脱贫与发展：后脱贫时代行蓄洪区生态发展补偿制度的建构

□刘 艳

[内容提要]行蓄洪功能的规划与承担使行蓄洪区几十年来的发展空间一直受到限制，因困致贫的问题尤为突出，也必然成为后脱贫时代行蓄洪区的可持续发展的主要困扰因素。必须启用新的制度设计思维，启动不同于生态补偿的生态发展补偿制度，以生态功能优势换取持续发展空间，推动行蓄洪区脱贫攻坚与乡村振兴的有序衔接。生态发展补偿制度是生态产业化与产业生态化的集成体，旨在构建利益联结机制，不仅对支持行蓄洪区脱困与可持续发展具有现实作用，也能够体现社会公平。在行蓄洪区脱贫攻坚中引入生态发展补偿，要科学设计资金筹措、使用与监管措施，确保补偿性、生态性与发展性三位一体。

一、问题的提出

2020年是全面建成小康社会的决战决胜之年，在新冠疫情的冲击下，经济发展的内耗巨大，不仅对脱贫攻坚的收尾任务完成形成更大考验，更对脱贫攻坚与实施乡村振兴战略的有机衔接形成挑战。习总书记在2020年新年贺词中就脱贫攻坚工作特别提出要“把短板补得再扎实一些，把基础打得再牢靠一些”，就是要求脱贫攻坚工作的推进，不能只看眼前，必须立足长远，防止脱贫之后的返贫现象再发生；不能只看脱贫，必须着眼发展，实现脱贫攻坚与乡村振兴的有序衔接。构建脱贫攻坚与乡村振兴的有机衔接，关键是要建立利益联结机制，拓展贫困地区谋发展的空间，提高深度贫困人口谋生计的能力。

行蓄洪区是典型的生态功能区，相当大比重的深度贫困地区和人口也分布在此，解决行蓄洪区贫困问题是打赢脱贫攻坚战的“硬骨头”，尽管目前通过各种强力的帮扶措施实现了多数行蓄洪地区的顺利脱贫，但其因困致贫的发展能力仍需要通过体制机制完善进一步加强。必须引入新的思维与手段，解决其“脱困”的根子问题，为行蓄洪区可持续发展创造条件。引入生态发展补偿而非单纯的生态补偿制度，是构建利益联结机制的重要方面，在当前和今后都应成为行蓄洪区实现脱贫攻坚向实施乡村振兴战略转型的应然安排。

二、生态发展补偿的理论阐释

生态发展补偿是一个全新的概念，并非已有的生态补偿概念，也不能为相关法律制度中的“生态保护补偿”、“生态效益补偿”等用语所能包含，但与生态补偿概念具有一定的关联。行蓄洪区的生态发展补偿同样不能为学界常道的流域生态补偿所囊括，建议在行蓄洪区启用生态发展补偿制度，目的是要针对后脱贫时代的特征和需求，进一步帮助行蓄洪区实现脱贫攻坚与乡村振兴的有机衔接。

(一)生态发展补偿的理论基础

1.生态资本理论

根据生态资本理论，生态环境、生态资源以及附加于其中的生态服务都是基本的生产要素，能够创造经济效益和社会效益，构成所谓的“生态资本”。科学地实现生态资源的资本化，是加速区域经济发展和实现经济可持续发展的重要途径之一。[1]因此，生态资本提供方可以就其投入取得相应的补偿，而且通常情况下，所取得的补偿应该与生态资本的投入成正比。从整个社会生产的角度，对行蓄洪区生态发展补偿的机理与生态资本理论是吻合的，但在生态资本理论之外，生态发展补偿还应考虑到行蓄洪区为非行蓄洪区经济发展提供的其他要素贡献，如土地要素支持，因为行蓄洪区因特定的自然资源禀赋所致，大多为耕地集中区，不仅为农业生产提供了耕地保证，也为建设用地指标跨区域流转间接提供了占补平衡的耕地数量来源。故而，对行蓄洪区生态发展补偿的标准设置应该考虑到除生态贡献之外的其他要素供给贡献。

2.外部性理论

外部性是“生态致贫”的重要原因，生态补偿是对生态资源外部效应的矫正，[2]从外部性理论的角度审视，行蓄洪区因为承担的生态功能而缩减了现实的投资获取权和潜在发展机会，而这一缩减又无法在其他受益主体处获得补偿，便产生了外部经济的问题。这种外部经济的成因最主要的当然是制度根源，由于缺失系统的生态发展补偿制度体系，不仅产生了行蓄洪区内外的经济发展不均衡问题，还产生了社会发展的显失公平问题，这显然与协调发展的基本理念相悖。因此，必须建构科学的生态发展补偿制度体系，对行蓄洪区承担的现实和历史贡献予以补偿的同时，进一步促进行蓄洪区经济社会可持续发展，如此才有可能实现行蓄洪区脱贫攻坚与乡村振兴的有序衔接。

