高校全面预算管理绩效评价体系构建探讨

杨 瑾，米文红，王秋娜，关薇薇

（昆明医科大学，云南 昆明 650500）

1.引言

近年来，国家和各级财政部门日益重视预算绩效管理工作。党的十九大报告明确提出，要建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。2020年财政部相继印发了《关于做好2019年度中央部门项目支出绩效评价工作的通知》、《关于做好2020年重点绩效评价工作的通知》等文件[1]。标志着我国对全面预算绩效管理的重视程度。全面实施预算绩效管理有利于于高校从”投入—产出”的角度配置高校的教育资源，有利于节约公共支出成本，改变预算资金分配的固化格局，将评价结果作为学校预算资金的分配依据，从而提高财政资源配置效率和使用效益。

2.高校预算绩效评价存在的主要问题

现阶段，按照相关主管部门关于开展预算绩效评价工作的要求，大多数高校都已经结合各高校的办学特点和实际情况，制定了预算绩效管理的相关制度文件和指标评价体系，但总体而言，预算管理及指标体系的科学性、合理性等方面存在较大的问题。

2.1 预算管理重视程度不够、缺乏绩效意识。

首先，部分高校片面认为预算管理是财务部门的工作，与其他部门无关。因而在高校财务处接到上级主管部门拨款后，开展预算编制的过程中，学校各相关执行部门并未积极开展预算编制，最终造成财务工作的执行力差。其次，大多部门认为事中和事后的预算绩效评价是财务部门的责任，项目部门仅仅只需要对绩效评价打分，不需要考虑预算目标实现与否，效果如何，不需为项目的绩效评价结果负责[2]。另外，各预算申请部门在申请时仅考虑短期规划，并未与学校长期发展规划相结合，存在重投入、轻管理，重支出、轻绩效的现象。 到项目申报时，才仓促准备材料，前期未对项目进行充分的调研，因而导致项目支出前期工作和项目库建设粗放、预算执行进度偏慢、财政资金使用管理不严、预算绩效管理水平不高、与学校长期发展规划目标相脱节等问题。

2.2 预算绩效管理缺乏科学性

现阶段大部分高校都在推行实行全面预算、零基预算。但仍有部分高校延用“增量预算法”进行预算编制，这种方法主要是通过上一年的资金支出情况，结合下一年部门特殊需求，来制定下一年的资金需求。这种方式的不合理之处在于没有考虑上一年中存在的不合理支出的情况，容易造成资金分配上不合理的延续，使得资金没有得到较好的配置。并且在预算执行过程中绩效评价内容过于强调预算执行的进度和期末预算执行的完成情况，片面的用预算执行率来替代项目的完成情况，重形式而忽略了项目的效果，无法较好的评价资金的使用效率。此外，绩效管理尚未覆盖所有财政资金，财政资金低效无效、闲置沉淀、损失浪费的问题较为突出。

2.3 预算绩效评价指标体系不完善

当前大多数高校设置的预算管理绩效评价指标体系还处于初步阶段，覆盖范围较小，指标设置较为简单、主观性较强、难免有人为因素。首先，大多数的指标选取均参考财政部门评价报告中的指标，包括一级指标产出、效益、满意度指标；二级指标成本、数量、质量、社会效益、经济效益、生态效益、可持续影响和服务对象满意度指标；三级指标是自定指标]3]。这些指标大多以财务指标为主，没有考虑到项目业务的实际情况。其次，指标量化的程度较低，大多数指标均为定性指标，定量的指标屈指可数，指标的可衡量性较低。最后，大多数指标都侧重于事后评价，并未对事中各个环节进行有效监控。

2.4 绩效评价结果反馈应用不到位

在高校实际工作中，绩效评价的结果并没有得到较为有效的监审，因而使得绩效评价的结果往往流于形式，各二级单位未能及时得到反馈。对于绩效评价中发现的问题，由于反馈的不到位，得不到整改和修正。大多数的绩效评价结果上报后都趋于闲置状态，不论是高校还是上级部门都很少对绩效考评的结果进行分析和运用，使得绩效管理中的评价流于形式。

3.构建高校全面预算管理绩效评价的对策

3.1 健全预算管理组织机构

要实现有效的预算绩效评价，就需要健全现有的预算管理组织机构，而不是仅仅由财务部门独立完成，需要相关部门和全体人员的积极参与。对内可由不同职能部门的人员建立高校全面预算绩效评价管理委员会，并设立工作领导小组，对预算绩效评价工作统筹规划。对外可聘请校内外符合条件的专家或者第三方独立开展绩效评价工作[4]。

3.2 推进业财融合，细化绩效评价指标

高校办学的宗旨主要是人才培养、科学研究及服务社会。因而预算绩效管理需要与高校办学的宗旨相结合。首先，将预算绩效管理目标与学校发展的长短期规划目标相结合。财务人员应参与预算项目的前期论证，加大对前期调研，深入到二级学院单位了解其真实需求。其次，在参考现有的财政专项绩效评价指标体系的基础上，了解各二级学院单位的业务情况，根据高校的项目特点，增加一些个性评价指标，个性指标应注重财务性指标与非财务性指标、短期指标与长期指标、定性评价指标与定量评价指标的结合。从高校实际业务的视角进行指标选择、权重设计、评价标准等的细化完善，使得绩效评价结果更具有科学性和参考意义。

