约权力，欢迎媒体、当事人和律师以及更多社会力量进行监督，并通过完善制度，切实保障当事人的诉讼权利和实体权利，保障律师的诉讼权利，重视公民个人和律师在监督公权力方面的作用。这才是值得重视的大方向。因此，有必要反思并重新调整当前以上级监督为关键、以内部制约监督为根本、以互相制约监督为主体、以社会监督为补充的改革思路。

司法责任制是司法监督的着力点和落脚点，监督的目的是为了追究司法责任，落实司法责任制。如何更好地构建系统完备、规范有效的司法监督体系，并以此落实司法责任，是当下中国司法改革可以做、应该做的一项关键工作。

2021年初，中央政法工作会议召开，习近平总书记提出要重点解决好损害群众权益的突出问题，做到“四个决不允许”。根据会议安排，深化执法司法制约监督体系改革和建设、办案运行机制改革、诉讼制度改革和履职保障体系建设，将作为基础性改革举措予以推进落实。

2021年，是中国共产党成立100周年，也是实施“十四五”规划的开局之年。法院、检察院、公安、司法行政等部门将继续深入贯彻习近平法治思想，不断将其转化到服务大局、司法为民、公正司法的实践中，并将其融入司法体制改革的进程中。