3.可持续发展理论

按照可持续发展理论的基本思想，资源和环境的开发利用既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展。可持续发展理论特别强调公平性、持续性、共同性三大基本原则。尽管行蓄洪区作为主体功能区不能，与通常意义上的资源环境开发适用的可持续发展理论有所不同，但在承担行洪和蓄洪功能的同时，实际上也在为全域生态环境的可持续发展供给了资源。因此，基于可持续发展的公平性原则要求，对行蓄洪区的生态牺牲必须予以补偿；基于可持续发展的持续性原则要求，对行蓄洪区的生态维持设施建设必须进一步追加投入；基于共同性原则的要求，对行蓄洪区的生态产业发展必须予以纵向政策倾斜和横向区际补偿。脱贫攻坚是全面建成小康社会目标实现的基础性一步，从长远一点的角度看，实现长久稳固脱贫并促进乡村振兴才是重点目标，因此，提升行蓄洪区内生发展动力并使之步入可持续发展轨道才是必须摆上议程的重要命题。

4.宪法与债法的相关依据

从法学原理上看，对行蓄洪区进行横向生态发展补偿符合债法相关理论精神。由于中央政府对地方政府进行的生态补偿是通过相关制度设计完成，并且受财政转移支付的计划额度总体控制，实践中也已基本落实到位，因此，本处重点讨论的是对行蓄洪区进行横向生态发展补偿的法学理论基础。当然，这种财政转移支付的必要性直接可见于《宪法》第26条的规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。国家组织和鼓励植树造林，保护林木。”同时，在洪汛期，由于行蓄洪的决定都由抗汛指挥部门作出，代表掌握公权主体行使指挥权，由此对行蓄洪区内的私主体财产遭受的牺牲所进行的补偿，也可援用《宪法》第13条的规定，即“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”横向生态发展补偿一般发生在行蓄洪区内外政府间，也包括占用行蓄洪区资源的企业主体对行蓄洪区政府进行的补偿，这类补偿存在的正当性原理在于无因管理制度的调整。根据《民法总则》第121条规定，没有法定的或者约定的义务，为避免他人利益受损失而进行管理的人，有权请求受益人偿还由此支出的必要费用。由此，可以将行蓄洪区所长期承担的生态环境维护功能归为实施了无因管理行为，因此可以据此向受益主体请求补偿。在洪汛期，行蓄洪区还承担了行洪和蓄洪的功能，此功能往往都是因情况紧急为避免发生更大规模的损害而为之，属于典型的紧急避险行为，根据《侵权责任法》第31条的规定，因紧急避险造成损害的，由引起险情发生的人承担责任。如果危险是由自然原因引起的，紧急避险人不承担责任或者给予适当补偿。紧急避险采取措施不当或者超过必要的限度，造成不应有的损害的，紧急避险人应当承担适当的责任。从《民法总则》第121条和《侵权责任法》第31条的规定可以看出，行蓄洪区在洪汛期内外产生了无因管理人权利与紧急避险人权利的交叉，因此对之进行生态发展补偿的正当性总是存在的。

5.两山理论

两山理论是时任浙江省委书记习近平在2005年8月15日提出的，其时习近平同志就浙江安吉天荒坪镇余村关停污染矿山项目发展生态旅游的做法，称道地总结“我们过去讲，既要绿水青山，又要金山银山。其实，绿水青山就是金山银山。”随后在8月24日《浙江日报》上发表了题为《绿水青山也是金山银山》的评论中提出，如果把“生态环境优势转化为生态农业、生态工业、生态旅游等生态经济的优势，那么绿水青山也就变成了金山银山”。2015年3月24日，习近平主持召开中央政治局会议，通过了《关于加快推进生态文明建设的意见》，正式把“坚持绿水青山就是金山银山”的理念写进中央文件，成为指导中国加快推进生态文明建设的重要指导思想。由此可见，两山理论中，正式把“产业生态化”与“生态产业化”的平衡注入到绿色发展理念中，既不是只要生态优化，也不是只要产业发展，而是要实现二者共生与协调。这是支撑生态发展补偿最有力的理论来源。

(二)生态发展补偿不同于全流域生态补偿

对行蓄洪区生态发展补偿问题的理解，不能完全用现在热议的生态补偿制度去诠释，更不能套用全流域生态补偿制度去解释行蓄洪区生态发展补偿的立论基础。尽管它们存在原理上的共通之处，但仍旧是完全不相同的概念，应该说，生态发展补偿是较生态补偿前进了一步的概念，更能体现新发展理念，对高质量发展提出了更为全面的要求。通过对生态发展补偿与全流域生态补偿的比较，可以清晰地展示生态发展补偿的理论内涵。

1.立足点不同

全流域生态补偿主要基于水环境优化的考虑，而对受益者课以利益输出负担，以此弥补受损者的水污染治理成本，体现的是后端补偿性。而生态发展补偿则基于生态环境优化和经济社会发展的双重考虑，对行蓄洪区承担的生态功能和牺牲的发展利益进行必要的补偿，体现的是追加补偿性。正因为如此，生态发展补偿是较生态补偿更为前沿的概念，更能体现出高质量发展的要求。

