当代中国的福利属性及其演进逻辑

徐 进

(云南大学 政府管理学院，云南 昆明 650500；甘肃政法大学 公共管理学院，甘肃 兰州 730070)

一、问题的提出

中华人民共和国的成立，标志着中国当代史的开端；《中华人民共和国劳动保险条例》的颁布，标志着中国现代福利制度的诞生；“三大改造”的完成，标志着中国社会主义制度的基本建立。自此以降，在中国共产党的坚强领导下，当代中国开启了现代福利治理的宏大征程，经过国家、社会、中华民族以及社会保障学术界历时七十余年的精诚协作和不懈奋斗，建成了世界上最大规模的现代福利体系，消除了延续千年的绝对贫困现象，形成了具有中国语境的现代福利治理理论体系，构建了科学合理的现代福利制度体系[1，2]。与此同时，福利及其治理逐渐成为国家和社会积极保障和改善民生、有效应对社会风险、有序推进国家治理、助力构建良好政治秩序的重要依托，福利属性逐步形塑为一套并不止于由家庭属性、经济属性、社会属性、政治属性、文化属性所构成的福利性质系统。那么，福利属性是如何在中国特色社会主义的不断发展中得以演进的呢？或者说，福利是如何与当代中国的家庭、经济、社会、政治、文化等元素进行关联与互动，从而演进为今天的样貌呢？对该命题加以学理性的探讨，或许永远无法回避当代中国经济社会发展的三个重要阶段，即计划经济时代、改革开放时代、新时代。事实上，当代中国的福利属性及其演进，正是以“三个时代”的经济社会发展实际为发育和发展载体，从而不断得以丰富起来的。

二、当代中国福利属性演进的三个阶段

大体而言，自新中国成立至今，当代中国的经济社会先后经历了计划经济时代、改革开放时代、新时代三个重要发展阶段，而后两个阶段亦可合并为“中国特色社会主义市场经济时代”。必须指出的是：中国现代福利制度的建立、变迁、发展与此三个阶段基本同步，对应性地经历了国家保障、社会保障、新时代社会保障三个重要发展时期。正是历经此三个时期，当代中国的福利属性及其体系逐步得以发育、发展和形塑。需要强调的是：这里所提及的“福利”是广义上的，即社会保障，涉及经济保障、服务保障、精神保障三个依次递进的层次，具体包括社会救助、社会保险、社会福利、军人保障、家庭保障、员工福利、商业保险、慈善事业、社会互助、社会工作及社区互助等。当然，广义上的福利界定在有的国家或地区呈现也不完全一致，如在日本，福利政治是围绕生活保障而展开的政治，生活保障主要由社会保障和雇佣保障两大内容构成[3]。可见，日本对福利的界定较之于以上广义上的福利界定要宽泛，工作收入保障也被囊括在内，这主要是与日本从福利体制和福利政治两个角度介入和推动福利治理有关，因此日本的福利内嵌着典型的制度属性和政治属性。

(一)计划经济时代的福利属性

在计划经济时代，中国的福利体制是典型的国家保障制，城乡差别和工农差别较为明显，因此福利供给呈现鲜明的城乡差别。在城镇，1951年2月26日政务院颁布《中华人民共和国劳动保险条例》，确立了覆盖全国除机关、事业单位之外所有的城镇企业及其职工的中国城镇职工劳动保险制度，之后，国家陆续出台系列社会保障法律法规和政策，确立了以面向城镇各类单位及其工作人员的公费医疗制度、劳保医疗制度和退休养老保障制度为主要构成的医疗保障制度和养老保障制度，构建了覆盖城镇全体居民的福利制度体系，即国家保障制或国家——单位保障制。然而，因种种历史原因，尤其是在“特殊时期”的影响下，这种体制逐渐退化成“单位保障制”，如“企业办社会”现象[2]。在农村，仅有两项福利制度支撑着结构和内容并不合理亦不完善的农村福利制度体系，一是由一届全国人大三次会议于1956年6月30日通过《高级农业合作社示范章程》而确立的农村五保供养工作制度，即“五保”制度；二是由国家于20世纪60年代发起“农村卫生革命”而建立的农村合作医疗制度和赤脚医生制度[2]。囿于对福利保障认知的历史局限性，不管是城镇还是农村，均不存在工业时代意义上的失业现象，包括城镇各类单位职工在内的全体社会成员以及农村“五保”对象、“合作医疗”对象的福利供给完全由国家及其有关单位(国有经济单位、集体经济单位)在相关制度框架下予以承担和管理，经由国家公共权力资源支配的国家财政的转移支付、城镇单位利润的划转以及农村集体经济的支持得以实现。故而，在国家保障时期，福利体现了明显的经济属性、制度属性和国家属性，而制度属性和国家属性体现了党和国家在治理社会方面的政治理念及其实践张力，因而归于政治属性范畴。