3.3 强化评价结果，评价信息公开

绩效评价的结果应当受到政府和高校的重视，由于信息公开是现行体制下最有效的绩效评价办法，对外高校可将绩效评价的结果进行信息公开，以此来加强外部的监督作用。对于评价优秀的项目资金可提高下一年度的预算安排；对于评价较差的项目，则扣减下一年度预算安排，同时追究相关责任人的责任；对于长期绩效评价都较为优秀的二级单位，可进行一定的奖励或将结果纳入年度部门考核等。以此来促进高校整体的预算管理，提高资源配置的使用率。

3.4 引进平衡计分卡理念，构建全面预算绩效评价体系

高校遵循“以人才培养为本，以内涵建设为纲”，统筹“保基本、保运转、内涵优先”的资源配置原则，因而高校不像企业的各项活动都以经济效益为考核标准，而要将人才培养、科学研究、效益效率等的质和量综合考核。平衡计分卡是一种基于业绩衡量和战略的管控体系，能有效的以指标的形式分解高校的目标，并结合高校自身的发展特点和长期战略规划，将总体目标分解为可量化、有权重的具体绩效评价指标，以此来构建高校全面预算绩效评价的体系[5]。

4.基于BSC的高校全面预算绩效评价体系

平衡计分卡是从财务、顾客、内部业务流程、学习与成长四个角度，将组织的战略分解为可衡量指标的一种绩效管理体系。平衡计分卡的主要使用对象是企业，因而现有的指标主要也是针对企业而进行设置的。若将平衡计分卡绩效管理体系引入高校时，需要结合高校的发展战略和自身特点，对细化指标进行修订，使其更符合高校非营利组织的战略目标和发展定位。

4.1 明确战略目标

战略是平衡计分卡绩效评价体系的核心内容，高校全面预算管理的实施也是以学校的中长期战略目标为核心。通过对高校的战略目标进行分解后形成具体的指标，指导全面预算的编制、预算的执行及预算的绩效考核，已完成具体指标的达标，最终实现高校全面预算的最终目标，以促进高校战略目标的最终实现。因此平衡积分卡的运用，高校首先需要明确高校的现状，明确高校的定位和实际情况，在此基础上来制定学校发展的中长期战略目标，并不断进行自我分析，发现目标制定中的问题，采取的有效措施进行改进[6]。

4.2 战略目标的具体分解

顾客维度。依据高校基本办学宗旨，决定了高校的利益相关者主要是学生、家长、用人单位、社会及国家，其满意度直接影响着高校的发展。高校以创造传播知识，培养优秀人才为目的，由此带来经济效益和社会效益，因此高校的利益相关者对高校的满意度越高，则会提升高校的社会地位，扩大高校的生源，获得更多资源，有利于高校的战略发展目标的实现。构成此维度的指标可为与学生直接相关的就业率、深造率、学校综合排名、用人单位满意度等。

内部业务流程维度。内部业务流成维度主要是指为实现战略目标需要做好的管理服务工作。学校以学生为中心，在培养过程中，一方面学校需提升教学条件、改善教学质量。另一方面，需要不断提升科研水平，科研水平的提升不仅给学生提供了科研学习的平台，而且也在无形中推动着高校的发展。因此绩效评价体系中需要对教学、科研资源进行高效配置，为高校的发展打好基础。构成的该部分的指标可为高校科研立项数，教师人均科研经费、生均经费及师生比等。

学习和成长维度。学习和成长维度是高校自身发展的体现，高校的学习和成长主要着重在师资力量方面。高校一方面要为师生提供学习、交流平台，鼓励师生多参与对外交流学习，来不断更新扩充自己的知识体系；另一方面通过引进高层次人才来优化人才队伍的建设。该维度下的指标主要以人才队伍建设和合作交流为侧重点。

财务维度。虽然高校战略发展不以营利为目的，但财务确贯彻高校发展的全过程，是高校战略目标实现的重要保障。正是由于财务的支持，才使得高校的日常活动得以顺利开展，各项教学科研任务才有了资金保障。但与企业相比，高校的财务收入较为单一，主要包含财政收入、专项拨款、科研收入和创收收入。支出主要是日常运行开支和发展专项的开支。因此，需要构建科学的财务维度，一方面做好“开源”的工作，多方面的拓宽筹资渠道，另一方面要做好“节流”的准备，加强预算的执行力度，严控财务风险，合理规划使用资金，提高资金的使用效率。

平衡计分卡的四个维度之间相互作用，以此来推动战略目标的实现。平衡积分卡的绩效评价体系的实施应与日常工作相融合，可将其与高校预算管理系统相结合，做到在预算执行的过程中随时进行评价，这将有利于对预算不合理之处进行调整，有利于绩效评价结果公开透明，也有利于绩效奖惩机制的实施。