2.补偿对象不同

全流域生态补偿主要是因上游优质水质排放给下游减少的污染治理成本而由下游给予上游的补偿，是对水污染治理机会成本的补偿；生态发展补偿是针对发展利益受损区所承担的生态功能承担所进行的补偿，是一种环境破坏综合补偿，一般不必然与污染排放和治理直接关联。正是基于补偿对象的区别，构成了生态发展补偿与生态补偿的本质差异。

3.补偿范围不同

全流域生态补偿的补偿范围仅限于水质污染治理的机会成本，是对成本的单向实际补偿；而生态发展补偿的补偿范围已经远远超出了水质污染的治理成本，不仅要对生态维持功能所承担的成本进行补偿，还应对主体功能区为此而受损的发展机会进行补偿，是对实际损失和可见预期利益的双重补偿。

4.补偿主体不同

全流域生态补偿主要在流域上下游政府之间进行补偿，依靠的是政府间的财政转移支付，目前主要是中央政府对地方政府的纵向财政转移支付，地方政府间的横向补偿机制尚未完全落实到位，所以全流域生态补偿在当前还只能算作一种内部行政行为；生态发展补偿的主体范围更广，除中央财政对地方财政的转移支付外，还包括受益地政府与受损地政府之间的补偿，还包括用地主体、工矿企业及其他市场主体对受损地政府进行的补偿，因此更加接近协议行为，而非行政行为。而且，对行蓄洪区进行生态发展补偿时，已经脱离了流域生态补偿所指的上下游政府之间的相互补偿关系，因为行洪区和蓄洪区尽管形成事实上的上下游关系，但本质上都是利益受损主体，因此彼此之间并不存在事实上的补偿关系，需要对行蓄洪区进行补偿的是从行蓄洪过程中受益的其他原本可能受灾但因行蓄洪区的负担行为幸免于难的主体。

5.资金用途不同

由于我国当前没有出台流域生态保护的立法，所以对流域生态补偿资金的使用规定多见于各地方性法规、规章或其他规范性文件中，但总的来说，大部分地区都是全流域生态补偿主要用于对水体水质改善的污染治理项目。如根据《山东省生态补偿资金管理办法》第3条的规定可知，补偿资金主要用于山东省内污染物减排、改善水环境质量。《河北省生态补偿金管理办法》第8条规定，生态补偿金必须专款专用，全额用于规定项目，包括水污染整治、水污染减排、饮用水安全、水环境执法能力建设等项目。《安徽省大别山区水环境生态补偿资金管理办法》第4条规定，补偿资金使用范围主要包括涉水的六类项目，即制订流域生态保护和发展规划、环境保护能力建设、农村面源污染防治、城镇污水处理及垃圾处置设施、点源污染治理项目和生态修复工程项目。特别值得一提的是，在国家发展改革委2019年11月15日出台的《生态综合补偿试点方案》(发改振兴〔2019〕1793号)中已经开始在全国确定50个试点，推进生态补偿在支持生态特色产业发展方面发挥更大的作用，更加注重发挥资金效用的综合性，这是一个可喜的进步。苏州市的创新步伐迈得更大一些，在2020年1月14号出台的新修订《苏州市生态补偿资金管理办法》(以下简称《苏州办法》)对上述范围进行了较大的突破，资金使用的灵活性和范围都有所扩大，开始将促进发展和乡村振兴安排进资金使用范围，并赋予了其充实农村集体经济的作用，具体可见于《苏州办法》第九条的规定：“生态补偿资金应当用于维护生态环境、发展生态经济、补偿集体经济组织成员等。镇(街道)应当拟定生态补偿资金使用预算，报镇(街道)人大批准后实施。在村级落实好生态保护责任的前提下，生态补偿资金可作为村级可用财力。村(居)民委员会应当拟定生态补偿资金使用方案，经村(居)民会议或者村(居)代表会议通过后实施。”与《苏州办法》思路相近的是，行蓄洪区生态发展补偿的资金使用应该拓展范围，除满足环境治理需要之外，还应将补偿资金使用于行蓄洪功能区基础设施建设、生态产业发展、生态条件改善与特定贫困户帮扶等，如此才可能把行蓄洪区的脱贫攻坚与乡村振兴密切衔接起来，这对当前行蓄洪区解决发展之“困”和巩固脱贫成果具有非常重要的现实意义。