当然，亚洲国家尤其是东亚诸国的福利供给实践，深受儒家思想文化的影响。作为儒家思想文化的发源地和主要承载体，中国的各民族一贯持有浓厚的家庭共同体意识或家国思想，加之数千年农耕文明的固化性作用和内生性影响，中国家庭十分推崇孝悌文化以及由血缘或地缘关系所衍生出来的社会互助文化。当个人或家庭发生危机或遇到困难时，人们更多的是依靠家庭成员、远亲近邻、家族朋友予以帮助以应对危机和渡过难关，一定程度上使得农村的家庭保障和社会互助代替国家和社会，成为满足福利需求或福利供给的重要主体[4]。因此，在计划经济时代，福利内生性地附加了三重属性，即家庭属性、文化属性和互助属性。

事实上，计划经济时代福利的经济属性还体现在两个方面：一是福利产品往往是物质产品和服务产品，一般可以用货币来衡量；二是福利供给过程归根结底是由国家公共权力资源主导的国民收入的再分配或三次分配过程，带有强烈的经济福利性特质。当然，通过国民收入再分配和三次分配，彼此间在自身方面存在各类差别的社会成员获得了相对普惠的福利待遇保障，一定程度上捍卫了人们在社会中谋求生存和发展的起点公平、过程公平和结果公平。可见，以福利的制度属性和国家属性等政治属性为前置性宏观前提，具有结果导向和和谐气质的福利的公平属性之花开始在计划经济时代生根发芽。

(二)改革开放时代的福利属性

进入改革开放时代之后，国家积极实行对内改革、对外开放的系列政策，社会主义市场经济体制逐步得以确立，多种所有制企业并存的现象次第兴起。与此同时，基于城镇化和工业化两大进程的持续推进以及对计划经济时代福利的国家保障制或国家——单位保障制的审视与研判，1986年《中华人民共和国国民经济和社会发展第七个五年计划》提出“社会保障社会化”理念，当代中国的福利社会化改革的治理实践被提到了议事日程，中国现代福利制度进入社会保障时期[5]。

福利社会化的核心特征是承担福利供给责任的主体呈现多元化，个人、家庭、社会网络、党政机关和企事业单位、社会组织、国家均不同程度地承担起福利供给责任，成为重要的福利生产者[1]。国家不再是福利供给的单一性责任主体，转而扮演着主导福利供给的最终责任方或最后出场者双重角色，加之“个人责任的回归”[2]，致使福利的公平属性之花开始绽放。因此，福利的社会化治理实践不但重塑了计划经济时代主要由国家、单位、家庭为主要构成的福利供给主体体系的整体格局，而且使得改革开放时代的福利及其治理内嵌了极具可持续发展意涵的社会属性。诚然，福利的社会属性还体现在维护社会稳定、拱卫社会安全与推进社会和谐上，同时，它免除社会成员生存、生活和生产的后顾之忧，助力社会实现可持续建设与发展[6]。事实上，福利的社会属性贯穿当代中国福利发展的三大重要时期。

随着城镇化和工业化两大进程的不断深化，中国城乡之间的发展环境发生了翻天覆地的变化，越来越多的农村居民离开赖以生存的乡土环境，奔赴城镇众多行业就业，从而使得计划经济时代显得较为牢固的家庭保障功能开始呈现弱化趋势，农村福利的家庭属性亦随之变得不甚凸显。与此同时，社会属性较为明显的福利类型(社会保险、城乡居民基本养老保险、城乡居民基本医疗保险等)对社会成员的保障功能得到巩固和提升。需要特别强调的是，随着由国家主导并经各类社会组织具体带动的慈善事业、社会工作、养老服务、医疗服务等福利服务事业的蓬勃开展，社会成员享受到的社会化福利服务以及由此带来的社会化精神保障得到前所未有的保证，冲击了原本主要由家庭保障所固化的福利之服务属性和精神属性，不但发展了福利性质系统，而且丰富了福利内容体系。