6.功能不同

根据各地区对生态补偿资金的使用管理办法大致可以推导出全流域生态发展补偿到目前为止主要的还是承担水环境改善的功能，即使在有些地方已经出台了关于森林、大气生态补偿规定的情况下，生态补偿资金的主要功能仍是指向污染治理，遵循的是“污染损害—损害补偿”的逻辑理路。生态补偿计价办法必须逐步由“成本补偿”过渡到“价值补偿”，[3]才能对促进可持续发展起到实质性的作用，所以当前的生态补偿制度设计在功能上仍没有把发展作为长远考虑，而仅仅是勉强遵循了为成本埋单的短期思路。即使在极少数地方出台的规范性文件中对节能减排贡献也作出了补偿安排，但是依然不难看出，当前的生态补偿制度设计中仍没有实现“绿色”与“发展”的有序衔接，这种割裂“绿色”和“发展”内在联系的思维痕迹是十分明显的。根据习总书记所提的“两山理论”，必须实现生态与发展的协调并进，因此，生态发展补偿不仅立足于对行蓄洪区承载的环境损失补偿功能，更着眼于行蓄洪区长远发展的利益牺牲之对价补偿，以生态功能发挥所取得的补偿来促进当地经济社会发展，将绿色发展与协调发展理念贯彻于行蓄洪区的治理实践中，为行蓄洪区脱贫攻坚与乡村振兴注入新的要素资源。

(三)生态发展补偿的理论内涵

生态发展补偿是在生态补偿基础上发展而来的全新概念，也是在新时期实现脱贫攻坚与乡村振兴衔接的必要之举。2005年，党的十六届五中全会首次提出要按照“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的原则，加快建立生态补偿机制。到2013年，党的十八届三中全会正式明确提出实行生态补偿制度。可见，生态补偿制度出台的政策初衷是为了实现开发受益者对生态条件提供者的环境资源损失的补偿。而且，从法学机理上度量，既是“补偿”，往往难以填平实际损失。由此便产生了生态补偿制度所存在的两个方面的理念问题需要更新：第一，生态补偿制度仅对开发者的开发和受益者的利用生态资源(环境)行为设置了补偿。目前我国立法中对生态补偿作出明确规定的仅有《环境保护法》第31条①，《森林法》第7条②和《水污染防治法》第8条③，其中《环境保护法》和《水污染防治法》使用的是“生态保护补偿”，而《森林法》则使用了“生态效益补偿”的提法。可见，立法设计上的生态补偿也仅是就开发利用的资源、环境而交付的对价补偿，并没有赋予生态补偿在促进生态功能区或被利用开发地区发展的功能。立法理念与世界立法观念潮流相比的滞后, 法律制度设定上就不利于流域水资源的综合利用和保护。[4]不仅如此，立法上对生态补偿的设计也基本上是通过财政转移支付的方式来实现的，生态补偿的市场化、资本化等理念并未在具体的法律制度当中予以明确和落实，而在立法激励条件并不具备的前提下，就很难以使生态补偿的标准真正体现出生态资源所具备的要素价值，“生态产业化”的发展目标在实现过程中就会困难重重。

正是基于生态补偿现有制度设计存在局限的考量，生态发展补偿制度设计才具有更加重要的现实意义与理论价值。由于生态发展补偿中对生态环境输出的机会成本损失和生态功能区的发展需求都作出补偿安排，所以对促进高质量发展将会起到真正的促进作用，也会突破生态补偿制度潜在的“先污染、后治理”的思维理路，对实现社会公平大有裨益。党的十八届五中全会提出“五大发展理念”，把创新、协调、绿色、开放和共享发展定为“十三五”期间发展的主基调，而党的十九大随即又提出新发展理念，其中高质量发展是新发展理念的重要价值内核，从政策演进的轨迹来看，五大发展理念和新发展理念不仅一脉相承，而且最终都为了实现高质量发展的转型，生态发展补偿的制度设计恰恰是高质量发展的政策力现。同时，生态发展补偿将发展作为重要的制度设计起点，必然要求多方联动，突破了生态补偿以环境保护管理部门为主导的负重式推进路线，实际上就是将生态文明建设的要求和任务施经济社会发展的各个主体，使生态成本由隐性变为显性，并且尽可能地把这种显性成本通过市场主导作用合理度量出来。在生态发展补偿中，因为考虑到生态功能区自身的发展利益牺牲因素，必然要设计出弥补发展利益牺牲的手段，在资金投向上更偏重生态产业化，涉及到除环境保护以外的多个政府职能部门，甚至包括参与到生态产业化过程中的其他市场主体，因此，制度设计上，资金调度主体的规格要求更高，必须能够实现多部门、多主体的协调联动，如此便造就了生态发展补偿是一种综合性补偿，而非单一的生态环境保护补偿。

可以说，生态发展补偿较生态补偿具更优的理念，其更具有进步性和前瞻性的关键在于：第一，以生态要素性和资本化的定位改变了历久而成惯性的陈旧思维——生态投入作为一种公共产品供给，天然具有使用的无偿性。第二，以产业生态化与生态产业化有机融合的方向逆转了生态保护与经济发展相冲突的不经济发展路径。第三，以对成本负担与利益损失的双重计量优化了纯粹成本计入的“埋单式”生态补偿方式。