在改革开放时代，国家继续秉持“立法先行”这一现代福利发展规律，陆续出台系列法律法规和政策，福利保障体系迈入更为规范的法制化轨道，当代中国的福利制度体系获得空前完善，福利的制度属性、国家属性等政治属性亦随之得到巩固和升华。

另外，当代中国已经基本实现从农业社会向工业社会转型、从计划经济体制到社会主义市场经济体制转轨两大历史性跨越，福利的家庭保障走向社会化的社会保障已是大势所趋且得到初步形塑[7]，福利的家庭属性、传统文化属性、互助属性的力量被削弱，但是家庭保障的主要功能(以血缘关系为纽带的晚辈对长辈的生活照料和精神慰藉)所彰显出的特有的感情互助保障将难以被社会化的服务保障、精神保障所彻底替代，这也是福利的家庭属性所内嵌的最为硬核的精神特质。

在计划经济时代也就是福利的国家保障时期，享受福利待遇是社会成员的权利，人们无需承担由此带来的相关义务，体现的是权利义务的单向性和福利的完全意义上的经济福利性，即单纯的福利的权利属性；在改革开放时代也就是福利的社会保障时期，个人责任的回归使得社会成员享受社会保险型福利待遇的同时须承担有关义务，社会救助型福利待遇则依然秉持权利义务的单向性特质，体现了权利义务的复合性和福利的非完全意义上的经济福利性，即复合的福利的权利属性和义务属性。实际上，权利与义务是法律概念，甚或是政治概念，就这两个阶段或时期而言，福利因内化了权利和义务范畴，从而折射的是以制度属性为主体的政治属性。

(三)新时代的福利属性

党的十九大之后，中国特色社会主义进入新时代，当代中国的福利保障进入新时代社会保障时期。在中国共产党的坚强领导下，创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，共建共享社会主义和谐社会的社会建设理念以及不断促进社会公平正义和全面建成覆盖全面、城乡统筹、权责明晰、适度保障、可持续的多层次社会保障体系的福利治理理念，逐渐成为指导新时代福利治理实践的理论基础，为解决新时代社会保障不平衡不充分发展的系列问题提供了强有力的理论指引[2]。实际上，从计划经济时代到改革开放时代再到新时代，福利的政党属性经历了一个“从量变到质变”的升华过程，收获了从不甚明晰到基本明确再到彻底彰显的发展成果，即政党引领福利保障事业发展的政治特质在新时代的完美呈现，福利的政党属性最终在中国特色社会主义新时代横空出世。

政党政治是现代民族国家政治的重要类型，然而当代中国的政党政治与西方现代民族国家尤其是资本主义国家的政党政治存在本质区别。中国共产党是全体中国人民的执政党，中国共产党人的初心和使命就是为中国人民谋幸福，为中华民族谋复兴[8]。在中国共产党的科学擘画和坚强带领下，2020年11月23日贵州省宣布所有贫困县“清零”，标志着全国832个贫困县全部实现脱贫摘帽，赢得了脱贫攻坚战的最后胜利，结束了横亘中华大地且延续千年的绝对贫困现象，堪为“世界奇迹”。西方资本主义国家的政党政治实质上是集团政治或利益政治，即执政党的背后支持者是它的利益集团，如以改良美国医疗制度为竞选筹码，克林顿最终赢得了竞选，在任期内完成了较为出色的医疗改革，取得了一定成绩，表面上是为美国民众谋福祉，实际上是受其背后集团政治的操纵，而前者仅是假以蒙蔽美国民众的说辞而已，为政治集团谋利益才是美国政党政治的本质[9]。因此，在当代中国与西方资本主义国家之间，福利政治存在本质不同，当代中国福利的政党属性越来越成为当代中国福利的政治属性系统最为重要的构成，并与福利的国家属性、制度属性(包括权利属性和义务属性)一道有序推进着当代中国的福利政治的发展和完善。当然，福利的政治属性须予以正确认识与有序传导，以防范福利制度设计及其实践的泛政治化，从而助力新时代福利治理能够始终沿着可持续发展的轨迹前进[10]。

与西方资本主义国家福利分配的政治功利化实质不同的是，当代中国尤其是中国特色社会主义新时代的福利政治始终遵循“执政为民”或“全民福利”福利治理理念，经由“精准脱贫”战略的提出及实践，创立了“发展式扶贫”贫困治理模式，不仅有力挑战了西方资本主义国家的福利国家理论和福利国家模式[11]，而且赋予当代中国的福利属性在新时代社会保障时期以新的意涵，即全民属性。

立足新时代，在城镇化、农业现代化、乡村振兴、国家治理体系和治理能力现代化等战略实践的持续推进下，在新时代社会主要矛盾和新冠肺炎疫情防控常态化的宏观作用下，当代中国的城镇与乡村均面临百年未有之大变局带来的系列挑战和无限机遇：一是农业产业结构的调整，农村人口须大面积回流建设和发展自己的乡村；二是城市各行业面临实现高质量发展的系列瓶颈和诸多困境；三是乡村振兴须担负起“后扶贫时代”巩固和发展脱贫攻坚成果的重担，聚焦相对贫困问题，从而确保“三农”问题的持续有效解决；四是乡村治理现代化和城市治理现代化迫在眉睫，如何趟出一条切实可行的路子，成为摆在党、国家和全体社会成员面前的重大现实课题；五是各类人才尤其是基础性人才和技术人才供给不足，人才结构需要实现调整和优化；六是乡村社会面临从传统农业社会向现代农业社会的结构性转型等等。与此同时，以全体社会成员为保障对象的福利及其治理将面临前所未有的制度调整、理论形塑、责任拓展等系列挑战。福利的系列属性，如家庭属性、经济属性、社会属性、政治属性(主要包括政党属性、国家属性、制度属性)、文化属性等，亦将在百年未有之大变局的宏观作用下，经历某种意义上或某种态势上的流变，从而实现当代中国福利的性质系统在新时代的强力演进和有效形塑，彰显福利在经济、社会、政治、文化等元素的糅合作用下实现其文明演进的应有之义。可以肯定的是，福利的家庭属性、经济属性、社会属性、政党属性、国家属性、制度属性、文化属性将会得到不同程度的巩固和发展，从而构筑起一套较为稳固的福利性质系统，助力国家治理现代化建设和中华现代国家建设。

三、当代中国福利属性的演进逻辑

当代中国的福利属性经历了一个较为复杂但也相对明确的变迁与发展历程。福利属性在演进的过程中，与当代中国经济社会发展主要阶段上的经济、社会、政治、文化等发生着联系与互动，从而逐步完成自身的发育、拓展、发展，进而反作用于相应阶段的经济、社会、政治、文化的发展实际，最终实现哲学意义上的某种两相契合状态。那么，当代中国的福利属性究竟是如何演进的呢？或者说演进的逻辑究竟有哪些？

(一)演进逻辑之一：传统文化沿袭与国家制度安排并行不悖

从一定意义上来讲，在中华人民共和国成立之前，中华文明的发展史其实就是一部家国发展史。即使在经济全球化进程日益推进且不断深化的当今世界，家庭观念依然是世界其他民族认知中华民族的具有群体性特质的文化切入点。经过5300余年悠久岁月的积淀和固化，加之儒家文化的世代传承与内化，家庭共同体观念和“家国一体”思想已经深深植根于中华民族每一位国民的心底，成为中华民族优秀传统文化体系中的基础性构成，最终上升为能够表征和诠释人们日常言行的文明符号和标尺。