三、行蓄洪区脱贫与发展中引入生态发展补偿的必要性

(一)行蓄洪区的返贫风险和发展压力

尽管近期安徽省扶贫开发工作办公室已经公示通过了最后9个贫困县退出名单，包括沿淮行蓄洪区贫困县在内的最后贫困地区都已全部“摘帽”，但进入后脱贫时代，如何提升原贫困地区的可持续发展能力将是更为艰巨的任务。有必要回过头来去全面分析其贫困的样态特征和致贫原因，这是破除其发展能力提升障碍的路径塑造之源。

从行蓄洪区的贫困样态特征看，主要表现为三个方面：第一，深度贫困问题突出。以安徽沿淮行蓄洪区为例，截至2019年上半年，尚未脱贫的县有阜南、霍邱和临泉(艾亭、陶老两个乡镇)，其中尤以霍邱的行蓄洪区面积为大，且未脱贫人口也是最多，达到37225人，其中行蓄洪区内未脱贫人口15607人，占全县未脱贫人口的41.4%。剩余贫困人口中低保贫困户3230户7157人，占比45.9%；五保贫困户2041户2406人，占比15.4%；加上因病致贫3234户6868人，占比44%；因残致贫2117户4762人，占比30.5%；缺劳力致贫2094户2624人，占比16.8%。④第二，区域性贫困问题突出。因为承担特定的生态功能，行蓄洪区的经济发展水平不仅低于非行蓄洪区，甚至低于所在地区的整体水平，贫困发生率也相对较高。以安徽沿淮行蓄洪区为例，2018年前三季度，颍上、阜南、霍邱、寿县等沿淮4县贫困人口仍达30882户、66353人，贫困发生率4.75%，高于全省2.5个百分点⑤。再以界跨凤阳和明光两县(市)的花园湖行蓄洪区为例，2017年行蓄洪区内农村居民可支配收入8700元⑥，而同期凤阳县农村常住居民人均可支配收入为10491元⑦，明光市农村居民人均可支配收入为10451元⑧，同比分别低了17.1个百分点和16.8个百分点。再以濛洼行蓄洪区所在的深度贫困县阜南县为例，以2018年为例，阜南县人均财政收入1032元，是全市的1/3左右，全省的1/9左右，全国的1/16左右；农村居民人均可支配收入11273元，与全市的11830元相差557元，与全省的13996元相差2723元，与全国的14617元相差3344元。而濛洼地区人均财政收入、农村居民人均可支配收入又低于全县平均水平⑨。第三，因困致贫问题突出。在行蓄洪区的致贫原因中，除贫困人口自身因素外，行蓄洪区的区域性基础设施与公共服务供给短板是不容忽视的重要方面，这是行蓄洪区因困致贫的最直接体现。从2018年的统计数据看，濛洼行蓄洪区的公路密度为16.36公里/万人，比阜南县低3.45公里/万人，比阜阳市低4.47公里/万人，比安徽省低19.22公里/万人。教育、文化、医疗等公共服务设施配套严重不足。阜南县内每千人拥有卫计人员2.01人，仅为阜阳市的61%，其中濛洼地区仅为0.8人，是阜阳市的24%；每千人执业医师(助理)0.83人，是阜阳市的40%。濛洼地区仅0.21人，是阜阳市的10%；阜南县每千人拥有病床数2.01张，比阜阳市少2.3张，比安徽省少3.3张，而濛洼地区则仅为0.8张⑩。

正是由于行蓄洪区的贫困具有这些样态特征，进入后脱贫时代，其返贫的风险依然相对较高，且自我发展的能力仍将会在一段时间内成为制约其发展的短板。因此，脱贫摘帽任务如期完成后，防止返贫和促进发展的双重任务应该成为后脱贫时代的常态工作重点，对行蓄洪区的帮扶措施不应该被减少反而应该被加强，制度化、常态化、规范化的发展扶持是今后的必然，建构生态发展补偿制度应成为其中的一个重要方面。

(二)生态发展补偿对解决行蓄洪区贫困与发展问题的作用

1.对解决因困致贫问题具有直接帮助

生态发展补偿基于培育行蓄洪区内生发展能力的考量，在补偿资金的使用上较生态补偿更有灵活性，并不排斥甚至更倾向于将资金投入到加强行蓄洪区(含所在县区)的基础设施建设与公共服务补给。这将会对行蓄洪区因困致贫问题的解决产生两个方面的直接作用：一是提升行蓄洪区的内在发展力和外向竞争力。生态发展补偿资金投入到必要的基础设施建设与公共服务供给后，直接的效果就是会补齐了行蓄洪区发展力锻造的硬件短板，为行蓄洪区的资本引入、横向经济融通等奠定了竞争软实力的基础。二是提升行蓄洪区的防灾应灾抗灾能力。行蓄洪区的现有水利基础设施老化和更新防护不同步是行蓄洪破坏力加大的重要原因之一，生态发展补偿资金的常规化储备与投入将有助于改变水利条件弱化的局面，提升行蓄洪区防灾应灾抗灾的能力，削减洪水灾害对经济社会发展的破坏性后果。

2.“一揽子”解决绝对贫困与相对贫困问题

消灭绝对贫困是当前脱贫攻坚的最主要任务，而消除相对贫困则要依靠发展带动，因此，要实现脱贫攻坚与乡村振兴的有序衔接，必须将脱贫与发展两方面的问题同时纳入考虑，除了要加强资金、政策、人才等外生力量的“输血”外，最根本的还是要加强脱贫的长效性，增强它的内生动力，即实现自身的“造血”功能，[5]启动生态发展补偿将成为满足这一需求的必然选择。一方面，通过补偿资金的帮扶功效可以直接帮助绝对贫困户脱贫，降低贫困发生率。另一方面，通过补偿资金注入产业发展、基础设施条件改善和公共服务供给，能够改变行蓄洪区发展的要素短缺现状，促进产业结构转型升级，带动农民就业与增收，为行蓄洪区经济发展提供要素支持和持续动力。

3.有利于形成多元帮扶措施的合力

目前我国的生态补偿尚缺乏统一规划和管理，政策缺乏整体性和协调性，存在重复立项、分头跟进、利益部门分割的现象，难以从整体上把握生态环境建设。[6]以生态发展补偿替代生态补偿，并作为一种独特的综合性补偿进行制度设计，就有利于在资金筹措、使用、监管等方面形成各方力量的联动，引入脱贫攻坚中更有利于形成帮扶合力。同时，生态发展补偿能够促进产业发展和公共服务供给，通过间接注入的范式使产业帮扶、教育帮扶、医疗帮扶甚至兜底保障等手段形成要素与服务供给的同向强度，不仅解决了现在脱贫攻坚中存在的手段重叠和公平失度的问题，也解决了一直以来困扰脱贫推进的“扶贫、扶志、扶智”不能有机结合难题。

四、行蓄洪区脱贫与发展中建构生态发展补偿的基本思路

(一)务必要兼顾“三个考虑”

因困致贫是行蓄洪区整体贫困和深度贫困产生的特定原因，并且也是制约其后续发展所不能忽视的阻力因素，引入生态发展补偿制度重点就是要破除其发展阻碍、增强其发展能力，解决贫困与发展的双重问题。但生态发展补偿制度引入同样不能突破法律制度的刚性规定，必须将行蓄洪区的特异体质和相关法律制度的限制要求结合起来统筹考虑。

1.必须考虑到行蓄洪区主体功能规划的特定要求

在“搭便车”行为示范下，生态供给者的收益难以弥补其成本，这就是大部分国家重点生态功能区贫困的重要原因。[7]同样，某种程度上，特定国家功能区规划对行蓄洪区致贫产生的影响甚至是决定性的，在脱贫攻坚中务必要考虑到行蓄洪区这一特殊“身份”以及基于这种“身份”功能的实现可能会给当地经济带来的极大阻却或破坏性影响。以阜南县王家坝闸为例，在过去的15年中有12次开闸放洪，给生产和生活都带来了毁灭性的破坏。而深度贫困思维霍邱县，建国后，城西湖3次蓄洪，城东湖6次蓄洪，姜唐湖16次行蓄洪，频繁行蓄洪使湖区人民群众生命财产遭受安全威胁与损失。尽管如此，行蓄洪区的规划一旦确定，短期内调整的可能性不大，因此，在生态发展补偿资金的投向上就要受到这一规划的限制，一般不宜进行大规模的高价值基础设施投资，但可以用于水利条件改善、移民搬迁工程、庄台建设和区内居民必要的生活性设施建设。

2.必须考虑到行蓄洪区特定的产业结构与业态发展需求

只有将生态与产业融合起来，实现市场化生态扶贫，才能使农村长期沉淀的自然资源实现价值增值。[8]行蓄洪区一般都是低洼地，生态和土壤条件好，且水利灌溉也具有先天优势，因此产业结构中的农业占比大，尽管弱质的传统农业在解决贫困人口就业和增收方面的能力有限，但一旦在农业产业结构转型升级上取得突破，创新业态和模式，发展生态农业与现代农业，打通城乡融合和三产融合的瓶颈制约，那么产业扶贫在行蓄洪区也会有更大的贡献。以安徽霍邱县为例，2018年，霍邱稻田养龙虾达18万亩，其中行蓄洪区13万亩，成立稻虾养殖合作社26个，带动1.4万名贫困户实现亩均增收3000元以上，推行稻虾共养等循环种养模式既发展了生态农业，又带动了贫困户经济与思想同步脱贫。行蓄洪区依托自身的资源优势发展农业新业态、新模式，对基础条件改善和产业发展支持有一定要求，如果生态发展补偿在这两方面有所作为，将会对其产业结构调整和产业扶贫增效产生更显著的推动作用。