新中国成立后，在计划经济时期，我国的福利供给主体结构展现出明显的城乡差别：农村的福利供给主体主要是家庭以及由此派生出来的社会网络。以国家、集体单位为福利供给主体的农村五保制度、合作医疗制度和赤脚医生制度虽为国家制度安排，但终因覆盖面有限、保障力度不大等原因难以与家庭保障功能(包括经济保障、服务保障和精神保障)相提并论；城镇陆续建立起覆盖全体居民的福利制度体系，国家、国营单位、集体单位成为福利供给的核心主体，然而家庭依然是具有基础性地位的福利供给主体，尤其是内化为满足社会成员服务需求、精神需求等更高层次福利待遇的源泉。

因此，在计划经济时代，基于中华传统文化的沿袭发展和国家权力力量的介入推进，福利的家庭属性(包括内嵌的文化属性)、制度属性、国家属性以及贯穿当代中国各个发展阶段的具有基础性地位的经济属性成为国家保障时期福利性质系统的主要构成。其中，福利的家庭属性因改革开放时代福利的社会属性的强力加盟，逐渐呈现弱化趋势，福利的制度属性、国家属性等政治属性反而在福利的社会属性介入下得到巩固和加强。

当然，福利的经济属性、家庭属性并非当代中国福利演进过程的产物，因为福利和家庭均是伴随人类社会的出现而同时存在的历史范畴，因此较之于制度属性而言，福利的经济属性、家庭属性是具有最为悠远意义的福利性质范畴；福利的国家属性亦不是从来就有的，在新中国成立之前几千年的岁月里，即使是由国家出面主导的福利供给行为，亦难免因其非制度化和不公平性而无法摆脱充当王朝国家阶级统治工具的窠臼，而福利的阶级属性是否与福利的国家属性存在某种关联，或者说二者之间的隶属关系究竟如何，想必从王朝国家的角度去研究较为妥当，并非当代中国福利属性研究的核心命题和应然责任。

(二)演进逻辑之二：国家力量与社会力量夯实福利性质系统

在改革开放到新时代近40年的时间里，当代中国逐步构建了世界上最为庞大的福利制度体系和福利内容体系，社会成员的福祉结构和水平得到了空前完善和提升，这是中国共产党的坚强领导和国家的责任担当的必然结果，它也使得福利的政治属性成为福利性质演进的重要引擎。在党和国家对城乡福利制度的统筹规划下，城乡之间福利制度体系架构的差别呈现越来越小的趋势，福利的公平属性实现显性化拓展。在农村，除了慈善事业、社会救助(包括贫困救助和灾害救助)实现制度性加强外，城乡居民基本养老保险、城乡居民基本医疗保险、精准扶贫、精准脱贫等主要福利制度亦得到牢固确立和有效推进，人们的获得感幸福感安全感得到确切保障，举世瞩目的脱贫攻坚事业获得国家力量的切实推进。在城镇，各项福利制度得以陆续制定、修订和完善，城镇福利制度的多层次化、丰富化程度取得明显进展，同时机关事业单位社会保险制度与企业社会保险制度并轨，城镇各单位之间的福利制度体系架构趋于同质化。

因此，在社会保障时期，以落实制度安排和国家承担责任为底色的福利制度化推进工作在城镇与乡村同步上演，使得福利政治提升城乡居民福利水平的同时，因福利覆盖面的持续扩大，极大地彰显了福利的公平属性。同时，以福利社会化理念为推动力，由个人、企业、农村集体、国家为主要缴费责任主体的城乡社会保险类型的福利制度使得福利的社会属性得以持续性加强，网络治理意义上的福利治理逐步得到形塑，加之福利治理体系和治理能力现代化逐渐成为国家治理体系和治理能力现代化进程中具有子进程地位的基础性构成，并对经济、社会、政治、文化等方面产生作用力，渐渐发挥或承担起自身独有的经济参与、民生保障、社会建设、国家治理的功能和责任[12]，使得福利的治理属性开始显现。

在改革开放时代，因中国共产党引领作用的充分发挥，国家责任的强力凸显和制度化工作的有序推进，福利的政党属性、国家属性和制度属性等政治属性得到明显加强，并与家庭属性、互助属性、经济属性、社会属性、公平属性、文化属性、治理属性一起夯实了福利的性质系统。其中，经济属性、社会属性、公平属性、治理属性实现了不同程度的加强和显现，家庭属性、互助属性却因社会化理念或工业文化以及社会工作思想的实践性介入，呈现出继续弱化的趋势，然而文化属性正因为吸收了工业文明的养分，从而拓展了自身结构，发展为由传统农业文化和现代工业文化作为共同构成的当代中国福利的文化属性体系。与此同时，福利的经济保障、服务保障、精神保障力度和水平获得极大提升，福利的经济属性、服务属性、精神属性亦同步得以加强。