3.必须考虑到行蓄洪区基础设施条件与公共服务能力的现实基础

如前所述，一般因行蓄洪区的特定行蓄洪功能的承担，当地基础设施条件较为薄弱且历史欠账较多，并且伴生的就是引资难、引智难和引业难问题，如此循环，必然导致行蓄洪区因缺钱而基础设施条件供给不足、因缺人而公共服务能力不足和因缺业而经济发展不充分，这是行蓄洪区脱贫难脱困的最主要原因。因此，生态发展补偿就要在行蓄洪功能区引人、引智和引业方面发挥作用，通过改善基础设施条件与公共服务能力的抓手，以生态禀赋激发人的向往，以补偿支持鼓励新业态发展，以发展环境优化引导资金流入，从而使脱贫又脱困的问题得以同步解决。

(二)生态发展补偿在行蓄洪区脱贫与发展中应发挥的作用

结合脱贫攻坚推进的难点以及与乡村振兴衔接的要求，补偿仍应该作为支持行蓄洪区脱贫脱困与长远发展的主基调。从贡献补偿角度，生态发展补偿体现决策者、受益者乃至全社会对行蓄洪区历史、现实和生态贡献的肯定态度，是对贡献的应然回报；从法理角度，无论是灾时行蓄洪的紧急避险性质，还是平时行蓄洪预备的无因管理属性，受益人的补偿不过是为自己的受益所支付的对价而已；从现实体质角度，由于行蓄洪功能的承担，使要素资源和产业发展条件形成历史欠账，区内生产生活硬件条件短缺，唯有补偿方能弥补短板。但生态发展补偿同时也必须发挥其特定的功能，方能凸显其制度创设的价值。

1.支持脱困的作用

生态发展补偿资金的投向基点必须是利于改善行蓄洪区人居环境和提高防灾应灾能力，使区内生产生活的安全性得到保障，这是吸引一切要素流入的前置条件。从上世纪五十年代初期毛主席指示“一定要把淮河修好”开启治淮工程后，当时就使淮河下游6000万人民免于水患，5000万亩土地得到灌溉，这对新中国成立后的“一五”计划超额完成影响深远，直到今天，淮河一带的经济发展都仍在享用当年治淮工程的成果。但淮河水利的逐渐老化与后续更新维护问题又成为摆在面前的问题，生态发展补偿的制度设计设想若能成真，淮河流域的治理常态化将具备实现的可能，沿淮行蓄洪区的基础设施条件、公共服务供给改善等都会步入良性循环的轨道，区内因困致贫的问题也随之迎刃而解。

2.体现公平的作用

对行蓄洪区脱贫攻坚中引入生态发展补偿，有利于纠正长久以来决策层对行蓄洪区自我牺牲代价采取形式化肯定的倾向，扭转受益者可以对行蓄洪区环境成本投入无偿化使用的取向，通过发展机会均等化和贡献回报合理化来体现社会公平，为区域性协调发展创造可能。

3.促进发展的作用

行蓄洪区脱贫攻坚最终要立足于其可持续发展，生态发展补偿首先要体现生态性，对水质改善和污染治理起到促进作用，同时对行蓄洪区的灾后疾病防治予以补助。生态发展补偿其次要体现补偿性，对行蓄洪区因功能性发展阻碍而导致的发展机会受限和对其他地区的贡献进行必要的补偿，对当地产业发展和人居环境改善进行特殊补贴。生态发展补偿最终要体现发展性，要在不违背规划要求的前提下，适度合理地改善沿淮行蓄洪区的基础设施条件，在促进当地生态产业发展、新业态促进、三产融合、生态环境保持和水质改善等方面有所作为。

五、行蓄洪区脱贫与发展中的生态发展补偿制度设计

(一)生态发展补偿的功能再造

如前述，生态发展补偿是不同于生态补偿的概念，因此在行蓄洪区构建生态发展补偿制度必须避免重走生态补偿制度的覆辙。正是基于行蓄洪区承担了国家规划的生态功能，所牺牲的发展利益并不是基于流域水生态污染所致，而恰恰是由于国家制度和规划的外在人为原因，生态发展补偿制度设计必须基于对牺牲发展利益的补偿和帮助实现可持续发展的考虑，拓展补偿资金的筹措渠道、扩大补偿资金的使用范围并加强补偿资金的使用监管。生态发展补偿相对于生态补偿而言，其功能再造中至少要体现出益贫脱贫、保护生态、产业促进和保障民生的多重作用。

(二)生态发展补偿资金的筹措

生态发展补偿资金筹措应突出补偿性，补偿机制的设计必须充分发挥好市场与政府的两方面作用，设立生态发展补偿综合基金，既要有财政转移支付资金的充实，更要充分发挥市场作用，利用市场机制拓展资金筹措来源。中央对地方的财政转移支付资金的来源应该包括两个方面：一是整合资金，宜由国家统筹安排，并包括生态补偿资金、相关涉农资金及民生补贴资金等打包整合，统一管理，根据流域的特点和横断面流量的数据测算确定对各行蓄洪区的转移支付的基础额度，在行蓄洪时，再增加实际承担的成本追加支付。二是新增资金，对行蓄洪区的生态农业发展、配套设施建设和服务供给要追加安排资金，统一纳入基金池管理。此外，还要启动区域性生态发展补偿资金的筹措办法，由省级统筹安排，除财政补助的部分外，必须促成流域上下游政府间签订补偿协议，由受益地区对行蓄洪地区进行补偿，此种补偿仍应以水资源流量补偿为计量依据。此外，根据行蓄洪区的其他贡献，在政策向宽的条件下，还可以逐步考虑运用市场机制开拓其他资金筹集渠道：一是适当比例的建设用地指标交易收益提取。由于主体功能区划制度对于重点生态功能区土地开发利用的限制，实质上造成对这些区域土地发展权的限制，[9]而且基于行蓄洪区永久性基本农田指标的维持，为跨区域建设用地指标交易提供储备额度支持，由建设用地指标交易收益提取适当比例的资金充实生态发展补偿基金池，不仅具有正当性，而且具有合理性。但值得注意的是，这部分交易指标必须是永久性基本农田保有控制线外的耕地置换而得的建设用地指标；二是流域内工矿企业的环境生态综合补偿，主要是沿流域建设的工矿企业基于排污造成水质降低而应该给予行蓄洪区的补偿，当然，这种污水排放补偿必须是达标排放，超标排放不仅仅是补偿的问题，还会涉及到惩罚性赔偿的问题，按照国家有关法律法规处理，不在此处的讨论之列；三是流域内养殖业排污及水体治理补偿，主要是依托行蓄洪区水资源发展养殖业而造成水质降低应支付的补偿，主要针对规模养殖户或养殖企业，不包括家庭养殖户的小规模生产。

(三)生态发展补偿资金的投向

生态发展补偿资金投入应侧重生态发展。由于行蓄洪区的致贫原因与其承担的生态功能相关，因此补偿中也要突出生态导向，要突破传统污染防治的思维，将资金使用范围扩大到生态发展条件改善。生态发展补偿资金的投入应采用平台化运作方式，分基础设施建设与公共服务供给、产业发展支持、生态环境改善和特殊民生救助等四个平台投放，国家形成制度性安排，省级细化操作规则，但资金使用权要适度下放，由县级负责统一安排使用，采用常态补偿而非灾时补偿的方式。重点投入的领域包括行蓄洪区的农田水利设施建设维护、生态农业发展、设施农业支持、乡村旅游业及其他新业态发展，对生态服务产业的发展也应予以支持。当然，在肯定当地政府为生态保护、生态建设所牺牲的发展机遇与所付出的成本投入外，应当直接肯定居民对国家重点生态功能区的贡献，[10]适度比例地投入到深度贫困户帮扶和兜底保障。

(四)生态发展补偿资金的监管

沿淮行蓄洪区生态发展补偿资金要发挥其效用，需要有效的监管措施予以配套。总的来说，对该部分资金的使用监管应由相关业务部门和审计部门配合完成。在资金监管上，应根据资金投向分别由对应的自然资源、生态环境、农业农村、文化旅游和民政管理部门进行对标业务监管，主要监管资金使用的合规合标性，而审计部门则主要进行资金使用财务监管，主要监管资金使用的合规性，确保专款专用。

六、结语

生态发展补偿的引入突破了传统意义上的生态补偿之局限，具有坚守生态性与促进发展性的双重功效，能够充分体现新发展理念的要求，是生态产业化与产业生态化的集成体，不仅对行蓄洪区实现脱贫攻坚与乡村振兴的有机衔接将产生积极作用，也对促进全社会的协调发展和绿色发展具有现实意义。正是基于生态发展补偿的功能与意义，在具体制度设计时，必须统筹兼顾，完善补偿资金的筹措、使用与监管措施，确保制度实施取得良效。

注 释：

①《环境保护法》第三十一条 国家建立、健全生态保护补偿制度。 国家加大对生态保护地区的财政转移支付力度。有关地方人民政府应当落实生态保护补偿资金，确保其用于生态保护补偿。 国家指导受益地区和生态保护地区人民政府通过协商或者按照市场规则进行生态保护补偿。

②《森林法》第七条 国家建立森林生态效益补偿制度，加大公益林保护支持力度，完善重点生态功能区转移支付政策，指导受益地区和森林生态保护地区人民政府通过协商等方式进行生态效益补偿。

③《水污染防治法》第八条 国家通过财政转移支付等方式，建立健全对位于饮用水水源保护区区域和江河、湖泊、水库上游地区的水环境生态保护补偿机制。

④以上数据由霍邱县扶贫开发办公室提供。

⑤以上数据见《安徽日报》，2018-10-10。

⑥以上数据引自《凤阳县花园湖行蓄洪区适应性产业发展规划》(2018-2020年)。

⑦以上数据引自凤阳县2018年政府工作报告。

⑧ 以上数据引自明光市2018年政府工作报告。

⑨以上数据由阜南县人民政府提供。

⑩以上数据由阜南县人民政府提供。