(三)演进逻辑之三：福利治理与福利政治引领福利发展

随着中国特色社会主义进入新时代，当代中国的福利及其治理进入新时代社会保障时期。立足新时代，包括乡村振兴战略实践、农业现代化战略实践、“后扶贫时代”贫困治理(主要是巩固脱贫攻坚成果以及相对贫困治理)实践、生态环境治理实践、福利治理实践、公共卫生治理实践、社会治理实践、经济“双循环”治理实践和城市治理实践在内的经济社会发展事业，均以实现高质量发展为初心和使命，从而保证了当代中国在百年未有之大变局中实现稳定发展和强势崛起。以上经济社会发展事业实现高质量发展的出发点和落脚点则是全力推进国家治理体系和治理能力的现代化，并以此为依托，实现各自的高质量发展，进而实现相互间的联通与互动。

作为国家治理现代化进程的子进程，福利治理现代化被提到议事日程。福利治理现代化须予以更为科学合理的统筹安排和雄厚经济基础的强力推进，以助力国家治理体系和治理能力现代化。在此背景下，经历过计划经济时代、改革开放时代的当代中国福利如何在新时代实现高质量发展，成为关乎国家治理现代化事业能否取得最终胜利的关键性自变量。因此，以网络治理理念为理论指引的福利治理和以政党政治为引擎的福利政治，成为推进新时代福利实现高质量发展的决定性力量，从而使得当代中国的福利在新时代凸显为治理属性和政党属性。当然，治理属性衍生于社会属性，网络治理理念源于社会化理念；政党属性形成于改革开放时代，并在新时代演进为当代中国福利的政治属性的最为关键的构成。

在新时代，福利的治理属性和政党属性上升为福利性质系统的两大关键构成并不意味着当代中国福利的其他性质或属性如家庭属性、互助属性、经济属性、文化属性、国家属性、制度属性、社会属性、公平属性已经成为辅助性存在，而是当代中国福利发展在新时代社会保障时期的优化与调整，也正是福利性质系统各构成的有机存在，才成就了这一系统的有机性、发展性和战略性，同时成就了治理属性和政党属性两者作为福利属性体系两大主导性力量构成的重大意义。

在新时代或新时代社会保障时期，福利治理与福利政治的发展离不开个人、家庭、农村集体、企业、社会组织、政府、国家等福利供给主体的积极参与和责任承担；福利的治理作用和政党引领在新时代福利治理过程中的强力施展亦离不开个人责任、家庭保障、农村集体经济、企业责任、社会组织介入、政府管理、国家制度及国家权力的有效支持和强力配合。故而，当代中国在新时代的福利属性系统毫无争议的是一套由家庭属性、互助属性、经济属性、社会属性、治理属性、制度属性、权利属性、义务属性、公平属性、国家属性、政党属性、文化属性、服务属性及精神属性所构成的多元一体的性质系统。

当代中国的福利及其属性并非以孤立的姿态和步伐实现其在计划经济时代、改革开放时代、新时代三个经济社会发展重要阶段的演进式发展，而是与各个阶段上的经济社会发展实际保持着某种合理的关联和互动，进而在此过程中逐步实现自身具有可持续发展意涵的演绎过程，并有效作用于经济发展相应阶段上的经济、社会、政治、文化发展实际，从而与其一道共同为实现中国特色社会主义社会的良性运行和协调发展做出努力。事实上，当代中国福利属性的演进过程并不仅仅体现在其演进本身，也就是说并不只意味着福利属性经过发展最终成就一套性质系统。殊不知，当代中国福利的家庭属性、互助属性、经济属性、社会属性、公平属性和政治属性等性质范畴从一定意义上来说恰恰折射了当代中国福利发展的现代文化脉络，将其称之为“当代中国福利文明的演进史”，亦未尝不可也。